Diese Mechanismen sollen im Jahre 2008 für alle Annex-I-Staaten in Kraft treten. Ungeachtet dieser Tatsache, sind schon heute ansteigende Aktivitäten im Bereich aller drei Mechanismen zu erkennen. So betrug das weltweite Gesamtvolumen der Aktivitäten 2005 799 Mt CO2e (Kohlenstoffdioxidäquivalent) bzw. 9,4 Milliarden Euro, nach 94 Mt und 377 Millionen Euro im Vorjahr. Der Start des „EU Emissions Trading Scheme“ (ETS) zum Jahresbeginn 2005 trug einen Großteil der Steigerung bei. Im Rahmen dieses Programms wurden 7,2 Milliarden Euro umgesetzt. Projekte unter dem CDM steuerten 1,9 Milliarden Euro, solche unter dem JI-Mechanismus 98 Millionen Euro zum Gesamtvolumen bei. Andere Emissionshandelssysteme neben dem ETS waren für einen Anteil von 52 Millionen Euro verantwortlich. Das „New South Wales Trading System“ im gleichnamigen australischen Bundesstaat ist für 93% dieses Ergebnisses verantwortlich.[9] Zukünftig sind weitere Handelssysteme zu erwarten. Besondere Beachtung verdienen dabei zahlreiche Initiativen auf Ebene der US-amerikanischen Bundesstaaten, z.B. der von Kalifornien geplante Aufbau eines Emissionshandels.

Das Inkrafttreten des Protokolls wurde an die Ratifizierung von mindestens 55 Vertragsstaaten gebunden, die zusammen für 55% der CO2-Emissionen (auf der Basis von 1990) verantwortlich sein mussten. Diese Bedingung wurde mit der Ratifizierung Russlands am 18. November 2005 erfüllt. Daraufhin trat das Kyoto- Protokoll am 16. Februar 2006 in Kraft. Es wurde bis heute von 164 Staaten (Stand 13.09.2006) ratifiziert, die zusammen 61,6% der CO2-Emissionen (auf der Basis von 1990) auf sich vereinen.

Widerstand und Alternative: APP

Wurde die Klimarahmenkonvention 1992 noch als Meilenstein der Klimapolitik gefeiert und bis heute von 189 Staaten ratifiziert, gestalteten sich die Verhandlungen zum Kyoto-Protokoll deutlich kontroverser. So versperrte die „Byrd-Hagel Resolution“ des U.S. Senats, die am 25. Juli 1997 mit 95 zu 0 Stimmen angenommen wurde, den Weg zu einer universellen Anwendung des Kyoto-Protokolls. Sie machte deutlich, dass der Senat keine Klimaschutzvereinbarung akzeptiert, die keine Emissionsbeschränkungen für Schwellenländer beinhaltet oder zu einer ernstzunehmenden Schädigung der amerikanischen Wirtschaft führen könnte.[10] Die Unterzeichnung des Kyoto-Protokolls durch den damaligen Vize-Präsidenten Al Gore am 12. November 1998 hatte daher lediglich symbolischen Charakter. Es wurde dem Senat nicht zur Ratifizierung vorgelegt.

Im Juli 2005 stellten die USA zusammen mit Australien, China, Indien, Japan, Südkorea überraschend die „Asiatisch-Pazifische Partnerschaft für Saubere Entwicklung und Klima“ (APP) vor. Ziel dieser Initiative ist der Ausbau von Kooperation, Investition, Forschung und Technologietransfer „um beidem, unseren gesteigerten Energiebedürfnisse und  den damit verknüpften Herausforderungen, einschließlich derer bezüglich Luftverschmutzung, Energiesicherheit und Treibhausgasintensitäten, zu begegnen“[11]. Zu diesem Zweck wurden acht Task Forces eingerichtet[12], die praktische Handlungsansätze zusammentragen sollen. Zur Finanzierung der Ziele wurde auf dem ersten Treffen der APP am 12. Januar 2006 in Sydney beschlossen, einen Fonds in Höhe von 169 Millionen US-Dollar aufzulegen. Weiter sollen privatwirtschaftliche Akteure zu finanziellen Zugeständnissen gedrängt werden.

