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Das EU-Battle-Group-Konzept aus deutsch-französischer Perspektive

Carolin Gericke

Der EU-Militäreinsatz im Kongo unter deutsch-französischer Leitung zur Unterstützung der UN-Mission MONUC und zur Absicherung der Wahlen im Sommer 2006 rückt die im Aufbau befindlichen EU-Battle Groups verstärkt in das Licht der Öffentlichkeit.

Welches Konzept verbirgt sich dahinter, welche Ziele werden damit verfolgt und wo liegen mögliche Probleme?  Besondere Aufmerksamkeit kommt bei der vorliegenden Betrachtung Deutschland und Frankreich zu, die zu den wichtigsten Unterstützern des Battle-Group-Projekts zählen und den Großteil der Kapazitäten stellen.

Das Battle-Group-Konzept

Mit dem Ende des Kalten Krieges und dem Zusammenbruch des Ostblocks änderte sich die sicherheitspolitische Lage der Europäischen Union. Die EU musste nun keine konventionelle Bedrohung von Seiten des Ostens mehr fürchten, sondern sah sich statt dessen mit regionalen Konflikten unweit ihrer Grenzen konfrontiert. Die Balkankriege der 1990er Jahre machten der wirtschaftlich starken Union ihre außenpolitische und militärische Handlungsunfähigkeit sowie ihre sicherheitspolitische Abhängigkeit von den USA deutlich. Den Mitgliedstaaten wurde bewusst, dass sie eigene militärische Kapazitäten aufbauen müssen, um solche Krisen künftig auch ohne die Hilfe der USA bewältigen zu können. Die Machtlosigkeit gegenüber dem Genozid in Ruanda 1994  verstärkte die Erkenntnis noch, wie wichtig es ist, auch über militärische Fähigkeiten zu verfügen. Mit dem Vertrag von Amsterdam im Oktober 1997 wurde die Grundlage für die Entwicklung einer glaubwürdigen militärischen Dimension der Union geschaffen.

Der politische Durchbruch zu einer dynamischen Entwicklung der ESVP kam erst durch die vom britischen Premierminister Tony Blair herbeigeführte Wende der englischen Europapolitik. Auf einem Gipfel in St. Malo im Dezember 1998 sprachen sich Großbritannien und Frankreich dafür aus, die EU mit Fähigkeiten auszustatten, die es der Gemeinschaft erlauben würden, auch militärisch zu handeln. Auf dieser Grundlage schuf der Europäische Rat von Köln im Juni 1999 die für die neuen Aufgaben erforderlichen Strukturen und Fähigkeiten. Konkrete militärische Ziele wurden dann auf dem europäischen Gipfel im Dezember 1999 in Helsinki beschlossen. Mit dem  so genannten Helsinki Headline Goal einigten sich die Mitgliedstaaten darauf, bis zum Jahr 2003 eine European Rapid Reaction Force (ERRF) aufzustellen. Dies ist eine 50 000 bis 60 000 Soldaten umfassende Truppe, die innerhalb von 60 Tagen in einem  Krisengebiet einsatzbereit  sein und eine Durchhaltefähigkeit von einem Jahr aufweisen soll. Ihre volle Einsatzfähigkeit wurde 2003 in quantitativer Hinsicht erreicht, weiterhin bestanden jedoch Defizite hinsichtlich der Verfügbarkeit, der Verlege- und Durchhaltefähigkeit sowie der Interoperabilität der verschiedenen nationalen Kontingente.[1]

Angesichts weltweiter sicherheitspolitischer Veränderungen, die insbesondere in den Anschlägen vom September 2001 deutlich wurden, erarbeitete der Hohe Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, eine Europäische Sicherheitsstrategie (ESS), die im Dezember 2003 vom Europäischen Rat angenommen wurde. Dieses Dokument identifiziert den Terrorismus, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, regionale Konflikte, das Scheitern von Staaten sowie die organisierte Kriminalität als die fünf Hauptbedrohungen, denen sich Europa in zunehmenden Maße ausgesetzt sehe. Um diesen Herausforderungen zu begegnen, definiert die ESS drei strategische Ziele: Ein präventives Vorgehen gegen eventuelle Bedrohungen, wobei die "Verteidigungslinie" hierbei oft im Ausland liegen wird, die Herstellung nachhaltiger Sicherheit in der europäischen Nachbarschaft, sowie die Stärkung des Völkerrechts und der Weltgemeinschaft. Des Weiteren betont die ESS, dass ein aktives und kohärentes Vorgehen auf multilateraler Ebene entscheidend für die Umsetzung dieser Ziele ist.

Mit einem neuen Headline Goal 2010 setzte sich die Union operative Ziele zur Bewältigung der neuen Herausforderungen. Hauptziel war es, schnell und entschlossen innerhalb des gesamten Spektrums des Krisenmanagements handeln zu können.

Das Battle-Group-Konzept ist ein Schritt zur Verwirklichung des Headline Goals 2010.  Während die ERRF für längerfristige Einsätze vorgesehen ist, deckt das Battle-Group-Konzept den Bedarf der EU nach schnellen Reaktionskräften, die nur für eine kurze Zeit im Krisengebiet bleiben und dort unter anderem eine umfangreichere Operation vorbereiten sollen. Aus der Taufe gehoben wurde dieses Konzept auf dem  französisch-britischen Gipfel am 4. Februar 2003 in Le Touquet. Deutschland schloss sich dieser Initiative an, und gemeinsam erarbeiteten die drei Länder ein „Food for Thought“-Papier[2], in dem das Konzept im Detail vorgestellt wurde. Im Februar 2004  legten sie es dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee der EU (PSK) vor. Das Hauptaugenmerk des Konzepts liegt auf der schnellen Einsatzbereitschaft und den dafür notwendigen Konsultations- und Entscheidungsmechanismen. Die 2003 in der Demokratischen Republik Kongo durchgeführte europäische Operation Artemis hatte für die Ausgestaltung des Konzepts insbesondere bezüglich Größe und Einsatzgebiet der Truppen Vorbildcharakter.

Die Battle Groups bestehen aus je 1500 Soldaten, die  für militärische Einsätze hoher Intensität in „failed“ oder „failing states“ - vor allem in Afrika - ausgelegt sind und besonders, aber nicht ausschließlich, auf Anfrage der UN eingesetzt werden sollen. Großer Wert wird darauf gelegt, dass sie innerhalb von 15 Tagen, nach maximal fünf Tagen Beschlussfassung und  zehn Tagen Truppentransport voll einsatzbereit in der betroffenen Region sein können und dort mindestens 30 Tage durchhalten. Die Dauer des Einsatzes kann noch bis auf 120 Tage verlängert werden. Ein weiterer wichtiger Aspekt zur Optimierung der Einsatzbereitschaft liegt darin, dass die Battle Groups nicht erst vor einem Einsatz gebildet werden, sondern bereits als Einheiten bestehen, die jederzeit schnell abgerufen werden können. Die Battle Groups können von einem Land allein gestellt werden. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Profile und Potenziale der Mitgliedstaaten sind jedoch multinationale Lösungen unter Anwendung des “Framework-Nation”-Modells sinnvoll. Hierbei können sich größere Staaten als Führungsnation engagieren und kleinere Staaten sich mit ihrer Größe entsprechenden Ressourcen, z.B. Spezialeinheiten, beteiligen.

Das Battle-Group-Konzept wurde am 16. Juni 2004 vom Europäischen Rat beschlossen. Während einer Military Capability Commitment Conference im November 2004[3] machten die Mitgliedsländer verbindliche Zusagen über ihre jeweiligen Beiträge, wobei folgende 13 Battle Groups aufgestellt werden konnten:

1. Frankreich
2. Italien
3. Spanien
4. Großbritannien
5. Frankreich, Deutschland, Belgien, Luxemburg, und möglicherweise Spanien
6. Frankreich und Belgien
7. Deutschland, Niederlande und Finnland
8. Deutschland, Österreich und Tschechien
9. Italien, Ungarn und Slowenien
10. Italien, Spanien, Griechenland und Portugal
11. Polen, Deutschland, Slowakei, Lettland und Litauen
12. Schweden, Finnland und Norwegen
13. Großbritannien und Niederlande

Für die Übergangsphase von 2005 bis 2006 haben sich die Mitgliedstaaten das Ziel gesetzt, mindestens eine  Operation in der Größenordnung einer Battle Group durchführen zu können. Die volle Einsatzbereitschaft, d.h. die Fähigkeit zwei Battle-Groups-Einsätze gleichzeitig durchzuführen, will  die Union von 2007 an erreichen.

Die deutsch-französische Perspektive

Deutschland und Frankreich haben bei der Erarbeitung des Battle-Group-Konzepts eine zentrale Rolle gespielt. Auch bei der Umsetzung nehmen sie eine wichtige Position ein, denn sie leisten erhebliche Beiträge.

Aus der veränderten Risikolage nach dem Ende des Kalten Krieges zogen Deutschland und Frankreich Konsequenzen. Sie richteten ihre Sicherheitsstrategien neu aus und begannen ihre Streitkräfte zu modernisieren.

In Frankreich kam der Streitkräfteprojektion, also dem militärischen Eingreifen französischer Truppen außerhalb des eigenen Territoriums, ein erhöhter Stellenwert zu, denn dies bot die Möglichkeit, auf Konflikt- und Krisensituationen und mögliche Bedrohungen Einfluss zu nehmen. Auch Deutschland sah sich aufgrund der veränderten sicherheitspolitischen Lage zu verstärktem weltweitem Engagement genötigt. Neben dieser geographischen Neuausrichtung standen in beiden Ländern die Verkleinerung  und Professionalisierung der Streitkräfte im Mittelpunkt der Reformen.

Trotz ähnlicher Entwicklungen in Deutschland und Frankreich bestehen Unterschiede, besonders bezüglich des Beginns und des Ausmaßes der Reformen. Bereits Mitte der 1990er Jahre leitete Jacques Chirac die Militärreform in Frankreich ein. Mit dem Gesetz zur Streitkräfteentwicklung 1997-2002 wurde der Umbau von der Wehrpflicht- hin zu einer Berufsarmee begonnen. Das darauf folgende Planungsgesetz für die Streitkräfteentwicklung 2003-2008 treibt die Reformen ungeachtet der beschränkten Haushaltsmittel weiter voran.

Auch Deutschland hat beträchtliche Fortschritte gemacht, ging allerdings etwas zögerlicher vor. Die Bundeswehr, die einst ausschließlich der Landesverteidigung diente, wurde zu einer flexiblen Kriseninterventionsarmee umgebaut und kann inzwischen auf zahlreiche Auslandseinsätze zurückblicken. So weit wie in Frankreich, bis hin zur Abschaffung der Wehrpflicht, gingen die Reformen in Deutschland allerdings nicht.

Auch bezüglich der Grundeinstellung gegenüber Auslandseinsätzen der Streitkräfte lassen sich Unterschiede zwischen beiden Ländern erkennen. So setzt Deutschland die Bundeswehr etwas zurückhaltender zur Wahrnehmung weltweiter Interessen ein und betont deutlicher als Paris den zivilen und präventiven Charakter seiner Sicherheitspolitik.

Der Entscheidungsvorbehalt für alle Einsätze der Bundeswehr liegt beim Deutschen Bundestag, woran auch die bisherige Reform nichts geändert hat. Die Regierung unterliegt einem Antrags- und Begründungszwang. Dieser Mechanismus führt oftmals zu einer intensiven öffentlichen Debatte, in der auch immer wieder kritische Stimmen gegen Auslandseinsätze der Bundeswehr zu hören sind.

In Frankreich dagegen erlaubt es die Verfassung dem Präsidenten, über eine militärische Intervention zu entscheiden. So wird die französische Armee von ihm oftmals als ein Instrument französischer Außenpolitik eingesetzt und wird als solches auch in der Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert.

Die NATO und die EU-Battle-Groups

Die Beziehung zwischen der NATO und den Battle Groups birgt einen potenziellen Konflikt zwischen Deutschland und Frankreich. Die Battle Groups sind für die Europäische Union ein wichtiger Schritt zu mehr Entscheidungs- und Handlungsautonomie, wurden aber trotzdem als Ergänzung zur NATO Response Force (NRF) gesehen und nicht als deren Ersatz. So wurde es auch im bereits erwähnten Food-for-thought-Papier ausdrücklich festgehalten: „This initiative and NRF should be complementary and mutually reinforcing, with both providing a positive impetus for capability improvement“.

Frankreich hatte sich im Zuge der Politik der nationalen Unabhängigkeit von Charles de Gaulle 1966 aus den militärischen Gremien der NATO zurückgezogen. Vor diesem historischen Hintergrund ließe sich vermuten, dass Frankreich in den Battle Groups eine gegen die NATO gerichtete Initiative verfolgt. Die Tatsache, dass Frankreich jedoch einen hohen militärischen Beitrag zur NATO leistet, sich an verschiedenen Einsätzen wie z.B. im Kosovo, in Bosnien und Afghanistan, aber auch an der Stabilisierung Haitis und gemeinsam mit den USA an dem Kampf gegen den Drogenhandel in der Karibik beteiligte, zeigt, dass Frankreich an dem transatlantischen Bündnis gelegen ist. Frankreichs Priorität gilt nichts desto trotz der Europäischen Union und so lässt sich die französische Position wie folgt zusammenfassen: Stärkung der Handlungsfähigkeit der Union unter Inkaufnahme einer Schwächung der NATO.[4]

In Deutschland kommt der militärischen Einbindung in internationale Systeme kollektiver Verteidigung ein hoher Stellenwert zu. Nach Ende des Kalten Krieges nahm die Bundeswehr ihre neue Aufgabe der Krisenintervention erstmals im Rahmen der NATO war. Zwar sieht auch Deutschland in den Battle Groups eine Möglichkeit, die Handlungsfähigkeit der Union zu stärken, jedoch nur unter der Voraussetzung, dabei die Stellung der NATO nicht zu schwächen.

Die mögliche Konkurrenz zwischen den EU-Battle Groups und der NATO wird insbesondere dann sichtbar, wenn es um die Nutzung der Kapazitäten sowohl durch NATO- als auch durch EU-Mitglieder geht. Denn um eine unnötige Doppelung der in der NATO bereits vorhandenen Kommandostrukturen, Planungsstäbe sowie militärischen Kräften und Fähigkeiten zu vermeiden, wurde beschlossen, das Prinzip des "Force-Pooling“ anzuwenden. Das heißt, dass die vorhandenen militärischen Fähigkeiten und Kapazitäten gebündelt bereit gehalten und dann je nach Bedarf der NATO, der EU oder den VN zur Verfügung gestellt werden. Problematisch wird der einheitliche Streitkräftebestand („single set of forces“) nur dann, wenn die Organisationen gleichzeitig auf dieselben Ressourcen zurückgreifen wollen. Die Union bekräftigte zwar den Vorrang der NATO, doch ist nicht auszuschließen, dass Frankreich seine Potenziale vorzugsweise der EU zur Verfügung stellt.

Die Berlin-Plus-Vereinbarung, die im Dezember 2002 von der NATO und der EU vertraglich fixiert wurde, ermöglicht der EU zwar, auf Planungskapazitäten der NATO zurückzugreifen.  Frankreich lehnt jedoch den Einsatz der Battle Groups unter Berlin Plus ab.

Der Kongoeinsatz

Ende Dezember 2005 hatte der zuständige Vize-Generalsekretär der VN die EU um Truppen zur Absicherung der für den Sommer 2006 geplanten Wahlen in der Demokratischen Republik Kongo gebeten. Die europäischen Truppen sollten zur Abschreckung im Kongo stationiert werden und gegebenenfalls bei Ausschreitungen eingreifen. 

Frankreich schien prädestiniert, diese Mission zu führen, denn gerade vor dem Hintergrund seiner kolonialen Vergangenheit hatte sich Frankreich schon oft mit unilateralen Einsätzen auf dem afrikanischen Kontinent engagiert. Seit den 1990er Jahren jedoch vollzieht Frankreich eine Reform seiner Afrikapolitik, die durch Rückführung des militärischen Engagements, verstärkte Multilateralisierung und zunehmende Kooperation mit regionalen Organisationen gekennzeichnet ist. Unter Hinweis auf den Einsatz an der Elfenbeinküste und die 2003 geführte Operation Artemis, lehnte es Frankreich dieses Mal ab, die Leitung zu übernehmen. Die Briten wiederum verwiesen auf ihr Engagement im Irak. So wandte sich die Aufmerksamkeit Deutschland zu, das sich nach langem Zögern bereit erklärte, das Einsatzführungskommando in Potsdam für die Einsatzleitung sowie ein Kontingent von mehreren hundert Kräften bereitzustellen. Trotzdem blieb die deutsche Beteiligung an die Erfüllung folgender fünf Bedingungen geknüpft: ein Mandat der Vereinten Nationen, die Zustimmung der kongolesischen Regierung, eine Befristung der Mission auf vier Monate, die Begrenzung des Einsatzes auf die Hauptstadt Kinshasa und die Beteiligung möglichst vieler Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Anstatt jedoch den Kongoeinsatz als Chance zu nutzen, die Handlungsfähigkeit der EU zu demonstrieren, reduzierten die Mitgliedstaaten den Einsatz weitestgehend auf Evakuierungsaufgaben.

Für die Battle Groups gibt es keinen festen Abstimmungsmechanismus. Die Frage, welche Einheit zum Einsatz kommt, wird nicht durch einen Rotationszyklus geregelt, sondern es wird vielmehr von Fall zu Fall entschieden, welche Battle Group für den jeweiligen Einsatz geeignet ist. Wie sich bei den Vorbereitungen des Kongoeinsatzes gezeigt hat, ist die Abstimmung zwischen den Mitgliedstaaten äußerst schwierig. So wird mit der deutschen Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 und der für die gleiche Zeit anvisierten vollen Einsatzbereitschaft der Battle Groups auf Deutschland die Aufgabe zukommen, Entscheidungen über die nächsten möglichen Battle-Group-Einsätze zu moderieren, wenn nicht sogar, wie derzeit beim Kongoeinsatz, sich als Lead-Nation zu engagieren.

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