Problembereiche von Migration

Steffen Angenendt

• 1. Arbeitsmarkt, demographische Entwicklung und Zuwanderungsbedarf
  • 1.1 Arbeitsmarkt und Zuwanderung
  • 1.2 Wirtschaftswachstum und Beschäftigung
  • 1.3 Zuwanderung und Verdrängungsprozesse
  • 1.4 Wirtschaftlicher und demographischer Zuwanderungsbedarf
  • 1.5 Offene Fragen des ökonomischen Zuwanderungsbedarfs
• 2. Sozialstaat und Zuwanderung: die politische Diskussion
  • 2.1 Zuwanderung und Sozialstaat: die wissenschaftliche Diskussion
  • 2.2 Die Probleme der Zuwanderungsprognose am deutschen Beispiel
  • 2.3 Die Folgen der bisherigen Zuwanderung nach Deutschland
  • 2.4 Modellberechnungen zur Wirkungen von Zuwanderung auf den Sozialstaat
• 3. Innere Sicherheit
  • 3.1.1 Die Ausländerkriminalität
  • 3.1.2 Organisierte Kriminalität und Schlepperwesen
  • 3.1.3 Kriminalität gegen Ausländer
  • 3.1.4 Stärkt Zuwanderung den Rechtsextremismus?
  • 3.1.5 Der politische Extremismus von Zuwanderern
• 4. Äußere Sicherheit
  • 4.1 Zuwanderung als Thema des "erweiterten Sicherheitsbegriffs"
  • 4.2 Belastungen von zwischenstaatlichen Beziehungen
  • 4.3 Rückwirkungen auf regionale Intergration
  • 4.4 Indirekte außen- und sicherheitspolitische Wirkungen von Wanderungsbewegungen
• Bibliographie

1. Arbeitsmarkt, demographische Entwicklung und Zuwanderungsbedarf

In vielen entwickelten Industriegesellschaften ist die Entwicklung der Arbeitsmärkte eine Schlüsselfrage der sozialen und ökonomischen Zukunft. Die Angst vor der Massenarbeitslosigkeit, die Unsicherheit, wie sie zu erklären und wie ihr politisch zu begegnen ist, bestimmt in vielen Ländern die politische Agenda. Debattiert wird unter anderem, inwieweit die Massenarbeitslosigkeit ein strukturelles Phänomen ist, das in der Wandlung der Industriegesellschaft zur Dienstleistungs- und Informationsgesellschaft begründet ist und dem mit Flexibilisierungsstrategien, etwa der Zulassung eines zweiten Arbeitsmarktes mit Niedriglohnsegmenten, beizukommen ist, oder ob hier nicht eine weltwirtschaftliche Internationalisierung, vor allem von Kapitalströmen, zugrunde liegt, welche die Steuerungsmöglichkeiten des Nationalstaates grundsätzlich beschneidet und jede nationalstaatliche Beschäftigungspolitik wirkungslos werden läßt, und für die daher nach viel grundlegenderen Lösungen gesucht werden muß.

In der öffentlichen Meinung ist, wie Meinungsumfragen immer wieder zeigen, der Arbeitsmarkt auch der Ort, an dem sich entscheidet, ob Zuwanderungen eine volkswirtschaftliche Be- oder Entlastung sind. Belastung ist dabei ein ambivalenter Begriff: die Nicht-Integration von Zuwanderern in den Arbeitsmarkt - etwa von Asylbewerbern - wird kritisiert, weil die Aufenthaltskosten dann von den Einheimischen getragen werden müssen. Integrieren sich die Zuwanderer aber in den Arbeitsmarkt, wird dies ebenfalls kritisiert, weil sie angeblich als Arbeitsplatzkonkurrenten auftreten. Im Hinblick auf künftige Zuwanderungen stellen sich daher drei Fragen: Wie wirkt Zuwanderung auf Wachstum und öffentliche Haushalte? Welche Absorptionsfähigkeit haben die Arbeitsmärkte? Zu welchen Umverteilungen führt Zuwanderung? Zu diesen Fragen bietet die ökonomische Migrationsforschung einige allgemeine Aussagen zu Wirkungszusammenhängen an, die auch für die Analyse von Einzelfällen brauchbar sind.

1.1 Arbeitsmarkt und Zuwanderung

In der makroökonomischen Theorie ist unbestritten, daß eine Bevölkerungszunahme, also auch durch Zuwanderung, zu einer Ausweitung von Produktion führt. Zuwanderer treten - falls sie nicht von bestimmten Märkten ausgeschlossen werden, wie etwa Asylbewerber vom Arbeitsmarkt - als Konsumenten auf, tragen zum technischen Fortschritt bei und fördern unternehmerische Aktivitäten und Investitionen. Daher führt eine Ausweitung des Arbeitsangebotes auch zu einer Zunahme der Arbeitskräftenachfrage. Ob das erhöhte Angebot von der Nachfrage absorbiert werden kann, hängt von einer zeitlichen Komponente ab: kurzfristig ist der Kapitalbestand einer Volkswirtschaft, der bestimmt, ob Investitionen etwa zur Schaffung von Arbeitsplätzen zu Verfügung stehen, fixiert und zusätzliche Beschäftigung kann nur durch Füllung von Beschäftigungslücken erreicht werden. Die Zuwanderer haben in der Regel nur ein sehr geringes Kapital zur Verfügung und sind auf soziale Transferzahlungen als Haupteinkommensquelle angewiesen. In längerfristiger Hinsicht wächst allerdings der volkswirtschaftliche Kapitalbestand in dem Maße, wie Zuwanderer zum Konsum und zu den Investitionen beitragen.

Für die Bundesrepublik ist die kurzfristige Wirkung des Aussiedlerzuzuges berechnet worden. Dabei wurde deutlich, daß diese Zuwanderung zunächst eine Belastung für die öffentlichen Haushalte darstellte, da diese für zusätzliche Wohnungen, Ausbildungsplätze und Sozialleistungen zu sorgen hatten, daß die Aussiedler schließlich aber durch ihre zusätzliche Nachfrage zum Wirtschaftswachstum beitrugen, da ihre Kaufkraft durch die öffentlichen Transferzahlungen erhöht wurde. Die 1989 für Integrationsprogramme eingesetzten 7,5 Milliarden DM führten zu einer gesamtwirtschaftlichen Produktionsausweitung in Höhe von 11,5 Milliarden DM, und die damit zusätzlich geschaffenen 90 000 Arbeitsplätze konnten die zugewanderten Arbeitskräfte unter den Aussiedlern (105 000) fast vollständig absorbieren. Wird eine solche aktive Eingliederungspolitik nicht verfolgt - und dies ist für die Mehrzahl der Zuwanderergruppen der Fall -, sind die Folgen von Zuwanderung allerdings weit weniger signifikant, wie ökonometrische Untersuchungen der - im Gegensatz zu Europa allerdings sehr preiselastischen und daher nicht unmittelbar vergleichbaren – Arbeitsmärkte in den USA vermuten lassen. Hier hatte auch eine zehnprozentige Zunahme der Zuwanderung keine sichtbaren Auswirkungen auf Beschäftigung, Arbeitsdauer und Arbeitslosigkeit sowie nur sehr geringe Konsequenzen für die Lohnhöhe der Einheimischen.

1.2 Wirtschaftswachstum und Beschäftigung

In diesem Zusammenhang ist wichtig, wie Wirtschaftswachstum und Beschäftigung aufeinander wirken. Führt Wachstum, das auf technischer Modernisierung, in den hochindustrialisierten westeuropäischen Staaten künftig also vor allem auf informationstechnischer Innovation, beruht, zu ähnlichen Beschäftigungsgewinnen wie in den früheren Phasen oder mündet es in technologische Arbeitslosigkeit? Die Antwort hängt offensichtlich davon ab, welche Beschäftigungssegmente und welchen Zeitraum man betrachtet. Die Arbeitsmarktentwicklung in der Bundesrepublik seit den siebziger Jahren zeigt, daß produktionstechnische Modernisierung per Rationalisierung Arbeitsplätze in der Landwirtschaft und Industrie vernichtet. Nimmt man aber die Beschäftigungsentwicklung im Dienstleistungsbereich hinzu, zeigen sich hingegen gesamtwirtschaftliche Beschäftigungsgewinne, da die Produktionsform hier beschäftigungsintensiver ist. Für die drei letzten Jahrzehnte jedenfalls ist festzustellen, daß die Beschäftigungswirkung von wirtschaftlichem Wachstum permanent zugenommen hat: war in den sechziger Jahren noch ein jährliches Wirtschaftswachstum von 3,7 Prozent nötig, um positive Beschäftigungsimpulse auszulösen, genügte in den achtziger Jahren ein Wachstum von 0,7 Prozent.

