Die Europäische Union und bis 1991 ihre Vorgängerin die Europäische Gemeinschaft waren bisher vor allem als Zivilmacht politisch in Europa und in der Weltpolitik in Erscheinung getreten. Das heißt, die Europäische Union gewann politischen Einfluß auf das Geschehen außerhalb ihrer Grenzen allein aufgrund ihrer wirtschaftlichen Stärke, die auch politisch-diplomatisch bedeutsam war.

Mit der EU-Mission Concordia in Makedonien ändert sich dies grundlegend, denn erstmals in der Geschichte startete die Union am 31. März 2003 eine Militäraktion: 350 Soldaten und rund 80 zivile Mitarbeiter aus 27 Staaten, 14 EU-Staaten (alle außer Dänemark) und 13 nicht-EU-Staaten (u.a. Norwegen, Türkei, Island, Slowenien) sind in Makedonien stationiert worden. Der größte Teil der Truppe kommt aus Frankreich, das mit Generalmajor Pierre Maral auch den Kommandeur der Truppe stellt, der wiederum unter dem Befehl des stellvertretenden NATO-Oberkommandierende, dem deutschen Admiral Rainer Fest, steht. Deutschland beteiligt sich mit knapp 70 Soldaten an der Mission, deren Kosten für die Gemeinschaft für das zunächst auf sechs Monate begrenzte Mandat mit 6,2 Millionen Euro veranschlagt werden. Auf Wunsch der Regierung in Skopje kann das Mandat verlängert werden.

Aufgabe der EU-Mission ist die militärische Absicherung des Friedensabkommens von Ohrid, das im August 2001 vom Westen zwischen den befeindeten Bevölkerungsgruppen vermittelt worden war und vor allem die Rechte der albanischen Minderheit im Lande stärken soll. Vorausgegangen waren monatelange Gefechte zwischen albanischen Rebellen und Terroristen, die aus dem Kosovo heraus agierten bzw. von dort unterstützt worden waren und mazedonischen Regierungstruppen. Als einziger Nachfolgestaat Ex-Jugoslawiens war Makedonien nach 1991 nicht direkt betroffen von den Kriegswirren, was nicht zuletzt auf die präventiven Stationierung von Friedenstruppen durch die USA zurückgeführt wird.

Konkret umfasst die Mission Concordia die Aufgaben, die Grenzen zum Kosovo zu überwachen, den politischen Reformprozess abzusichern und die internationalen Beobachtern der Europäischen Union und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) im Lande, welche die Einhaltung des Friedensplans von Ohrid überwachen, militärisch abzusichern.

Eine wesentliche Voraussetzung für die Arbeit der EU-Mission war die erfolgreiche Begleitung des Stabilisierungsprozesses in Makedonien durch die im Spätsommer 2001 auf Bitten der Regierung in Skopje erfolgte Stationierung von Friedenstruppen der NATO. Concordia tritt die Nachfolge der NATO-Missionen Essential Harvest (August-September 2001), die zunächst in dem Ziel scheiterte, die unkontrolliert im Umlauf befindlichen Waffen einzusammeln, und deren Nachfolgemissionen Amber Fox (27.9.2001-15.12.2002) sowie Allied Harmony (16.12.2002-31.3.2003) an, die dann jedoch erfolgreich stabile Rahmenbedingungen für die Implementierung des Ohrid-Abkommens schufen und einen ersten friedlichen Machtwechsel in Skopje als Ergebnis der Wahlen vom Herbst 2002 absicherten.

Die politische Bedeutung der EU-Mission ergibt sich unmittelbar aus dem Beitrag, den diese EU-Mission zur konkreten Problemlösung vor Ort in Makedonien leisten kann. Indirekt ist diese Mission darüber hinaus politisch bedeutsam, weil damit der erste Militäreinsatz der EU im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) stattfindet. Es ist somit ein weiterer Meilenstein für die Entwicklung militärischer Instrumente der EU, die laut den Beschlüssen der Ratstreffen in Köln und Helsinki von 1999 eine Schnelle Eingreiftruppe von 60.000 Soldaten umfassen, die am Ende des Jahres 2003 für Krisenbewältigungsaufgaben im Sinne der Petersberg Aufgaben (humanitäre Hilfe, friedenserhaltende Maßnahmen und Kampfeinsätze) einsatzbereit sein sollen.

Zusätzliche politische Bedeutung bekommt diese Mission im Lichte weitergehender Ambitionen der Europäischen Union. Denn im Dezember 2002 hat der Europäische Rat der NATO angeboten, die unter NATO-Kommando stehende 12.000 Soldaten starke SFOR-Mission in Bosnien-Herzegowina in naher Zukunft zu übernehmen. Concordia könnte somit als Testlauf für eine größere militärische Stabilisierungsaufgabe seitens der Europäischen Union gesehen werden. Insofern ist diese relativ harmlose Mission im zwar befriedeten aber keinesfalls friedlichen Makedonien – nach wie vor besteht ein latentes Gewaltpotential zwischen den Bevölkerungsgruppen – ein möglicherweise wichtiger ‚Trippelschritt‘ für die Evolution der ESVP im Rahmen der Gemeinsamen Außen und Verteidigungspolitik (GASP) der EU.

Darüber hinaus ist die Mission politisch bedeutsam, denn sie ist die erste konkrete Implementation der Berlin-Plus-Vereinbarungen zwischen NATO und EU über die Nutzung von NATO-Kapazitäten für EU-Krisenmissionen. Bereits im Jahre 1996 hatte der NATO-Rat auf seiner Tagung in Berlin der Westeuropäischen Union (WEU) die Nutzung von NATO-Kapazitäten zugesagt. Nach der im Dezember 2000 auf dem EU-Ratstreffen in Marseille beschlossenen Überführung der operativen Kapazitäten der WEU in die EU wurde ein neues Abkommen erforderlich. Mit dem NATO-EU-Vertrag vom Dezember 2002, dem langwierige Verhandlungen nicht zuletzt wegen der Vorbehalte der Türkei und Griechenlands vorausgegangen waren, wurde somit eine wichtige Voraussetzung für die Mission Concordia geschaffen. Denn die EU-Truppe in Makedonien nutzt NATO-Planungskapazitäten und NATO-Infrastruktur in Makedonien und der Stab der Mission bleibt in Brüssel bzw. Mons und wird als EU-Mission vom stellvertretenden Oberkommandierenden der NATO (s.o.) geführt. Die Mission ist somit auch ein symbolträchtiges Beispiel für das im Sinne des Ziels sich gegenseitig verstärkender Sicherheitsinstitutionen („interlocking institutions“) erfolgreiche Zusammenwirken verschiedener Sicherheitsinstitutionen. Die Einigung zwischen den beiden Organisationen und die operative Zusammenarbeit im Zuge der Mission Concordia könnte außerdem einen kleinen Beitrag zur Beilegung Konflikte in den transatlantischen Beziehungen leisten, die nicht erst seit dem Irak-Krieg sondern vordem bereits durch die europäischen ESVP-Pläne belastet waren, weil von amerikanischer Seite aus befürchtet wird, dass die ESVP auf Kosten der NATO gehen könnten.

Zugleich ist die Mission ein Beispiel für die Doppelstrategie der Europäischen Union zur Krisenbewältigung, die militärische und zivile Bausteine umfasst, denn neben den Truppen arbeiten u.a. EU-Überwachungsmission in Makedonien, und mit den Truppen sind zugleich auch rund 80 zivile Experten zum Aufbau des Rechtssystem und der staatlichen Administration ins Land gekommen. Diese zivile Komponente soll als politisches Ferment für einen sich selbsttragenden Stabilisierungsprozess fungieren, der durch militärische Maßnahmen zwar abgesichert werden kann und muss, die aber einen politischen Erneuerungsprozess vor Ort nicht ersetzen können.

Erste konkrete Erfahrung mit der zivilen Komponente ihrer Krisenbewältigungsstrategie sammelt die EU mit ihrer Polizeimission in Bosnien-Herzegowina (EUPM), die im Januar 2003 begann. Die EUPM soll die Sicherheit für Rückkehrer gewährleisten und den Kampf gegen das organisierte Verbrechen im Rahmen der Strategie zur Wiederherstellung der Herrschaft des Rechts führen. Die Polizeimission umfasst 500 Polizisten und 50 zivile Experten und dient darüber hinaus dem Aufbau einer professionellen und demokratischen Polizei, die für alle Volksgruppen akzeptabel ist.

Unvorhergesehenerweise ist der Mission Concordia außerdem einen hohen politischen Symbolwert zugewachsen: Die Mission dient vor dem Hintergrund des desolaten Erscheinungsbildes der Europäischen Union im Irak-Krieg, in dem es nicht gelang, eine tragfähige gemeinsame Politik zu formulieren und zu implementieren, dazu, auf bescheidenem Niveau die sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit der EU zu demonstrieren.

Die Mission Concordia könnte eine wichtige Rolle für die weitere Entwicklung der ESVP spielen – politisch-symbolisch und auch für die operative Praxis, zumal sie eine im Lichte des Entwicklungsstandes der ESVP machbare Aufgabe darstellt, der mit angemessenen Mittel nachgekommen wird. Der Erfolg dieser Mission und möglicherweise von ihr ausgehende Entwicklungsimpluse für die ESVP könnten jedoch nachhaltig in Frage gestellt werden durch die im Juni beschlossene militärische EU-Mission für den Kongo. Denn deren Umfang und Ausstattung entspricht bei weitem nicht der Größe der Herausforderung in dem riesigen von vielen konkurrierenden Kriegsparteien gebeutelten zentralafrikanischen Land. Kleine aber wichtige Erfolge in Makedonien, durch die für die weitere Evolution der ESVP wichtige Impulse gesetzt werden, könnten daher durch ein sehenden Auges eingegangenes hohes Risiko des Scheiterns im Kongo gefährdet werden. Aber auch Rückschläge und Mißerfolge – wie etwa die Uneinigkeit der EU in der Frage des Irak-Krieges, können ihrerseits auch positiven Einfluss auf die Entwicklung der ESVP haben. Für ein abschließendes Urteil über den politischen Stellenwert der EU-Mission Concordia in Makedonien ist es in diesem Lichte noch zu früh.

Dr. Ingo Peters, Akademischer Rat am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin, Geschäftsführender Direktor der Arbeitsstelle Transatlantische Außen- und Sicherheitspolitik.