Auf dem Treffen wurde betont, dass die freiwillige und völkerrechtlich nicht bindende Partnerschaft auf den Prinzipien der Klimarahmenkonferenz fuße. Sie solle keinen Gegenentwurf, sondern eine Ergänzung des Kyoto-Protokolls darstellen. Daher ist auch eine Doppelmitgliedschaft möglich, wie Japan deutlich macht. Neben der Teilnahme in der APP, hat es sich ebenfalls zu Reduktionen im Rahmen des Kyoto-Protokolls verpflichtet. Auch China, Indien und Südkorea gehören zu den Staaten, die das Kyoto-Protokoll ratifiziert haben. Sie sind jedoch für die erste Periode bis 2012 keine Verpflichtungen eingegangen.

Die APP ist weder die einzige noch die erste Kooperation im Bereich Technologieförderung. Andere Beispiele sind der 2004 in Bonn gestartete „Renewables“-Prozess mit ca. 200 vorgeschlagenen freiwilligen Aktionen und Verpflichtungen, das „Carbon Sequestration Leadership Forum“, die „International Partnership for the Hydrogen Economy“ und die „Methan to Market Partnership“. Auch wird im Kyoto-Protokoll explizit zu solcher Art Kooperationen aufgefordert (Art. 10).

Trotzdem gibt es gute Gründe, der APP einen besonderen Status zuzugestehen: Im Vergleich mit anderen Initiativen dieser Art, ist der Teilnehmerkreis der APP sehr begrenzt. Nur sechs Staaten nehmen an der Partnerschaft Teil. Unter den Mitgliedern befinden sich jedoch wichtige Akteure. Mit den USA und Australien treffen hier zwei Kyoto-Verweigerer auf die aufstrebenden und bevölkerungsreichen Staaten China und Indien. Letztere beiden Staaten werden zukünftig aufgrund ihres wirtschaftlichen Wachstums und der dadurch generierten Emissionen in der internationalen Klimapolitik ein immer größeres Gewicht bekommen. Weiter lassen Äußerungen, besonders von Seiten Australiens, die Vermutung zu, dass die APP trotz anderslautender offizieller Aussagen nicht als komplementär, sondern als Gegenentwurf zum Kyoto- Protokoll gedacht wird.[13] Auch der Zeitpunkt der Bekanntgabe des Vorhabens im Juli 2005 könnte auf eine ähnliche Weise gedeutet werden. Sie fiel genau in die von Zuversicht gekennzeichnete Phase nach dem Inkrafttreten des Kyoto-Protokolls im Februar 2005 und vor den anstehenden post2012-Verhandlungen in Montreal ab November 2005.

Jüngste Entwicklungen in der internationalen Klimapolitik

Vom  28. November bis zum 9. Dezember 2005 fand in Montreal, Kanada, der Weltklimagipfel statt. Er war nicht nur die elfte Konferenz der Unterzeichner der Klimarahmenkonvention (COP 11), sondern gleichzeitig das erste Treffen der Parteien des Kyoto-Protokolls (COP/MOP 1) nach dessen Inkrafttreten.

Die Konferenz stand im Zeichen der „drei Is“ – Implementation, Improvement, Innovation. Neben der praktischen Ausgestaltung des Kyoto-Prozesses (Implementation) und der Spezifizierung des CDM und Diskussionen über Adaptionen an den Klimawandel (Improvement), stand besonders der Punkt „Innovation“ im Zentrum: Die Diskussion über die Zukunft der Klimaschutzpolitik im Allgemeinen und die zweite Periode des Kyoto-Protokolls im Speziellen. Auf Anraten der kanadischen Präsidentschaft folgte die Diskussion einem „Dual track“ Verfahren.

Im Rahmen des „Kyoto-Tracks“ verhandelten die Parteien des Protokolls über dessen Fortsetzung und Erweiterung. Bei den Verhandlungen wurde schnell deutlich, dass die Nicht-Annex-I-Länder nicht bereit sein würden, eine Ausdehnung der Emissionsziele auf andere Staaten zu akzeptieren. Verhandlungen unter Art. 9 des Protokolls (die rechtliche Basis solcher Erweiterungen) wurden daher nicht eröffnet. Auch wurde die Beratung bezüglich eines Vorschlags Russlands über das Stecken freiwilliger Ziele für Nicht-Annex-I-Staaten auf die Anschlusskonferenz (COP 12/MOP 2) Ende 2006 in Nairobi, Kenia, vertagt. Es wurde lediglich mit Verweis auf Art. 9 zu einer Diskussion über ein weitere Vorgehen eingeladen. Auch die Verhandlungen unter Art. 3.9 des Protokolls (die rechtliche Basis für Reduktionsvereinbarungen der Annex-I-Staaten) ergaben keinen substantiellen Fortschritt. Es wurde lediglich eine Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich mit der Einhaltung der gemachten Zugeständnisse der Industrieländer beschäftigen soll.