1.3 Zuwanderung und Verdrängungsprozesse

Eine weitere grundlegende Frage ist, inwieweit Zuwanderung zu Verdrängungsprozessen auf dem Arbeitsmarkt führt. Das in den traditionellen europäischen Aufnahmeländern gültige Modell der Gastarbeiteranwerbung war, daß niedrig qualifizierte Arbeitskräfte zuwanderten, die entsprechend schlecht bezahlte Arbeitsplätze füllten, an denen die einheimische Arbeitskraft nicht mehr interessiert war. Damit wurden zwar in den betroffenen Branchen zum Teil Modernisierungsprozesse verhindert, gleichzeitig bekamen einige der einheimischen Arbeitskräfte aber - versorgt mit staatlichen Ausbildungsprogrammen - Gelegenheit zum beruflichen Aufstieg. Diejenigen einheimischen Arbeitskräfte, die keinen beruflichen Aufstieg erlebten, sondern in die Arbeitslosigkeit gedrängt wurden, waren in politischer Hinsicht nicht problematisch, weil sie zum einen durch staatliche Transferleistungen eine Grundversorgung erhielten und weil sie andererseits nicht im Mittelpunkt der gewerkschaftlichen Interessenvertretung standen.

Dieses Muster wird zumindest für künftige Zuwanderungen aus Osteuropa keine Bedeutung mehr haben. Die potentiellen Migranten aus diesem Gebiet sind in der Regel gut ausgebildet und könnten zu ernsthaften Konkurrenten auch für angelernte Arbeiter, für Facharbeiter und für Techniker werden. Auch wenn aufgrund des wachsenden Bedarfs an solchen Arbeitskräften möglicherweise kein Anstieg der Arbeitslosigkeit zu erwarten ist, werden doch zumindest die Lohnzuwächse der Einheimischen nicht so hoch ausfallen wie ohne Zuwanderung.

1.4 Wirtschaftlicher und demographischer Zuwanderungsbedarf

Für die Integration der künftigen Zuwanderungen in die Arbeitsmärkte ist letztlich entscheidend, welchen Bedarf die aufnehmenden Gesellschaften haben. Die Prognose dieser Nachfrage ist aufwendig und methodisch durchaus umstritten, da jeweils eine ganze Reihe von Annahmen über Wirtschaftswachstum, Bevölkerungsentwicklung, Erwerbsbeteiligung und Arbeitsproduktivität gemacht werden müssen. Dementsprechend vielfältig sind die Szenarien. Eine sinnvolle Diskussionsgrundlage bietet aber die Frage, welche Zuwanderung erforderlich sein wird, um die Erwerbsbevölkerung zu stabilisieren.

Am Beispiel der Bundesrepublik zeigt sich, wie wichtig hierfür die demographische Entwicklung der einheimischen Bevölkerung ist. Unter der Annahme einer Angleichung der Geburtenraten der ostdeutschen an die westdeutschen Länder gehen mittlere Bevölkerungsprognosen davon aus, daß bei einem Verzicht auf weitere Zuwanderung von 1990 bis 2030 14 Millionen Menschen mehr sterben als geboren würden. Dieser Sterbeüberschuß würde die Bevölkerung in Deutschland von 80 Millionen auf 63 Millionen abnehmen lassen. Unter den Bedingungen unveränderter Beschäftigung und gleicher Erwerbsneigung der Einheimischen wie auch der Zuwandernden ergäbe sich ein jährlicher Nettozuwanderungsbedarf von durchschnittlich 400 000 Personen. Wollte man den langfristigen Rückgang des Erwerbspersonenpotentials nicht durch Zuwanderung, sondern auf andere Weise ausgleichen, würden sich theoretisch drei Möglichkeiten bieten: die Erhöhung der Arbeitsproduktivität, die Verlängerung der Lebensarbeitszeit und die Anhebung der Frauenerwerbsquote.

In der wissenschaftlichen Diskussion sind erhebliche Zweifel an der Wirksamkeit dieser drei Optionen angebracht. Erstens steht die deutsche Wirtschaft aufgrund ihrer internationalen Verflechtung ohnehin schon unter starkem Rationalisierungsdruck, denn die Arbeitsproduktivität wird sich nicht in beliebigem Maße weiter erhöhen lassen. Zweitens würde eine Verlängerung der Lebensarbeitszeit, wenn sie nicht zur Wahlmöglichkeit, sondern zur Regel würde, bei einem Teil der Beschäftigten an physische Grenzen in bezug auf Belastbarkeit, Flexibilität und Innovationsvermögen stoßen. Eine Verkürzung der Ausbildungszeiten, die ebenfalls zur Zeit diskutiert wird, könnte sich, wenn sie die Qualität der Ausbildung reduzieren würde, sehr negativ auf die Konkurrenzfähigkeit einer rohstoffarmen und in hohem Maße auf das Humankapital angewiesenen Volkswirtschaft auswirken. Drittens würde sich zwar durch gezielte Aus- und Fortbildungsangebote, durch eine verbesserte öffentliche Infrastruktur zur Betreuung von Kindern und abhängigen Familienangehörigen, durch die Flexibilisierung von Beschäftigungsverhältnissen, vor allem aber durch Veränderungen der familiären Rollenverteilungen die Frauenerwerbsquote erhöhen lassen. Dies hätte zwar kurzfristige, aber keine grundlegenden langfristigen Auswirkungen auf die Zahl der Erwerbstätigen, da die Überalterung Frauen wie Männer in gleicher Weise betrifft.

Es ist zu erwarten, daß selbst eine Kombination dieser drei Maßnahmen die demographische Lücke höchstens um ein Drittel reduzieren könnte. Geht man von solchen demographisch orientierten Modellen aus, wird die Mehrzahl der Staaten der Europäischen Union etwa in zehn bis 15 Jahren erhebliche Zuwanderungen brauchen. Bis dahin allerdings, und das erschwert die politische Handhabung erheblich, wird in vielen Bereichen das gegenteilige Bild, nämlich Arbeitslosigkeit, vorherrschen.

1.5 Offene Fragen des ökonomischen Zuwanderungsbedarfs

Für die Entwicklung einer langfristigen Beschäftigungspolitik, die diesem Bedarf angemessen ist, sind zwei Fragenkomplexe entscheidend, zu deren Beantwortung die bisherigen Modelle nur unzureichend beigetragen haben:

Erstens, welche Qualifikationen die Zuwandernden haben sollen. Dazu wird geklärt werden müssen, welche Qualifikationen arbeitsmarktpolitisch und welche im Hinblick auf die gesamtgesellschaftliche Wertschöpfung erwünscht sind. Auch in diesem Zusammenhang wird zu fragen sein, welche unqualifizierten Tätigkeiten zu welchen hochqualifizierten Tätigkeiten komplementär sind. Dies wird politisch zu diskutieren sein, zumal betrieblich erwünschte Zuwanderungen nicht immer auch zur Mehrung des gesamtwirtschaftlichen Wohlstandes beitragen. Belastungen des Sozialversicherungssystems und der öffentlichen Infrastrukturen durch (im geldwerten Sinn) niedrig produktive Zuwanderer sind hier ebenso zu berücksichtigen wie die politischen Kosten der schon existierenden Massenarbeitslosigkeit.

Zweitens gehen die vorliegenden Modelle davon aus, daß die Zuwanderung politisch gesteuert werden kann. Dabei werden aber illegale Zuwanderungen, die in der EU künftig ebenso wenig wie etwa in den USA verhindert werden können, in der Regel nicht berücksichtigt, obwohl auch sie erhebliche Auswirkungen auf die Arbeitsmärkte haben. Zu erwarten ist, daß illegale Zuwanderer eine Konkurrenz vor allem für niedrig qualifizierte einheimische Arbeitskräfte sind, wobei in einigen EU-Ländern eher der landwirtschaftliche Sektor, in anderen eher der Dienstleistungssektor betroffen sein dürfte. Prognosen zum Umfang der künftigen illegalen Beschäftigung sind aber derzeit ebenso wenig möglich wie eine Bewertung ihrer Konsequenzen.

Vor allem ist unklar, wie die volkswirtschaftlichen Folgen zu beurteilen sind, beispielsweise in Hinblick auf die Tatsache, daß auch Illegale als Konsumenten auftreten, oder bezüglich möglicher Produktionsverlagerungen ins Ausland, wenn Unternehmer nicht mehr bereit sind, für niedrig produktive Tätigkeiten hohe Löhne zu zahlen. Politisch stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, wie die Anreize für Arbeitgeber, Illegale zu beschäftigen, reduziert werden können. Hier ist die Diskussion um eine grundlegende Steuerreform möglicherweise von großer Bedeutung: Wenn eine solche Reform dazu führen würde, die vor allem in Deutschland exorbitant hohen Lohnnebenkosten zu senken und statt dessen den Verbrauch zu besteuern, würde die Beschäftigung von Illegalen aus Kostengründen weniger attraktiv.

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