Die EU-Operation "CONCORDIA": Auf dem Weg zu einer handlungsfähigen ESVP

Uwe Schmalz, Gunnar Denecke

Mit der "Concordia"-Mission in Mazedonien, der ersten EU-geführten militärischen Operation überhaupt, haben die Europäer eine neue Stufe sicherheitspolitischer Handlungsfähigkeit erklommen. Wie wichtig dieser lange vermisste Baustein außen- und sicherheitspolitischer Handlungsfähigkeit der EU gerade bei der Bewältigung der heutigen komplexen Sicherheitsherausforderungen ist, zeigt das Krisenmanagement in Mazedonien geradezu musterhaft. Denn hier hat der rechtzeitige, präventive Einsatz von Streitkräften durch die Internationale Gemeinschaft in enger Abstimmung mit der Regierung des Gastlands erreicht, dass ein Konflikt frühzeitig auf friedliche Weise verhindert bzw. eingedämmt werden konnte, noch bevor er gewaltsam eskalierte. Von maßgeblicher Bedeutung für diesen Erfolg war das Ineinandergreifen internationaler Institutionen und hier vor allem von EU, NATO und OSZE. Der Einsatz militärischer Mittel war hier ein Instrument, das das umfangreiche Engagement der Internationalen Gemeinschaft zur Unterstützung des Stabilisierungsprozesses ergänzte und gleichermaßen absicherte.

Die EU war von Beginn an einer der Hauptakteure des Krisenmanagements in Mazedonien - wiewohl dieses Engagement zunächst ausschließlich auf den Einsatz politischer und wirtschaftlicher Mittel beschränkt blieb. So bewirkte der Druck der internationalen Gemeinschaft, insbesondere der in enger Abstimmung mit NATO und OSZE handelnden EU, dass bereits kurz nach Ausbruch bewaffneter Auseinandersetzungen im Nordwesten Mazedoniens im Frühjahr 2001 Gespräche zwischen politischen Vertretern der Slawo-Mazedonen und der ethnisch albanischen Mazedonier stattfanden. Am 13. August 2001 wurde das Abkommen von Ohrid unterzeichnet, in dem der albanischen Volksgruppe deutlich mehr (Minderheiten-) Rechte eingeräumt, die Wiederherstellung der staatlichen Gewalt auf dem gesamten mazedonischen Territorium vereinbart und den albanischen Kämpfern nach Abgabe ihrer Waffen Amnestie für den Zeitraum der Kämpfe zugesichert wurde.

Bei dem militärischen Krisenmanagement spielte die EU zunächst keine Rolle. So war es die NATO, die im Rahmen der Operation "Essential Harvest" von August bis September 2001 mehr als 3.300 Waffen aller Art von albanischen Kämpfern einsammelte. Darüber hinaus gewährleistete die NATO auf Ersuchen der mazedonischen Regierung im Rahmen der Operation "Amber Fox" mit ca. 1.000 Soldaten zusätzlich zu den Maßnahmen der Regierung in Skopje den Schutz der internationalen Beobachter. Diese sollten gemäß einer Vereinbarung zwischen der mazedonischen Regierung, der EU und der OSZE die Rückkehr der mazedonischen Sicherheitskräfte in die Gebiete begleiten, die von den albanisch-stämmigen bewaffneten Gruppen kontrolliert wurden. Durch die von der NATO überwachte Waffenabgabe und den Einsatz internationaler Beobachter sowie deren zusätzlichen Schutz durch die NATO konnten die internationalen Streitkräfte in Mazedonien maßgeblich zur Konsolidierung eines für den Friedensprozess erforderlichen sicheren Umfelds beitragen. Auf Ersuchen des mazedonischen Präsidenten Trajkowski beschloss die NATO im November 2002 die an die verbesserte Sicherheitslage angepasste, sprich: verkleinerte Operation "Allied Harmony" in Nachfolge zur Operation "Amber Fox". Die Hauptaufgabe der Truppe bestand in Präsenz, Informationsbeschaffung und Verbindungsarbeit zu staatlichen mazedonischen Stellen und internationalen Organisationen im Land, um vertrauensbildend zu wirken und Destabilisierungsrisiken zu minimieren. Zusätzlich gewährleistete die NATO den Schutz ziviler Beobachter von OSZE und EU im Notfall und beriet die mazedonische Regierung im Bereich Sicherheit und Verteidigungsreform, um sie in die Lage zu versetzen, die Sicherheit des Landes so schnell wie möglich mit eigenen Kräften in angemessener Weise selbst zu gewährleisten.

Die erste Phase des internationalen Krisenmanagements in Mazedonien 2001/02 verdeutlichte einmal mehr das Fehlen einer militärischen Handlungsfähigkeit im Krisenmanagementrepertoire der EU als Ergänzung ihres umfangreichen Instrumentariums politischer, wirtschaftlicher und finanzieller Handlungsmöglichkeiten. Bereits die vorangegangenen blutigen Konflikte auf dem Balkan hatten offenbart, dass ein uneiniges und handlungsunfähiges EU-Europa nicht in der Lage ist, eine humanitäre Katastrophe zu verhindern, selbst wenn diese sich in unmittelbarer Nähe zu den Grenzen der EU vollzieht. Die grundlegende Lehre aus diesen Erfahrungen bestand darin, dass frühzeitiges Handeln zur Konfliktprävention vor allem mit friedlichen Mitteln erforderlich ist, dass aber die internationale Krisenbewältigung auch den Einsatz militärischer Mittel erfordern kann. Die EU-Staats- und Regierungschefs beherzigten diese Lehren aus den Balkan-Konflikten, indem sie 1999 auf den Europäischen Räten von Köln und Helsinki die Entwicklung einer eigenen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) lancierten, die sowohl zivile als auch militärische Fähigkeiten zur Krisenbewältigung einschließt.

Bereits drei Jahre später war der institutionelle Aufbau der ESVP so weit vorangeschritten, dass die EU einen ersten operativen Einsatz der ESVP einleiten konnte. So erklärten die EU-Außenminister im März 2002 auf der Ratstagung in Barcelona die Bereitschaft der EU, bei Vorliegen bestimmter Bedingungen (Wahlen in Mazedonien, Einladung durch die mazedonische Regierung und der Abschluss von Dauervereinbarungen zwischen EU und NATO) eine Nachfolgemission im Anschluss an die NATO-Operation in Mazedonien durchzuführen. Auf dem Europäischen Räten von Sevilla im Juni 2002 und von Kopenhagen im Dezember 2002 brachten dann die EU-Staats- und Regierungschefs den Willen der EU zum Ausdruck, die NATO-Mission "Allied Harmony" in Mazedonien nach Ablauf ihres Mandats im Herbst 2002 abzulösen. Vor dem Hintergrund einer weiterhin instabilen Sicherheitslage griff der mazedonische Präsident Trajkowski diese Bereitschaft auf und lud die EU in einem Schreiben vom 17. Januar 2003 an deren Hohen Repräsentanten Javier Solana ein, die Nachfolge zur NATO-Operation "Allied Harmony" zu übernehmen. Diese Einladung war an die Bedingung geknüpft, dass die Übernahme im Einvernehmen mit der NATO und mit den mazedonischen Behörden erfolgt. In einem weiteren Schreiben vom 13. März 2003 legte der mazedonische Präsident Trajkowski die voraussichtliche Dauer einer möglichen EU-geführten Operation in seinem Land auf 6 Monate fest. Diese beiden Schreiben und die VN-Sicherheitsratsresolution 1371 vom 26. September 2001, in der die Tätigkeit der internationalen Gemeinschaft und namentlich der EU in Umsetzung des Rahmenabkommens von Ohrid begrüßt wird, bilden die völkerrechtliche bzw. politische Grundlage für die EU-geführte Militäroperation in Mazedonien.

Für den Beginn einer solchen Operation fehlte jedoch zunächst noch ein wichtiger Baustein: Der Abschluss von Dauervereinbarungen für die Zusammenarbeit zwischen EU und NATO. Die gemeinhin unter dem Schlagwort "Berlin Plus"[1] firmierenden EU-NATO-Dauervereinbarungen ermöglichen der EU einen gesicherten Zugang zu NATO-Planungskapazitäten und den Rückgriff auf vorab identifizierte NATO-Mittel und -Fähigkeiten für Operationen unter Führung der EU. Damit konstituieren sie eine wesentliche Grundlage der strategischen Partnerschaft zwischen NATO und EU. Der Abschluss der "Berlin Plus"-Vereinbarungen war fast zwei Jahre lang durch einen Dissens zwischen Griechenland und der Türkei blockiert worden. Dabei ging es um angemessene Regelungen zur Beteiligung und Berücksichtigung der Sicherheitsinteressen von europäischen Nicht-EU-NATO-Staaten, wie z.B. die Türkei, bei autonomen EU-Operationen, d.h. Operationen ohne Rückgriff auf NATO-Ressourcen.

Im Dezember 2002 konnte schließlich nach langem Ringen am Rande des Europäischen Rats von Kopenhagen ein Durchbruch bei den Verhandlungen über die "Berlin Plus" EU-NATO-Dauervereinbarungen erzielt werden. Nach Abschluss aller notwendigen Umsetzungsdokumente im März 2003 war die Bahn endlich frei für die erste EU-geführte Militäroperation - und damit für einen ersten praktischen Schritt zur Entwicklung einer auch militärischen Handlungsfähigkeit der EU in Mazedonien.

Die Nachfolge zur NATO-Operation "Allied Harmony" in Mazedonien wäre theoretisch auch durch eine autonome EU-Operation ohne Rückgriff auf NATO-Ressourcen denkbar gewesen. Diese Option wurde jedoch bewusst nicht wahrgenommen. Schließlich sollte einerseits das beträchtliche Vertrauen, dass sich die NATO und vor allem auch die USA im Rahmen des Krisenmanagements auf dem Balkan erworben hatten, auch im Rahmen einer EU-geführten Operation genutzt werden. Zum anderen kam es darauf an, nach erfolgreichem Abschluss der Dauervereinbarungen zwischen EU und NATO die Attraktivität des Leitbildes einer Strategischen Partnerschaft zwischen EU und NATO bereits von Beginn der ersten EU-gefüherten Operation an unter Beweis zu stellen. Zudem waren Rückgriffsmöglichkeiten auf vor Ort verfügbare NATO-Mittel und Fähigkeiten, wie z.B. Reserven oder das Luftraum-Management, für die Durchführung einer EU-geführten Operation in dem fragilen Sicherheitsumfeld des Balkans von großer Bedeutung.

Um den erreichten Sicherheitsgrad in Mazedonien nicht zu gefährden, bedurfte es eines sorgfältig geplanten Übergangs der Verantwortung von der NATO auf die EU. Die Vorbereitungen der EU traten mit der Annahme einer Gemeinsamen Aktion[2] der EU am 27. Januar 2003 in die entscheidende Phase. Bei der Vorbereitung dieser Gemeinsamen Aktion zeigten sich noch Lücken in den Verfahren der EU bzw. fehlende Konzepte für die Regelung von Einzelfragen, die jedoch unter konstruktiver und intensiver Zusammenarbeit aller Beteiligten in den EU-Mitgliedstaaten und im Ratssekretariat der EU innerhalb kurzer Zeit überwunden werden konnten. Der nächste wichtige Schritt war der Beschluss des Rates für Allgemeine Angelegenheiten am 18. März 2003, die EU-geführte Operation am 31. März 2003 zu beginnen.

Der Zeitraum zwischen der Annahme der Gemeinsamen Aktion und der Entscheidung des Rates war durch intensive Konsultationen der EU mit der Regierung in Mazedonien und vor allem auch mit der NATO gekennzeichnet. Der Nordatlantikrat fasste den Beschluss, die NATO-geführte Operation "Allied Harmony" zum 31. März 2003 zu beenden und gestattete den Einsatz von NATO-Mitteln und -Fähigkeiten zur Unterstützung der EU.

