Politische Strategien: Wanderungssteuerung und Integrationspolitik

Steffen Angenendt

von Steffen Angenendt
Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik

• I. Die deutsche Migrationspolitik
  • 1. Vertriebene
  • 2. Gastarbeiter
  • 3. Asylbewerber
  • 4. Aussiedler
  • 5. Der Asylkompromiß
    • 5.1 Inhalte und Umsetzung des Asylkompromisses
      • 5.1.1 Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge
      • 5.1.2 Asylbewerber
      • 5.1.3 Einbürgerung und Zuwanderung
      • 5.1.4 Aussiedler
      • 5.1.5 Vertragsarbeitnehmer
    • 5.2 Die Motive des Asylkompromisses
      • 5.2.1 Problembezogene Aspekte
      • 5.2.2 Parteitaktische Aspekte
    • 5.3 Bewertung des "Asylkompromisses"
      • 5.3.1 Eindeutigkeit des Asylkompromisses
      • 5.3.2 Effektivität des Asylkompromisses
      • 5.3.3 Legitimität des Asylkompromisses
    • 5.4 Die Asylentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes
    • 5.5 Bewertung des "Asylkompromisses"
  • 6. Grundzüge einer künftigen deutschen Migrationspolitik
    • 6.1 Integrationspolitische Aspekte
    • 6.2 Innere Sicherheit
    • 6.3 Sicherheitspolitische Aspekte
    • 6.4 Außenpolitische Aspekte
    • 6.5 Institutionelle Aspekte
    • 6.6 Konkretisierungen der Zuwanderungssteuerung
      • 6.6.1 Rechtliche Handlungsspielräume
      • 6.6.2 Außenpolitische Gestaltungsspielräume
      • 6.6.3 Innenpolitische Gestaltungsspielräume
• II. Regionale Kooperation in der Asyl- und Migrationspolitik
  • 1. Die Europäische Union (EU)
    • 1.1 Wanderungsbewegungen und europäische Integration
    • 1.2 Perspektiven einer künftigen europäischen Migrationspolitik

I. Die deutsche Migrationspolitik

Die deutsche Migrationspolitik seit der Nachkriegszeit hat sich vor allem mit vier Wanderungsformen auseinandergesetzt: mit Vertriebenen, Gastarbeitern, Asylbewerber und Aussiedlern. Die Zuwanderungs- und Intregrationspolitik gegenüber diesen Menschen hat sich hinsichtlich der Intensität der staatlichen Eingriffe und auch des Erfolges zum Teil erheblich voreinander unterschieden. Daher ist eine nach diesen Gruppen getrennte Darstellung und Bewertung der deutschen Nachkriegspolitik sinnvoll.

1. Vertriebene

Das erste Nachkriegsjahrzehnt war von ungeheuren Steuerungsproblemen der im Aufbau begriffenen Verwaltungseinrichtungen und politischen Institutionen bestimmt: Bedingt einerseits durch die Kriegsverluste und Abwanderungen der Fremd- und Zwangsarbeiter, welche die nationalsozialistische Herrschaft überlebt hatten, andererseits durch die Zuwanderung rückkehrender Soldaten, Heimatvertriebener aus den ehemaligen Ostgebieten und Flüchtlinge aus der sowjetischen Besatzungszone, herrschte in den ländlichen Gebieten erheblicher Arbeitskräfteüberschuß, hingegen in den industriellen Ballungsgebieten, aufgrund des relativ geringen Zerstörungsgrades der deutschen Industrieanlagen, ein großer Arbeitskräftemangel. Daß die Steuerungsprobleme recht schnell gelöst werden konnten, wird an den Wanderungssalden und der Entwicklung des Arbeitsmarktes deutlich: die bis 1955 aufgenommenen 8,9 Millionen Vertriebenen und 1,9 Millionen DDR-Flüchtlinge konnten weitgehend in den Arbeitsmarkt integriert werden; die Arbeitslosenquote sank von 1950 bis 1955 von 11 Prozent auf 5,5 Prozent. Allerdings wurden diese Zuwanderungen, die beispielsweise in ländlichen Gebieten Niedersachsens und Bayerns zu erheblicher lokaler Konzentration führte, von der ansässigen Bevölkerung mit großen Ängsten vor Arbeitsmarktkonkurrenzen, Infrastrukturbelastungen und vor rechtsradikaler Polarisierung durch Heimatvertriebenenverbände aufgenommen. Politisch artikulierten sich diese Besorgnisse nicht, da den Machthabern dieser Epoche, den alliierten Besatzungskräften, aber auch den deutschen politisch Verantwortlichen bewußt war, daß es sich um eine Einwanderungsbewegung ohne Rückkehroption handelte und eine entsprechende Integrationspolitik verlangt war.