Im „Convention-Track“ auf Basis der UN Klimarahmenkonvention wirkten neben den Kyoto-Parteien auch die übrigen Parteien der Konvention mit – entsprechend gehörten auch die USA mit zu den Verhandlungsparteien. Deren Regierung hatte jedoch bereits vor der Konferenz deutlich gemacht, in Montreal nicht über die post2012-Frage verhandeln zu wollen. Vereinbart wurde die Gründung von vier Arbeitsgruppen, die sich bis zur COP 13 mit einem weiten Themenspektrum (u.a. Adaptation an den Klimawandel, und Emissionsreduktionen) beschäftigen werden. Insgesamt führte der „Convention-Tracks“ jedoch zu keinem Substantiellen Ergebnis. Die Vereinbarung schließt aufgrund des amerikanischen Drängens „jegliche zukünftigen Verhandlungen, Verpflichtungen, Prozesse, Rahmenwerke oder Mandate im Rahmen der Konvention“ aus und stellt sich daher als „offener und unverbindlicher Austausch von Ansichten“ dar, der „keine Verhandlungen zu neuen Verpflichtungen eröffnen wird“.[14]

Die Verweigerung der amerikanischen Regierung gegenüber verbindlichen Zusagen wurde erneut deutlich. Sie spiegelt jedoch nicht die volle Bandbreite amerikanischer Meinungen wieder. So sind vielfältige Aktivitäten auf der Ebene der US-Bundesstaaten und deren Annäherung an die Etablierung von Emissionsbeschränkungen zu beobachten.[15] Selbst auf gesamtamerikanischer Ebene zeigt sich bei näherer Betrachtung ein heterogenes Bild: Zwar wurde der „Lieberman-McCain Climate Stewardship Act“ 2003 im Senat mit 43 zu 55 abgelehnt. Doch die Zahl von 43 „Ja“-Stimmen zeugt von einem Sinneswandel. Das Gesetz fordert Emissionsreduktionen und steht damit konträr zu der 1997 angenommenen Byrd-Hagel Resolution.

Die Wahrnehmungen der Ergebnisse der Konferenz von Montreal divergieren stark. Kyoto-Befürworter wie Andreas Rechkemmer und Falk Schmidt sehen die Teilnahme der USA am Convention-Track als diplomatischen Erfolg und als Zeichen dafür, dass die USA beginne, sich dem innen- und außenpolitischen Druck zu beugen.[16] Dagegen heben Kritiker wie Jagdish Bhagwati die Verweigerung der USA und der Entwicklungs- und Schwellenländer hervor und betrachten das Kyoto-Protokoll als gescheitert.

Es bleibt daher festzuhalten, dass auch der Klimagipfel in Montreal es nicht geschafft hat, eine gemeinsame Wahrnehmung der aktuellen Situation der internationalen Klimapolitik oder einen Konsens über das weitere Vorgehen zu generieren.

Kyoto und APP, zwei unterschiedliche Ansätze!

Das Kyoto-Protokoll und die APP stellen zwei unterschiedliche Ansätze zur Bekämpfung von Treibhausgasemissionen dar – sowohl inhaltlich, als auch strukturell:

Das Kyoto-Protokoll ist das Ergebnis eines politischen Prozesses, der mit dem Weltklimagipfel 1992 in Rio begann. Das Ziel dieser Art Konferenzdiplomatie ist es, globale Probleme auf globaler Ebene zu lösen. Eine Konsensfindung unter möglichst vielen beteiligten Parteien soll für Akzeptanz und Durchsetzbarkeit des Ergebnisses sorgen. Der entstandene Konsens hat völkerrechtliche Verbindlichkeit.

Die APP dagegen ist durch Freiwilligkeit und die Beschränkung des Teilnehmerfeldes gekennzeichnet. Diese Einschränkung der Teilnehmerzahl auf eine Gruppe themenrelevanter Akteure soll einen schnellen Fortschritt der Verhandlungen gewährleisten. Statt der Universalität steht die Effektivität im Vordergrund. Von verbindliche Verpflichtungen wird Abstand genommen.

Auch bezüglich des inhaltlichen Konzeptes unterscheiden sich die Ansätze stark. Im Gegensatz zu Kyoto genießt das Ziel der Treibhausgasvermeidung in der APP nicht die Hauptaufmerksamkeit. Der Schwerpunkt liegt hingegen auf der Wahrung der Energiesicherheit, in deren Rahmen auch negative Begleiterscheinungen der Energiegewinnung bekämpft werden sollen. Zu diesen gehörten gesteigerte Treibhausgasemissionen und deren Auswirkungen auf das Klima. Die geostrategische Komponente der Energiesicherheit spielt im Kyoto-Protokoll keine Rolle.

Bei der konkreten Bekämpfung der Emissionen beschreitet Kyoto den Weg des „market-pull“. Die Emissionsreduktionen sollen dadurch erreicht werden, dass Externalitäten in die volkswirtschaftliche Gesamtrechung internalisiert werden: Durch die Einführung kostenpflichtiger Emissionszertifikate erhalten Umweltschädigungen (z.B. CO₂-Emissionen) im marktwirtschaftlichen Sinne einen Preis, mit dem ein Unternehmen kalkulieren muss. Durch diese Internalisierung  werden unter Umständen emissionsreduzierende Investitionen im Vergleich zum Erwerb von Emissionsrechten profitabel, die bei „kostenfreier“ Umweltverschmutzung nicht getätigt worden wären. Die kontinuierliche Reduktion des Angebotes an Emissionsrechten lässt deren Preise bei gleichbleibenden Emissionen ansteigen und führt dazu, dass Investitionen in umweltschonende Techniken immer attraktiver werden. Die Mechanismen des Handels der Emissionsrechte, der CDM und der JI tragen dazu bei, dass Emissionen dort verhindert werden, wo die Reduktion am preiswertesten ist. Maßgebend für diesen Ansatz ist die Fixierung von Emissionsgrenzen bzw. Minderungszielen.

Eine andere Herangehensweise stellt das Konzept des technology-push dar. Dieses wird in der APP praktiziert. Fortschrittliche Technologien, die in der Lage sind zur Emissionsreduktion beizutragen, werden durch öffentliche Investitionen subventioniert. Die Unterstützung soll das Erreichen der Marktreife erleichtern. Emissionsgrenzen sind hierbei nicht notwendig und werden auf der Ebene der APP auch nicht praktiziert. Generell sollen solche Restriktionen erst dann in Betracht gezogen werden, wenn sich die entsprechenden Kosten der entwickelten Technologien in einem volkswirtschaftliche verträglichen Rahmen halten.

Widerstände und Krititk

Beide Ansätze wurden stark kritisiert. So rechtfertigte der US-Präsident Bush die Absage an das Kyoto-Protokoll mit dessen voraussehbarer Ineffizienz. Einerseits verpflichte die Vereinbarung Entwicklungs- und Schwellenländer zu keiner Reduktion, wodurch ein Teil der zukünftig größten Emittenten (besonders China) nicht mit eingeschlossen seinen. Andererseits hob er die wettbewerbsschädigenden Kosten hervor, die auf amerikanische Unternehmen zukämen. Konservative amerikanische Think Tanks, wie das American Enterprise Institute for Public Policy Research (AEI), führen die verbleibende wissenschaftliche Unsicherheit bei der Problemdiagnose ins Feld, um die Sinnlosigkeit dieser volkswirtschaftlichen Kosten weitreichender Emissionsreduktionen zu belegen. Sie werfen den Kyoto-Parteien übertriebenen und schädlichen Aktionismus in deren Bestreben vor, durch kurzfristige Emissionsreduktionen dem Klimawandel Einhalt zu gebieten.

Die praktische Anwendung der vorgesehenen Handelsmechanismen wird ebenfalls kritisiert. Ruth Greenspan Bell bezweifelt die Durchsetzungsfähigkeit supranationaler Sanktionsmechanismen sowie die Verlässlichkeit der Berichte über tatsächlicher Emissionsentwicklungen. Weiter verweist sie auf eine Studie des indischen Center for Science and the Environment (CSE), das bei der Untersuchung zweier europäisch-indischer CDM-Projekte starke Zweifel an deren tatsächlicher Effektivität anmeldete. Den Grund dafür stellen fehlende rechtliche und institutionelle Rahmenbedingungen in den Entwicklungs- bzw. Schwellenländern dar.[17]

Ein weiteres Problem bei der Umsetzung der vorgesehenen Mechanismen sieht Michael Grubb in der Verweigerung der USA, dem erwartungsgemäß größten Nachfrager von Emissionszertifikaten. Aufgrund des gewählten Basisjahres 1990 und des anschließenden weitreichenden Zusammenbruches der Wirtschaft der ehemaligen Sowjetunion (inkl. dessen impliziten unfreiwilligen Emissionsreduktionen), komme es aufgrund der fehlenden Nachfrage aus den USA in der Periode 2008-2012 zu einem annähernden Ausgleich zwischen Emissionsreduktionen in Gebieten der ehemaligen Sowjetunion und Emissionssteigerungen in anderen Teilnahmestaaten. Bei entsprechenden Handelsaktivitäten führe dies nicht zu zusätzlichen Emissionsreduktionen, sondern lediglich zu einem Kapitaltransfer in Richtung Russland und der Ukraine.[18]

Auch die APP wurde stark kritisiert. So sieht der US-amerikanische Senator John McCain in der Vereinbarung „nothing more than a nice little public-relation ploy“[19]. Die APP sieht vor, zuerst Technologien zu entwickeln, deren Implementierung jedoch auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben. Diese längerfristig angelegte Herangehensweise wird von Hans-Jochen Luhmann als Versuch gesehen, sich akuten Reduktionszielen zu widersetzen. In dieser Hinsicht hebt er auch die Fokussierung auf den Begriff Energieintensität hervor: Bei der Intensitätsreduktion liegt der Schwerpunkt auf der Reduktion je produzierter Einheit Bruttoinlandsprodukt. Dieses Kriterium führt nicht zu einer absoluten Emissionsreduktion, wenn die erreichten Einsparungen pro produzierter Einheit Bruttoinlandsprodukt durch das Wachstum der Volkswirtschaften überkompensiert wird.[20] Weiter muss sich die APP mit dem Vorwurf auseinander setzen, ein reiner „coal-pakt“ zu sein. Den vier weltgrößten Kohle-Produzenten (China, USA, Indien, Australien) wird demnach vorgeworfen, den ihnen zugänglichen fossilen Energieträger Kohle auch in umweltpolitischen Belangen konkurrenzfähig zu halten anstatt den Fokus auf wirklich innovative Technologien zu legen.

Auch wird die effiziente Durchführbarkeit des Vorhabens kritisiert. So sieht Grubb vier wesentliche Probleme:[21] Die Durchführung der angestrebten Investitionsprojekte auf internationaler Ebene und die damit verbundene größere Heterogenität der Akteure führe zu einer gesteigerten, strukturellen Komplexität und Blockaden bzgl. des Transfers erfolgsversprechender Technologien. Weiter ergebe die große Vielfalt an Emissionsquellen eine entsprechende Vielfalt potentieller Innovationen. Dies führe auf internationaler Ebene zu der Schwierigkeit der Schwerpunktsetzung. Als wesentliche Schwäche erachtet er jedoch, dass Ansatz der öffentlichen Förderung von Technologie die Rolle des „market-feedbacks“ im Innovationsprozess verachte. Subventionen könnten einen Anstoß geben, jedoch nicht zur kompletten Marktreife führen, wenn keine Nachfrage bestehe.

Den Akteuren der internationalen Klimapolitik ist es nicht gelungen, in Montreal einen gemeinsamen Konsens zu erarbeiten. Die Verhandlungen über die Kyoto-Periode nach 2012 wurden aufgenommen, jedoch sind die Parteien auch hier noch weit von einer endgültigen Lösung entfernt. Die Zukunft des internationalen Klimaschutzes ist daher immer noch offen und Gegenstand kommender Verhandlungen. In diesem Licht verschärft sich der Gegensatz zwischen dem auf verpflichtenden Reduktionszielen basierenden Kyoto- Protokoll und der freiwilligen Technologieinitiative APP als wegweisende Ansätze einer multilateralen Zusammenarbeit nach 2012.