Die ersten 100 Tage der Bush Regierung - ein Desaster für die internationale Klimapolitik?

Petra Holtrup

von Dr. Petra Holtrup
Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik

Nachdem George W. Bush im März 2001 seine massive Ablehnung gegenüber dem Kyoto Protokoll bekannt gab und das Protokoll kurzerhand für tot erklärte, war die internationale Reaktion großes Erstaunen und Befürchtungen, dass damit der gesamte Klimaschutz ein jähes Ende erlitten habe. Eine stärker sachliche Perspektive zeigt, dass Erstaunen und Schock über die amerikanische Ankündigung und Horrorszenarien für die Zukunft des internationalen Klimaschutzes deplaziert sind.
Seit der Unterzeichnung des Protokolls 1997 dreht sich die internationale Diskussion um die Frage der Flexibilität von Maßnahmen, der Vermeidung oder zumindest intensiven Abfederung ihrer Auswirkungen auf die heimische Wirtschaft und Gesellschaft, und die Frage der Gerechtigkeit von Verpflichtungen für verschiedene Länder und Staatengruppen.

Das Handeln des U.S. Kongress, der zentrale Akteur amerikanischer nationaler und internationaler Klimapolitik wird maßgeblich durch nationale und regionale Überlegungen und Wählerinteressen beeinflusst. Durch die Situation des "divided government" seit 1994 verschlechterte sich die Basis für eine politische Kooperation zwischen Exekutive und Legislative weiter. Die Chance einer Ratifizierung des Protokolls durch den Kongress war immer gering.

Trotzdem verändert sich seit dem Amtsantritt Bushs die Situation. Der neue Präsident verkündet lauter und deutlicher als sein Amtvorgänger, dass das Protokoll für das amerikanische System und damit für die Regierung inakzeptabel sei. Darüber hinaus die neue Regierung ruderte in vielen umweltpolitischen Aktionen, die noch unter Clinton initiiert worden waren, zurück. Dies sollte nicht überraschen, denn jeder, der Bushs Wahlkampf etwas aufmerksamer verfolgt hat, konnte seine Ablehnung des Kyoto Protokolls und seine Zurückhaltung gegenüber umweltpolitischen Maßnahmen deutlich vernehmen.

Kurze Zeit nach seinem Amtsantritt nahm Bush Veränderungen in der Administration vor, die das geringere Interesse der neuen Regierung an der internationalen Klimaschutzdiplomatie weiter unterstreichen. Bis heute (Ende April 2001) kann die neue Administration keine eigene Klimaschutzstrategie vorweisen. Dies ist bei einem international so hoch angesiedelten Thema beachtlich. Christine Withmann, die Leiterin der EPA und seit der neuen Regierung, neben State Department, Energy Department und White House, mitfederführend für den internationalen und nationalen Klimaschutz, konnte lediglich berichten, daß zur Zeit eine Revision der U.S. Klimapolitik auf Kabinettslevel vorgenommen wird. Von Seiten der anderen beteiligten Ministerien wurde bisher keine offizielle Stellungnahme erlassen. Dies wirft ein unfreundliches Bild auf die amerikanische Klimapolitik - es gibt zur Zeit keine.

Darüber hinaus steht Withmann im Vergleich zu ihren Kollegen mit Kabinettsrang in einer schwachen Position. Zum einen arbeitet eine starke Anti-Klimapolitik Front im Bush Kabinett gegen sie. Diese wird angeführt vom Präsidenten selbst und seinen Beratern, sowie Vizepräsident Dick Cheney, Energieminister Spencer Abraham und der Nationalen Sicherheitsberaterin Condoleezza Rice. Zum anderen ist die EPA bis heute nicht auf Kabinettsrang aufgewertet werden. Während dies bei den täglichen Entscheidungen nicht weiter von Gewicht ist, spielt es doch eine Rolle bei der Einbeziehung in Kabinettssitzungen, bei denen die EPA nicht vertreten ist. Zwar wird sich das State Department zukünftig stärker der internationalen Thematik des Klimaschutzes widmen und Außenminister Powell gilt als zumindest interessiert an Klimaschutz, bisher unterliegt der ganze Prozess jedoch noch einer umfassenden Revision, die von Gary Edson, Koordinator des Klimapolitik Review im Nationalen Sicherheitsrat (NSC) und G-8 Wirtschaftspolitik Koordinator im Council of Economic Advisors (CEA) geleitet wird.