2. Gastarbeiter

1955 begann mit einer deutsch-italienischen Vereinbarung die Phase der "Gastarbeiteranwerbung". In der Folge entstanden Verträgen gleichen Musters mit Spanien und Griechenland (1960), der Türkei (1961), Portugal (1964), Tunesien und Marokko (1965) sowie Jugoslawien (1968). Im Kontext des wirtschaftlichen Aufschwungs, der von zunehmendem Arbeitskräftemangel in bestimmten Gebieten und Wirtschaftssektoren begleitet war, griff die Bundesregierung zu einem Rotationsmodell, das einen befristeten Aufenthalt und eine anschließende Rückkehr in die Herkunftsländer vorsah. Politisch war diese Option nicht umstritten; die volkswirtschaftlichen und betrieblichen Folgen dieser Ausländerbeschäftigung wurden hingegen ausschließlich positiv bewertet. Argumente für die Anwerbepolitik waren: in volkswirtschaftlicher Hinsicht wirke die Anwerbung als Entlastung der deutschen Sozialversicherung durch günstige Altersstrukturen, als Preisstabilität durch hohe Sparquoten und niedrige Konsumgüternachfrage, als Bremse des allgemeinen Lohnauftriebes und als sozialer Aufstieg für deutsche Beschäftigte durch Besetzung niedrig qualifizierter Arbeitsplätze; in betriebswirtschaftlicher Hinsicht als Arbeitskräftepotential mit hoher Mobilität und geringen Beschäftigungsneben- und Sozialkosten. Als Folge dieser Anwerbepolitik nahm die Ausländerbeschäftigung sprunghaft zu: zwischen 1968 und 1973 verdoppelte sich die Zahl der ausländischen Beschäftigten auf rund 2,5 Millionen. Die Einstellungen der Bevölkerung waren in dieser Phase eher von herablassender Gleichgültigkeit bestimmt, wozu der offensichtlich marginale und der deutschen Bevölkerung untergeordnete soziale Status der Ausländer, sichtbar etwa in den häufig katastrophalen Wohnbedingungen, beitrug. Nur während der Rezession 1966/67 - und auch hier nur für kurze Zeit - wurden Vorurteile und fremdenfeindliche Dispositionen politisch ausgeschlachtet. In kürzester Zeit gelang es der rechtsradikalen Nationaldemokratischen Partei Deutschlands (NPD) in den damaligen Wahlen durch Appelle an Überfremdungs- und Verdrängungsängste genügend Wähler zu mobilisieren, um in sieben Landtage einziehen zu können. Erst mit Beginn der siebziger Jahre wurde die sich allmählich wandelnde Struktur der ausländischen Bevölkerung, die immer stärker von Familiennachzug und längerfristigen Aufenthalten geprägt war, wahrgenommen. In dieser Phase kam es auch durch die Einführung einer länger befristeten Arbeitserlaubnis zu einer ersten Entkoppelung von Arbeitsmarktpolitik und Ausländerpolitik. Ausländer, die sich länger als fünf Jahre in der Bundesrepublik aufhielten, hatten nun den Anspruch auf eine fünfjährige Arbeitserlaubnis.

1973 beschloß die Bundesregierung, in zeitlichem Zusammenhang mit den noch nicht absehbaren konjunkturellen Folgen der "Ölkrise" als Folge des israelisch-arabischen Yom-Kippur-Krieges, den bis heute gültigen Anwerbestopp für Gastarbeiter aus Nicht-EG-Ländern. Die folgenden Jahre waren bestimmt von den Fragen, mit welchen Mitteln eine weitere Zuwanderung - die nun auf Familiennachzug und illegale Zuwanderung beschränkt war - verhindert und wie die offensichtlich dauerhaft anwesenden Gastarbeiter und ihre Familienangehörigen sozial integriert werden könnten. Zu Beginn der achtziger Jahre, in einer Phase anhaltender Wirtschaftskrise und steigender Arbeitslosigkeit, wurde sichtbar, daß weitgehende Konzeptlosigkeit beim Umgang mit der Gastarbeiterzuwanderung herrschte. Die sozialliberale Regierungskoalition, der von der CDU/CSU-Opposition Entscheidungsschwäche vorgeworfen wurde, legte mit einer Verringerung des Nachzugsalters für ausländische Jugendliche und mit Rückkehrhilfen die Grundlage für die von der Regierung Kohl ab März 1993 verfolgte Ausländerpolitik: Reduzierung der Zuwanderung, Förderung der Rückkehrbereitschaft, Integration der Bleibewilligen. Die politische Steuerung dieser Maßnahmen erfolgte auch unter der neuen Regierung mit Verwaltungsanordnungen, mit denen sich restriktive Einzelmaßnahmen ohne größere öffentliche Diskussionen durchsetzen lassen.

Anfang 1989 setzten mit rassistischen Appellen erzielte Wahlerfolge der rechtsradikalen "Republikaner" die Regierung unter Handlungsdruck, die daraufhin eine Novellierung des geltenden Ausländerrechts durch das Parlament brachte. An diesem seit dem 1. Januar 1991 geltenden Ausländerrecht wurde von konservativer Seite kritisiert, daß es nicht zu einer ausreichenden Reduzierung der Ausländerzahlen führen werde, während von Teilen der SPD, der FDP, der Grünen, der Gewerkschaften und anderen Organisationen bemängelt wurde, der Tenor des Gesetzes sei immer noch die Negierung der Einwanderungssituation, die Konstruktion polizeistaatlicher Instrumente zur Kontrolle der Zugewanderten und der Verzicht auf eine konsequente Integrationspolitik.

3. Asylbewerber

Im Winter 1948/49 beschloß der Parlamentarische Rat, zuständig für die Ausarbeitung des Grundgesetzes, nach intensiven Diskussionen über die Belastbarkeit der neuen Republik, in die neue Verfassung einen Asylartikel ohne jeden Gesetzesvorbehalt aufzunehmen. Angesichts der Erfahrungen während der nationalsozialistischen Herrschaft sollte der Artikel 16 als Akt der Großzügigkeit gegenüber Verfolgten verstanden werden und ein Signal der Rückkehr Deutschlands in die zivilisierte Welt sein. Unter Druck geriet das deutsche Asylsystem - abgesehen von den Flüchtlingsbewegungen aus dem Osten in der unmittelbaren Nachkriegszeit, die aber zunächst über Notaufnahmeverfahren, später dann als deutsche Staatsangehörige aufgenommen wurden - erst gegen Ende der siebziger Jahre. Nach einem kurzen Höhepunkt im Jahre 1980 stieg die Zahl der Asylbewerber, nun nicht mehr vornehmlich aus dem Osten, sondern der Dritten Welt, seit 1985 kontinuierlich und schnell an, mit jährlichen Steigerungsraten zwischen 30 und 80 Prozent. Erst mit diesen Zunahmen wurde das Thema, das jahrzehntelang nur einen kleinen Kreis von Fachleuten interessiert hatte, tagespolitisch aufgegriffen. Bereits im Wahlkampf 1980 wurde der "Kampf gegen den Mißbrauch des Asylrechts" zum Slogan zunächst nur rechtsextremer Kreise, dann aber auch sehr schnell der Parteien der Mitte, die Stimmenverluste an die rechtsextremen Parteien befürchten mußten. Begründet wurde diese Thematisierung mit dem Hinweis auf steigende Bewerberzahlen und sinkende Anerkennungsquoten. Den Asylbewerbern wurde vorgeworfen, sie würden, obwohl lediglich "Wirtschaftsflüchtlinge", durch das Einlegen von Rechtsmitteln die Asylverfahren verzögern und das gesamte Asylsystem blockieren, um in den Genuß des rechts- und sozialstaatlich gesicherten Aufenthalts in der Bundesrepublik zu kommen.

Die Polemisierung vor allem in den Medien gegen "Scheinasylanten" und "Wirtschaftsflüchtlinge" hielt auch dann noch an, als die Antragszahlen nach 1980 stark sanken; sie erreichte bei den Landtags- und Kommunalwahlen Anfang 1989 einen Höhepunkt. In krassem Gegensatz zur Intensität der öffentlichen Diskussion stand die Inkonsequenz politischer Steuerungsversuche: Ansätze für eine Entlastung des Asylregimes etwa durch die Etablierung neuer temporärer Aufnahmekategorien für Bürgerkriegsflüchtlinge oder umfassende Konzeptionen zur Fluchtursachenbekämpfung wurden nur kurz verfolgt, mitnichten aber zu einem Steuerungsinstrument ausgebaut.

Generell kann für die Asyl- und Flüchtlingspolitik seit Mitte der siebziger Jahre konstatiert werden, daß in einer sehr emotionalisierten, zwischen und innerhalb von Parteien und Organisationen heftig umstrittenen Debatte kurzfristige, zum Teil widersprüchliche Maßnahmen dominierten, vor allem zur Reduzierung von Einreisen, zur Verschärfung der Rechtsprechung und zur Abschreckung möglicher Bewerber durch eine Verschlechterung der Lebensbedingungen aufgenommener Asylbewerber.

