Die Bedeutung der EU Mission "Concordia" in Mazedonien für die ESVP
Rebecca Jovin
Der 31. März 2003 wird wohl als wichtiges Datum in der Geschichte des europäischen Integrationsprozesses eingehen. Dieser Tag markiert den Beginn des ersten EU-geführten Militäreinsatzes und damit einen bedeutenden Schritt in der Weiterentwicklung der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP). Mit einem Festakt hat die Europäische Union die NATO Friedenstruppe Allied Harmony in Mazedonien[1] Ende März abgelöst. Für eine Dauer von vorerst 6 Monaten wird die EU mit der Concordia (Eintracht) getauften Operation für die friedliche Entwicklung und die Umsetzung des Ohrid Friedensabkommens vom 13. August 2001 verantwortlich sein. Diese aus rund 350 Mann bestehende Operation, die sowohl aus Streitkräften von 13 der 15 EU Mitgliedstaaten, als auch aus Truppen von 14 Drittstaaten zusammengesetzt ist, gilt trotz ihren geringen Größe als Testfall für die ESVP. [2] Die Mission könnte dabei helfen, viele der Fragen zu und Zweifel an der Zukunft einer europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu klären.
Angesichts der langen Monate der Uneinigkeit und der tiefen Zerwürfnisse innerhalb der Europäischen Union im Bezug auf den Irak-Krieg stellt sich die Frage, ob sich die EU Länder langfristig auf einen gemeinsamen außenpolitischen Kurs einigen können. Ist eine gemeinsame und vor allem handlungsfähige europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik nach den Ereignissen der letzten Monate überhaupt möglich? Wird die neue Verfassung für Europa weitreichende Verbesserungen im Bereich der GASP und ESVP zulassen? Wie wird sich der Rückgriff auf NATO Kapazitäten bei der EU Operation in Mazedonien auf das stark beschädigte transatlantische Verhältnis und die zukünftige Zusammenarbeit zwischen EU und NATO auswirken? Kann die Beteiligung vieler der EU Beitrittskandidaten am Einsatz dabei helfen, die erweiterte Union politisch und strategisch zusammenzuführen?
Es wird sicherlich einige Zeit dauern, bis die kurz- und langfristigen Auswirkungen von Concordia im vollen Umfang erfasst werden können. Trotzdem bietet die EU Mission Gelegenheit erste Antworten auf diese Zukunftsfragen der Europäischen Union zu formulieren.
Der Ãœbergang von NATO auf EU Kommando in Mazedonien
Die EU Mission in Mazedonien schließt sich an drei NATO Operation in der Region an. Auf Bitten des mazedonischen Staatspräsidenten Trajkowski und mit Billigung der Konfliktparteien hatte am 22. August 2001 – nur wenige Tage nach der Beendigung der Gefechte zwischen mazedonischen Polizei- und Streitkräften und albanisch-stämmigen Kämpfern und der Unterzeichnung des Ohrid Abkommens – die NATO Mission Essential Harvest begonnen. Diese auf einen Monat beschränkte Mission diente der friedlichen Entwaffnung der Albaner und der Vernichtung von Waffen und Munition durch die NATO Truppen. Nach Beendigung der Mission wurde eine zweite Operation unter dem Titel Amber Fox ins Leben gerufen und eine NATO Truppe namens Task Force Fox (TFF) gebildet, die die Umsetzung des Friedensabkommens und die Sicherheit der in Mazedonien stationierten internationalen Beobachter garantieren sollte. Schließlich wurde diese Mission Mitte Dezember 2002 von der Operation Allied Harmony abgelöst, die bis zur Übernahme des Kommandos durch die EU die Stabilisierung und Sicherung des Landes dirigierte. Nunmehr steht die Europäische Union vor der Aufgabe die friedenserhaltenden Maßnahmen der NATO weiterzuführen und für Sicherheit in Mazedonien zu sorgen.
Bereits im Sommer 2002 hatte sich die EU bereit erklärt, das Kommando in Mazedonien zu übernehmen, jedoch scheiterte ein früheres militärisches Debüt der Union an dem Umstand, dass die beiden NATO Mitgliedstaaten Türkei und Griechenland zunächst keine Einigung bezüglich der europäischen Nutzung von NATO Mitteln finden konnten. So kam es erst am 27. Januar 2003 zu der Gemeinsamen Aktion 2003/92/GASP des Europäischen Rates über die EU Operation, obwohl die EU - zusammen mit der NATO - schon 2001 im Ohrid Abkommen und in der Resolution 1371 des UN Sicherheitsrats zur Friedensmission in Mazedonien als eine der multilateralen Institutionen, die sich an der Umsetzung des Abkommens beteiligen sollten, aufgeführt worden war.
Die Verknüpfung der EU Mission Concordia mit der NATO wird schon dadurch deutlich, dass Concordia vom NATO Hauptquartier im belgischen Mons aus geführt wird. Den Oberbefehl für die Operation hält der Stellvertretende Oberbefehlshaber der NATO Streitkräfte in Europa (D-SACEUR), der deutsche Vizeadmiral Rainer Feist, inne. Das Kommando vor Ort in Mazedonien hat der französische General Pierre Maral. Die Kosten für den EU Einsatz, die sich auf rund 6,2 Millionen Euro belaufen, werden nach dem im Maastrichter Vertrag verankerten Grundprinzip des „Kosten werden dort getragen, wo sie anfallen“ direkt von den beteiligten Staaten übernommen.
Die Evolution der ESVP
Knapp vier Jahre nach der "Geburtsstunde" der ESVP beim Europäischen Rat in Köln im Sommer 1999, steht die gemeinsame europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik vor ihrer ersten praktischen Bewährungsprobe. Zwar handelt es sich bei der Mission um eine kleine und in Bezug auf die Gefahren, denen sich die EU-geführte Friedenstruppe ausgesetzt sieht, dem momentanen Anschein nach nicht allzu bedrohliche Operation, aber die Entwicklung der letzten Jahren ist trotzdem bedeutend. Während eine europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik im Vertrag von Maastricht (Artikel 17) Anfang der 90er Jahre noch lediglich als vages Zukunftsprojekt im Rahmen der im Vertrag geschaffenen Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) umschrieben war, haben diverse bilaterale und europäische Abkommen zu einer graduellen Stärkung der ESVP geführt.
Dieses Policy Forum bietet durch eine umfassende Dokumentensammlung und durch die Verlinkung mit einer detaillierten Chronologie der Entwicklung von ESVP und GASP einen umfassenden Einblick in die vertragliche und institutionelle Weiterentwicklung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Hervorgehoben sollen hier deshalb nur einzelne Meilensteine, wie der für die EU Operation in Mazedonien (sowie für die EU Militärmission im Kongo, über die in diesem Papier zu einem späteren Zeitpunk berichtet wird) äußerst wichtige Beschluss des Europäischen Rates von Helsinki im Dezember 1999, der EU die Möglichkeit zu geben selbständig, d.h. in manchen Fällen auch ohne Rückgriff auf NATO Kapazitäten, militärisch aktiv zu werden. Hier wurden konkrete Ziele der ESVP definiert, die als "Helsinki Headline Goals" bekannt geworden sind. Danach sollen bis Mitte 2003 gemeinsame Streitkräfte von 50.000 bis 60.000 innerhalb von 60 Tagen verlegt werden können. Diese sollen bis zu einem Jahr einsatzfähig bleiben und in der Lage sein, die im Juni 1992 von den Staats- und Regierungschefs der WEU definierten sogenannten "Petersberg Aufgaben" der militärischen und zivilen Krisenbewältigung im vollen Umfang umzusetzen.
Die institutionellen Voraussetzungen für eine aktive ESVP wurden Ende 2000 im Vertrag von Nizza durch die Schaffung eines permanenten Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees (PSK), einem Militärausschuss (EUMC) und einem Militärstab (EUMS)
festgelegt und im darauffolgenden Jahr durch Ratsbeschluss umgesetzt. Seit dem EU Gipfeltreffen Ende 2001 in Laeken gilt die ESVP nun in militärischer und ziviler Hinsicht als einsatzfähig - ein Feststellung, die es seit Anfang 2003 mit der ersten Polizeimission der EU in Bosnien-Herzegowina und nunmehr den Militäroperationen in Mazedonien und im Kongo zu beweisen gilt. Der Rückgriff auf NATO Fähigkeiten bei EU Einsätzen, der mit der sogenannten "Berlin-Plus" Vereinbarung 1999 auf dem Washingtoner NATO Gipfel eingeleitet und im Dezember 2002 in der Erklärung des Europäischen Rates von Kopenhagen und der gemeinsamen NATO-EU Erklärung zur ESVP einige Tage später abgeschlossen wurde, steht in Mazedonien nun ebenfalls vor dem ersten praktischen Test.
Concordia: Ein Test für transatlantische und innereuropäische Eintracht?
Wenngleich mit etwas Verspätung ist Concordia nun also im Einsatz - und das zu einem Zeitpunkt, der von kaum größerer symbolischer Bedeutung sein könnte. Vor nur wenigen Monaten hat der Irak-Krieg tiefgehende Differenzen, sowohl in der transatlantischen Partnerschaft, als auch innerhalb der Europäischen Union, ans Licht gebracht. In diesem Zusammenhang sind Fragen nach der Kohärenz und der Handlungsfähigkeit der EU sowie der zukünftigen Ausrichtung der europäischen Außenpolitik gegenüber den USA laut geworden. Zudem steht die Europäische Union mit der Beendigung der Arbeit des Verfassungskonvents und der für 2004 geplanten Erweiterung der Union um 10 neue Mitglieder vor einer historischen Herausforderung, die Europäische Union zu einem – auch in Angelegenheit der Sicherheit und Verteidigung - effektiven und zukunftsfähigen Apparat zu machen.
So ist die Operation Concordia sicherlich mehr als nur ein Test dafür, ob die Europäische Union die über die letzten Jahre hinweg geschaffenen Instrumente und Strukturen der ESVP auch praktisch zu nutzen weiß. Sie ist sogleich eine Art Wegweiser für die Zukunft innereuropäischer und transatlantischer Außenpolitik und ein Präzedenzfall für die zukünftige Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. In dieser Hinsicht unterscheidet sich Concordia von der Artemis getauften EU Militäroperation im Kongo. Diese Operation verläuft im Gegensatz zu Concordia ohne Rückgriff auf NATO Fähigkeiten und somit auch ohne NATO Verantwortung im Falle eines Scheiterns der EU Mission. Bei Artemis liegt die politische und strategische Leitung beim PSK, während die Ausführung der Operation vom EUMC überwacht wird. Somit ist der Einsatz im Kongo nicht in demselben Maße ein Testfall für die ESVP wie der Mazedonien Einsatz, da es höchst unwahrscheinlich ist, dass dieses unabhängige Modell der EU Intervention in Zukunft zur Norm wird. Zum Einen wird die EU mit ihren momentanen Fähigkeiten – zumindest in der näheren Zukunft – nicht in der Lage sein ohne Nutzung von NATO Kapazitäten internationale Operationen von größerem Umfang auszuführen. Insbesondere wenn die EU ernsthaft die Erfüllung des gesamten Spektrums der Petersberg Aufgaben anstrebt, so wird die Union notgedrungen auf die NATO zurückgreifen müssen. Zum Anderen wäre es angesichts der aktuellen transatlantischen Spannungen nicht empfehlenswert für die EU, sich langfristig von der NATO abzukoppeln.
Folglich ist Concordia zweifelsohne eine Möglichkeit, wieder ein wenig Eintracht und Kooperation in das transatlantische Verhältnis zwischen Europa und den USA zu bringen. Zwar kann diese kleine Militärmission nicht die tiefgehende Spaltung zwischen den Partnern aus der Welt schaffen, aber sie kann sicherlich einen Beweis dafür liefern, dass Europa an der transatlantischen Kooperation interessiert und bereit ist, international Verantwortung zu übernehmen, ohne sich dabei gegen die USA zu stellen. Concordia kann also als Signal verstanden werden, dass die Zukunft der ESVP im transatlantischen Verhältnis liegt und nicht - wie in den vergangenen Monaten insbesondere aufgrund von Äußerungen aus Frankreich befürchtet - in einem Gegengewicht zu den USA.
Was für die transatlantischen Partner ein Freundschaftsbeweis sein könnte, ist in diesem Zusammenhang ebenfalls ein möglicher Beitrag zur innereuropäischen Einigung. Der Irak-Krieg hat Europa und der Welt vor Augen geführt, wie gespalten die EU Mitgliedstaaten (und die zukünftigen Beitrittsländer) in außenpolitischen Angelegenheiten sind. Die Tatsache, dass sowohl Kriegsgegner und Kriegsbefürworter, momentane sowie zukünftige EU Mitgliedsstaaten an der EU Militärmission im Balkan beteiligt sind, lässt Hoffnung aufkommen, dass Einigung und Kooperation in sicherheits- und außenpolitischen Angelegenheiten innerhalb der (erweiterten) Union doch möglich ist. Nichts desto trotz, die Symbolik dieser gemeinsamen Operation sollte nicht übermäßig optimistisch ausgelegt werden. Sowohl der endgültige Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents, als auch das Konzept des Hohen Vertreters der GASP, Javier Solana, für eine europäische Sicherheitsstrategie, versetzen dem übermäßigen Optimismus einen Dämpfer. Beide Dokumente wurden dem Europäischen Rat in Thessaloniki Ende Juni 2003 vorgelegt und sind darauf ausgerichtet, Europa auch außen- und sicherheitspolitisch handlungsfähiger zu machen.
Beide Initiativen jedoch lassen mit unpräzisen Formulierungen und wenig Fortschritten viele Fragen bezüglich der zukünftigen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik des erweiterten Europa offen. Der vorgelegte Verfassungsentwurf präsentiert ein relativ enttäuschendes Bild der zukünftigen ESVP und GASP. Zwar sind mit der Beistandsklausel im Falle eines Angriffs auf einen EU Mitgliedstaat, sowie die Verpflichtung zur Konsultation bei außenpolitischen Handlungen, wichtige Schritte in die Richtung einer sicherheits- und außenpolitischen Zusammenführung der EU Mitgliedstaaten getan. Trotzdem hängt die tatsächliche Zusammenarbeit in diesem Politikbereich nach wie vor vorwiegend vom politischen Willen der einzelnen Staaten ab. Es bleibt in außenpolitischen Fragen beim Vetorecht, d.h. eine Vergemeinschaftung der Außenpolitik ist – vielleicht nach den Differenzen der vergangenen Monate wenig überraschend – noch nicht in Sicht. Trotzdem ist durch die Schaffung eines Amts des EU Außenministers zumindest im Bereich der diplomatischen Bemühungen ein Fortschritt erzielt worden. Auch ist durch den ausdrücklichen Ausbau der EU Fähigkeiten unter dem Schirm der NATO ein wichtiger Beitrag für die Besserung des transatlantischen Verhältnisses geleistet worden. Doch im Großen und Ganzen sind die Reformvorschläge gering und es bleibt abzuwarten ob der Entwurf in dieser Form auch angenommen und umgesetzt wird.
Auch Javier Solanas Strategiepapier von Thessaloniki (Juni 2003) ist wenig mehr als ein Bekenntnis zum Fähigkeitenaufbau, zur stärkeren Zusammenarbeit und zu multilateralem Handeln. Als positiv ist jedoch der Ansatz Solanas zu bewerten, die besondere Bedeutung der Einbindung der Beitrittskandidaten in das sicherheitspolitische Handeln der Union sowie den parallelen Ausbau von zivilen und militärischen Fähigkeiten hervorzuheben, der helfen soll, den sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts (Terrorismus, organisierte Kriminalität, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen etc.) effektiv entgegenzutreten.
Zweifelsohne gilt es, die ESVP weiterhin institutionell und praktisch zu stärken. Wenn Mazedonien zum Erfolg wird, so wäre dies ein bedeutender – wenngleich nicht ausreichender – Schritt in diese Richtung. Die Symbolik des Einsatzes wird nicht ausreichen, um Europa langfristig als sicherheitspolitisch erfolgreichen Akteur zu etablieren. Bereits im Schlussbericht der Konventarbeitsgruppe Verteidigung, heißt es, dass „die Sicherheits- und Verteidigungspolitik in erheblichem Maße zur internationalen Glaubwürdigkeit der Union beiträgt.“ Schafft die Union, auf die Erfahrungen von Concordia aufzubauen, könnte in der Tat ein wichtiger Schritt in Richtung einer kohärenten und international erfolgreichen europäischen Sicherheitspolitik getan werden.
[1] Zur Vereinfachung wird im Text der Begriff Mazedonien benutzt, um die Ehemalige Jugoslawische Republik Mazedonien (FYROM – Former Yugoslav Republic of Macedonia) zu beschreiben.
[2] Beteiligt sind an der EU Mission neben Frankreich, das mit 145 Mann das größte Kontingent stellt, die EU Mitgliedstaaten Belgien, Deutschland, Finnland, Griechenland, Italien, Luxemburg, die Niederlande, Österreich, Portugal, Schweden, Spanien und Großbritannien (nicht beteiligt an dem Einsatz sind Irland und Dänemark). Die beteiligten Drittstaaten sind Bulgarien, Estland, Island, Kanada, Lettland, Litauen, