Migrationspolitik zwischen Kontinuität und Wandel

Imke Kruse

Die Vorschläge der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung"

• Einführung
• Der Auftrag der unabhängigen Kommission "Zuwanderung"
• Die Empfehlungen der Zuwanderungskommission
• Eine Kommission unter vielen - oder ändert sich wirklich etwas?

Einführung

Die Bundesrepublik Deutschland hat sich jahrzehntelang nicht als Einwanderungsland verstanden - trotz faktischer und umfangreicher Zuwanderung. Mit der normativen Festlegung "Deutschland ist kein Einwanderungsland" wurden ein wichtiger gesellschaftlicher Gestaltungsbereich tabuisiert und politische Reformen im Bereich der Zuwanderungs- und Integrationspolitik verhindert. Dabei wurde die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung Westdeutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg stark von Zuwanderern - vor allem den so genannten Gastarbeitern - geprägt.

Obwohl offiziell kein Einwanderungsland, hat die Bundesrepublik in den letzten Jahrzehnten dennoch Migrationspolitik betrieben und Zuwanderung bewusst gesteuert. Seit 1973 gilt der Anwerbestopp für Arbeitskräfte aus Ländern außerhalb der Europäischen Gemeinschaft (EG), der die Zahl der ausländischen Beschäftigten begrenzen soll. Eine zweite Säule westdeutscher Migrationspolitik ist seit den siebziger Jahren die Förderung der Rückkehr in die Herkunftsländer. In den achtziger Jahren verkomplizierten restriktive Einzelmaßnahmen und Verwaltungsordnungen die ausländerrechtlichen Regelungen in der Bundesrepublik. 1990 wurde ein neues Auländergesetz verabschiedet, 1992 das Asylverfahrensrecht novelliert. 1993 trat der Asylkompromiss von CDU/CSU, SPD und FDP in Kraft, der neben den Asylbewerbern auch Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge, Spätaussiedler und Werkvertragsarbeitnehmer betraf und politisch sehr umstritten war. In Folge der darin verankerten Drittstaatenregelung und der Festlegung jährlicher Zuwanderungskontingente ging der Zuzug von Asylbewerbern und Spätaussiedlern deutlich zurück.

Heute wird das Thema Zuwanderung in Deutschland öffentlich und vielfältig diskutiert. Dazu haben sowohl die seit dem 1. Januar 2000 gültige Staatsangehörigkeitsreform als auch die im selben Jahr eingeführte so genannte Greencard für Fachkräfte der Informations- und Kommunikationstechnologie beigetragen. Die Reform des Staatsangehörigkeitsrechts erleichtert Ausländern den Zugang zur deutschen Staatsbürgerschaft und führt zumindest in Teilen das in den meisten europäischen Ländern gültige "ius soli" ein, nach dem in Deutschland geborene Kinder mit der Geburt die deutsche Staatsangehörigkeit erhalten. Der bisherige Grundsatz, Mehrstaatigkeit zu vermeiden, wurde aber beibehalten: Kinder ausländischer Eltern, die bei der Geburt die deutsche Staatsbürgerschaft erhalten, müssen sich bis zum 23. Lebensjahr zwischen der deutschen und der jeweiligen ausländischen Staatsangehörigkeit entscheiden. Die Greencard-Regelung relativiert erstmals den Anwerbestopp für ausländische Beschäftigte aus Nicht-EG-Ländern und erlaubt ausländischen Fachkräften einen auf fünf Jahre befristeten Aufenthalt in Deutschland. Die Anzahl der Greencards wurde bis zum Ende des Jahres 2002 auf 20 000 begrenzt. Die Nachfrage ist bisher aber relativ gering: Bis zum 22. Juni 2001 wurden bundesweit 8 004 Arbeitserlaubnisse[1] erteilt.