4. Aussiedler

Von den vier Millionen Deutschen, die nach dem Ende der Zwangsumsiedlungen und Vertreibungen der Nachkriegszeit noch in osteuropäischen Gebieten lebten und dort häufig Ziel staatlicher Diskriminierungen und privater Anfeindungen waren, wanderten bis 1988 rund 1,6 Millionen in die Bundesrepublik ein. Jahrzehntelang wurde diese unregelmäßige, nie sehr umfangreiche Zuwanderung von Politik und Öffentlichkeit nicht als Problem wahrgenommen: Die Bundesregierungen forderten zwar immer die Ausreisefreiheit für diese Menschen, konnten aber sicher sein, daß die Ostblockstaaten eine restriktive Ausreisepolitik verfolgen würden. Erst mit der Öffnung und dem Zerfall des sowjetischen Herrschaftssystems nahmen diese Zuwanderungen und die Vorbehalte gegenüber diesen Einwanderern wegen angeblicher Belastungen der sozialstaatlichen Infrastrukturen stark zu. Ablehnende Äußerungen waren aus allen politischen Lagern zu vernehmen: von konservativer Seite wurden vor allem die jüngeren Aussiedler verdächtigt, keinerlei Beziehungen zu Deutschland mehr zu haben und ihr Deutschtum nur zu instrumentalisieren, um eine Einreise zu erhalten. Das gleiche Argument kam auch von linker Seite, verbunden allerdings mit der Befürchtung, die Zuwanderer verträten nationalistisch-chauvinistisches Gedankengut, sie seien vor-modern und würden reaktionäre Tendenzen in der bundesdeutschen Gesellschaft verstärken. In beiden Lagern verstellte die Angst vor größeren Zuwanderungen, die im übrigen von Aussiedlervereinigungen, aber auch von staatlichen Stellen in den Herkunftsländern durch entsprechende Nachrichten forciert wurde, den Blick für die Realität und die Dynamik dieser Emigration: denn in der Regel war die Erfahrung, als ethnische Minderheit in einer oft feindseligen Umgebung zu leben, und die Befürchtung, daß diese Gemeinschaft durch weitere Auswanderungen schrumpfen könnte, das Motiv vieler Aussiedler, trotz des häufig von ihnen erreichten bescheidenen Wohlstandes den Aufnahmeantrag zu stellen.

Bis zum Zusammenbruch des Ostblocks war die Politik der Bundesregierungen gegenüber den Herkunftsstaaten, die immer auch eine ideologische Komponente hatte, da die Aussiedler die Unmenschlichkeit der kommunistischen Regime dokumentierten, von dem Bemühen getragen, Ausreiseerleichterungen zu erreichen. Während diese Komponente der deutschen Aussiedlerpolitik mit dem Zusammenbruch des Ostblocks deutlich an Bedeutung verlor und 1990 sogar ein neues Aufnahmeverfahren eingeführt wurde, das erstmals erlaubte, die Zuwanderung zumindest ansatzweise verwaltungstechnisch zu steuern, wurde eine zweite Komponente ausgebaut: Die Bundesregierungen hatten, vor allem seit der Ostpolitik der sozialliberalen Koalition mit Beginn der siebziger Jahre, versucht, die Lebensbedingungen der deutschen Minderheiten zu verbessern. Vorläufige Höhepunkte dieser Verhandlungen war die Regelung von Minderheitenrechten im deutsch-sowjetischen Vertrag über gute Nachbarschaft, Partnerschaft und Zusammenarbeit vom 9. November 1990 und die Vereinbarungen im entsprechenden Vertrag mit Polen vom 17. Juni 1991 über kulturelle Einrichtungen und kulturelle Praktiken, wie zum Beispiel den Gebrauch der Muttersprache.

Eine Gesamtbetrachtung der Politik der Bundesregierung gegenüber den Wanderungsbewegungen der letzten Jahrzehnte zeigt, daß die Regierungen sich mit einer Vielzahl von Wanderungsformen auseinandersetzten. Es wurde, institutionell und rechtlich deutlich voneinander getrennt, Vertriebenen-, Gastarbeiter-, Flüchtlings- und Aussiedlerpolitik betrieben. Migrationspolitik aber, im Sinne einer Politik, die vom Phänomen der Wanderungen ausgehend versucht, Regelungen für die interdependenten Probleme der Zuwanderung zu finden, wurde zu keiner Zeit verfolgt. Mögliche Gestaltungsspielräume wurden von den Regierungen immer wieder mit dem Argument blockiert, Deutschland sei kein Einwanderungsland.

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