So konnte die EU bei der Planung ihrer unter dem Namen "Concordia" laufenden Operation auf die Planungskapazitäten und auch auf den umfassenden Erfahrungsschatz der NATO bei der Erarbeitung des Operationsplans zurückgreifen. Auch bei der Führung der Operation kann sich die EU auf NATO-Hauptquartiere und -Führungspersonal abstützen. Die Operation wird durch den stellvertretenden NATO-Oberbefehlshaber in Europa (DSACEUR) mit Unterstützung durch das Alliierte Hauptquartier in Europa (SHAPE) geführt. Den Posten des DSACEUR hat zurzeit der deutsche Admiral Feist inne. In die Kommandostruktur sind überdies Elemente des NATO-Hauptquartiers Europa Süd in Neapel eingefügt. Diese Einbindung ist insbesondere vor dem Hintergrund der beiden NATO-geführten Operationen in Bosnien und Herzegowina (SFOR) und im Kosovo (KFOR) sowie bei der Planung möglicher Unterstützungs- und Evakuierungsmaßnahmen im Falle einer Lageverschlechterung von Bedeutung.

Das zentrale Ziel der Operation „Concordia“ besteht in der fortgesetzten Gewährleistung eines stabilen und sicheren Umfelds, das es der mazedonischen Regierung ermöglichen soll, das Ohrid-Abkommen weiter umzusetzen. Insgesamt sind 350 Militärangehörige an der Operation beteiligt. Für die Durchführung stellt Frankreich neben einem bedeutenden Anteil der Kräfte und Mittel auch den "Rahmen" des Hauptquartiers vor Ort einschließlich des Kommandeurs in Skopje. Auch außerhalb der EU hat die Operation ein großes Interesse hervorgerufen. Insgesamt nehmen 26 Staaten an ihr teil. Dazu gehören mit Ausnahme von Dänemark[3] und Irland alle EU-Mitgliedstaaten, die EU-Beitrittskandidaten Tschechien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien und Ungarn sowie die europäischen Nicht-EU-NATO-Staaten Bulgarien, Island, Norwegen, Rumänien und die Türkei. Die hohe Anzahl interessierter Teilnehmerstaaten offenbart die politische Bedeutung, die zahlreiche Staaten einer Mitwirkung an der ersten EU-geführten Militäroperation beimessen. Dieser politisch begrüßenswerte Umstand lässt es gerechtfertigt erscheinen, dass die Anzahl der Teilnehmernationen das eigentlich militärisch Sinnvolle tendenziell übersteigt.

Der mazedonische Präsident Trajkowski bat die EU am 14. Juli 2003 in einem Schreiben an den Hohen Repräsentanten Solana, die Operation bis zum 15. Dezember 2003 zu verlängern. Gleichzeitig äußerte er Interesse an einer EU-Polizeimission im Anschluss an „Concordia“. Am 21. Juli 2003 kam der Rat für Allgemeine Angelegenheiten überein, die Operation „Concordia“ bis zum 15. Dezember 2003 zu verlängern, um einen weiteren Beitrag zur Stabilität Mazedoniens zu leisten. Der förmliche Verlängerungsbeschluss erfolgte am 30. Juli im schriftlichen Verfahren. Gleichzeitig begrüßte der Rat das Angebot von EUROFOR[4], ab 1. Oktober 2003 in Nachfolge von Frankreich den "Rahmen" des Hauptquartiers vor Ort zu stellen. Dieses Angebot war kurzfristig in den EU-Gremien ins Spiel gebracht worden. Der Hohe Repräsentant Solana unterrichtete umgehend die NATO über diese Veränderung, nachdem die NATO bereits zuvor der fortgesetzten Nutzung von NATO-Mitteln und -Fähigkeiten für die Dauer der Verlängerung der Operation zugestimmt hatte.

Die EU-geführte Militäroperation „Concordia“ in Mazedonien stellt sowohl für das Konfliktmanagement in Mazedonien als auch für die Entwicklung der ESVP einen bedeutsamen Erfolg dar. Wie schon die NATO zuvor, so konnte auch die EU einen wesentlichen Beitrag zur Stabilisierung der Lage in Mazedonien leisten. Zudem ist die Operation der erste praktische Anwendungsfall einer auch militärischen Handlungsfähigkeit der EU sowie der erste Schritt zur nicht nur institutionellen sondern auch operativ-praktischen Fundierung der Strategischen Partnerschaft zwischen EU und NATO.

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