In der öffentlichen Diskussion über Zuwanderung wird immer deutlicher, dass Deutschland trotz der 3,9 Millionen gemeldeten Arbeitslosen vor allem hochqualifizierte Arbeitskräfte aus dem Ausland benötigt.[2] Immer häufiger wird angesichts der einsetzenden Alterung und Schrumpfung der deutschen Bevölkerung auf die Notwendigkeit von Zuwanderung hingewiesen. Zudem ist unbestritten, dass die in Deutschland lebenden Ausländer besser in die Gesellschaft und den Arbeitsmarkt integriert werden müssen. Gefordert wird deshalb ein Gesamtkonzept zur Steuerung der Zuwanderung.

Ende des Jahres 2000 lebten in Deutschland 7,3 Millionen Ausländer, was einem Anteil von 8,9 Prozent an der Gesamtbevölkerung entsprach. Hinzu kamen 3,2 Millionen als Aussiedler bzw. Spätaussiedler Zugewanderte sowie ca. eine Million Menschen, die im Inland eingebürgert wurden. Damit liegt der Anteil der ein- bzw. zugewanderten Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung bei fast 12 Prozent.[3]

Ein Viertel (ca. 1,8 Millionen) aller in Deutschland lebenden Ausländer stammt aus anderen Ländern der Europäischen Union (EU), 80 Prozent aus den europäischen Mitgliedstaaten der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) einschließlich der Türkei und den Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion.[4]

Ãœber 30 Prozent aller Ausländer leben seit 15 Jahren oder länger in Deutschland, fast zwei Drittel aller ausländischen Kinder sind in Deutschland geboren. Jährlich wächst die ausländische Bevölkerung in Deutschland um etwa 200 000 Personen (Nettozuwanderung), die Zahl der jährlich zuziehenden Spätaussiedler ist auf 100 000 kontingentiert und lag lag in den letzten Jahren sogar darunter. Während im Jahr 1992 noch knapp eine halbe Million Asylbewerber nach Deutschland kamen, betrug ihre Zahl im Jahr 2000 nur noch knapp 80 000 Personen. In den neunziger Jahren kamen außerdem ingesamt rund 345 000 Bürgerkriegsflüchtlinge aus Bosnien-Herzegowina, von denen sich im März 2001 noch schätzungsweise 28 000 in Deutschland aufhielten. Verlässliche Zahlen zu den illegal in Deutschland lebenden Zuwanderern gibt es nicht, es wird allerdings angenommen, dass sie in den letzten Jahren erheblich gestiegen sind.[5]

Der Auftrag der Unabhängigen Kommission "Zuwanderung"

Im September 2000 hat Bundesinnenminister Otto Schily die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" unter Leitung von Prof. Rita Süssmuth (CDU) berufen und ihr den Auftrag erteilt, konkrete Empfehlungen für eine zukünftige Zuwanderungspolitik zu erarbeiten. In die Kommission berief er Vertreter von Gewerkschaften, Arbeitgebern, Kirchen, Parteien, Nichtregierungsorganisationen und anderen gesellschaftlichen Gruppen sowie Wissenschaftler, Rechtsexperten und einen eingewanderten Unternehmer. Die Zusammensetzung der Kommission drückt das Bemühen um einen gesellschaftlichen und politischen Konsens aus.

Aufgabe der Kommission war es, den künftigen Zuwanderungsbedarf zu ermitteln und Maßnahmen zur Zuwanderungssteuerung und -begrenzung vorzustellen. Sie sollte Vorschläge für eine Verkürzung der Asylverfahren und die Bekämpfung von Missbrauch unterbreiten und ein Konzept zur Integration der Ausländer vorlegen. Zudem sollten sie sich mit der organisatorischen, institutionellen und rechtlichen Umsetzung einer neuen Zuwanderungspolitik befassen.

Die Kommission hat neun Monate lang in den drei Arbeitsgruppen Asyl und Flüchtlinge, Arbeitsmarktzuwanderung sowie Integration gearbeitet. Am 4. Juli 2001 hat sie ihren Bericht mitsamt den Empfehlungen zu einer künftigen deutschen Migrations- und Asylpolitik an Otto Schily übergeben.

[1] Angabe der Bundesanstalt für Arbeit.

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