Auch die Organisation und Repräsentation von klimapolitischen Themen innerhalb der Regierung hat sich verändert. Der Climate Change Task Force ist nicht mehr existent, Internetseiten des White House und anderen Ministerien, die sich diesem Thema widmen, sind nicht mehr abrufbar oder nicht aktualisiert.
Im Vergleich zu den eher ernüchternden Veränderungen in der U.S. Exekutive sind die kleinen aber stetigen Veränderungen im Kongress interessant. Während unter Clinton der Kongress sich lange Zeit als wesentlicher Bremser der Klimadiplomatie darstellte, zeigen sich nun positivere Entwicklungen. Unabhängig davon, dass George W. Bush in seiner Absage an das Protokoll immer wieder auf eine angeblich negative Meinung innerhalb der amerikanischen Bevölkerung und die starke Opposition im Kongress verweist, ist real das Gegenteil der Fall. Die starke geschlossene Anti - Klimaschutz Front im Kongress existiert nicht mehr. Tatsächlich haben viele Abgeordnete inzwischen eine moderatere oder sogar offensive Position hinsichtlich des Klimaschutzes eingenommen. Unterstützt wird die veränderte Haltung von konkreten positiven Erfahrungen aus praktischen Klimaschutzaktivitäten im regionalen und privaten Sektor. Unternehmen, Gemeinde, Städte und Staaten haben eine Vielzahl von Projekten und Maßnahmen begonnen und erwarten nun, dass sich ihre innovative Politik auszahlt, politisch, vor allem aber wirtschaftlich.

Die Bush Administration stellt in ihrer Verweigerungshaltung gegenüber Klimaschutzmaßnahmen nicht mehr den amerikanischen "mainstream" dar. Eine starke öffentliche Meinung tritt für mehr aktive Klimaschutzpolitik ein. Für die aktuelle Strategie des Weißen Haus wird in erster Linie der Einfluss der Kohle- und Ölindustrie Lobby verantwortlich gemacht, die große Geldsummen in Bushs Wahlkampf investierte. Gleichwohl hat die Erdgasindustrie weitaus höhere Summen gespendet, so dass diese Erklärung den Kern nicht wirklich trifft. Ein überzeugenderes Argument ist der, auch von Bush immer wieder angesprochene Zeitfaktor. Es sei einfach zu wenig Zeit, um eine umfassende Umstellung des Energiesystems auf Erdgas zu realisieren, mit der man die Reduktionsziele an THGs bis 2012 einhalten könne. Die aktuelle Energiekrise in den USA bedarf schneller Beantwortung und dies sei nur mit einer Ausweitung des Energieangebotes zu realisieren. Allerdings bescheinigt diese Rechtfertigung zugleich der Clinton Administration eine schlechte Klimaschutzbilanz. Denn die Thematik der Reform und Effizienzsteigerung des Energieversorgungssystems ist nicht erst seit der Amtübernahme von George W. Bush auf der Tagesordnung. Wenn folglich nun die Zeit zu knapp ist für eine schnelle Reform, ist zuvor viel kostbare Zeit vergeudet worden.

Am 6. April 2001 erließ der Senate eine parteiübergreifende Initiative zur Wiedereinrichtung eines 4,5 Milliarden US$ Fund für Klimaschutzaktionen der nächsten 10 Jahre, welchen die Bush-Administration zuvor streichen wollte. Die Initiative beinhaltet auch eine Ausweitung der Kompetenzen des State Department im Bereich der internationalen Klimaschutzverhandlungen. Anfang April sendete eine Gruppe von 57 Demokratischen Abgeordneten einen Brief an Bush, in dem sie die Regierung auffordern, ihre Position zur CO2 Reduzierung von Kraftwerken zu überdenken. Am 9. April 2001 wurde der 150 Seiten umfassende "Klimabericht USA" veröffentlicht, in dem erhebliche negative Effekte für den nordamerikanischen Kontinent prognostiziert werden. Über die Szenarien, die bereits kurz nach ihrer Veröffentlichung eine extrem hohe Nachfrage im Internet verzeichneten, dürfte die neue Regierung nicht sehr erfreut sein, auch wenn die Verlässlichkeit der Prognosen und die gesellschaftliche Akzeptanz des Reports weiterhin umstritten ist.

Ungeachtet der sich langsam verändernden Stimmungen im Kongress und in der Gesellschaft hin zu mehr Klimaschutz, verbessern sich die Chancen für die Implementierung des Kyoto Protokolls nicht über Nacht. Die zentrale Strategie heißt weiterhin: Klimaschutz ja, aber zu amerikanischen Bedingungen. Das heißt: flexible Regelungen, die es ermöglichen, ohne steifes inhaltliches und zeitliches Korsett effiziente Maßnahmen umzusetzen. Und dies ist zugleich eine Absage an ein Protokoll, das, wenn es besonders im Sinne der Europäer interpretiert wird, einen starren ordnungsrechtlichen Ansatz verfolgt. Fast alle Maßnahmen, die derzeit in den USA im Klimaschutz realisiert werden, konzentrieren sich auf den regionalen, lokalen Bereich, auf Public-Private Partnerschaften und freiwillige Selbstverpflichtungen. An der offiziellen Verhandlungsposition in bezug auf die Interpretation des Protokolls wird dies fast nichts bewirken. Auch noch so heftige internationale Kritik wird an der Position der USA wenig ändern. Unter Berücksichtigung des doch bisher sehr schleppenden Prozesses in den Klimaverhandlungen, insbesondere seit Kyoto, wofür nicht nur die USA verantwortlich sind, ist es an der Zeit zu fragen, ob nicht neue Wege der internationalen Umsetzung im Klimaschutz gefunden werden müssen.

Mit der amerikanischen Absage an das Klimaprotokoll steht die EU unter Druck und muß nun beweisen, dass sie tatsächlich in der Lage ist, ihre Verpflichtungen einzuhalten. Sollte die EU zusammen mit anderen Staaten das Protokoll auch ohne die USA in Kraft setzten, setzt sie damit mittelfristig auch die USA unter Druck. Die Bush-Administration hat bereits angekündigt, ein neues Strategiepapier zum Klimaschutz auf der Folgekonferenz in Bonn vorzulegen. Trotzdem bleibt es weiterhin offen, ob die USA im Rahmen des Protokolls eingebunden werden können, oder nicht. Für den Fall einer weiteren Weigerung seitens der USA Kyoto zu ratifizieren, bleibe immer noch die Klimarahmenkonvention als Basis zukünftiger Kooperation.

Es hilft nicht, den USA weiterhin nur mit Kritik zu begegnen, will man langfristig zu einer für alle Seiten zufriedenstellenden Lösung kommen. Dabei ist mehr Verständnis für den amerikanische Situation Zuhause erforderlich. An dem besonderen Gewicht des Kongresses in Klimafragen und damit verbunden regionalen Interessen und dem Einfluss von Lobbygruppen kann man nicht vorbeireden. Wenn die Amerikaner weiterhin miteinbezogen werden sollen, so wird dies nur unter einer Ausweitung des Flexibilitätsprinzips im Rahmen der großzügigen Anwendung der Kyoto Protokoll Mechanismen möglich sein. In diesem Rahmen sollten innovative bi- und multilaterale Projekte und Pilotphasen, Joint Implementation, zeitlich und thematisch begrenzte Aktionsprogramme, Technologiebörsen und -wettbewerbe, Win-Win Projekte und Public-Private Partnerschaften stärker gefördert werden. Dies führt nicht automatisch zum Ende des Protokolls, aber zu einer größeren Transparenz und Flexibilität in der Umsetzung.

Ist das Kyoto Protokoll tot? Ist die Absage der USA ein Desaster für die internationale Klimaschutzdiplomatie? Es ist noch zu früh, eine Grabesrede zu halten. Aber dennoch bleibt eine abschließende verlässliche Antwort schwierig. Auf der einen Seite initiierte das Protokoll einen intensiven nationalen und internationalen wissenschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Diskurs, die Entwicklung und Umsetzung konkreter Maßnahmen und Strategien, was ohne das Protokoll so nicht stattgefunden hätte. Auf der anderen Seite avancierte das Protokoll zum Unwort im amerikanischen Kongress - ohne das Protokoll wären früher und mehr Aktionen im Klimaschutz in den USA und damit auch international möglich gewesen. Hier liegt das Dilemma und hier hat das Protokoll in seiner Zielsetzung versagt und somit auch international für erhebliche Verzögerungen gesorgt.

Ganz gleich ob mit oder ohne Protokoll: die internationale Klimapolitik steht unter dem Druck umfangreicher Reformen. Das temporäre Versagen des Protokolls legt eine Schlussfolgerung nahe: Klimapolitik sollte einem stärkeren Belohnungsansatz durch wirtschaftliche und steuerliche Anreize folgen und nicht zu sehr auf dem ordnungsstaatlich bewährten Prinzip der Bestrafung durch Ge- und Verbote folgen. Für den Folgeprozess des internationalen Klimaschutzes ist eine intensivere Konzentration auf technische Forschung und Innovation und die Entwicklung von kurz- und mittelfristigen Aktionsprogrammen geboten.
Eine umfangreiche Reform des Protokolls, oder gar eine Neuverhandlung macht, angesichts der Dringlichkeit des Problems, keinen Sinn, da sie schlicht zu viel Zeit in Anspruch nehmen würde. Zwei Strategien sind denkbar: entweder das Kyoto Protokoll stirbt und weitere Maßnahmen finden im Rahmen der Klimarahmenkonvention statt, oder man erhält es am Leben, aber lässt es nicht mehr zum alleinigen Aktionsfeld internationaler Klimadiplomatie werden.

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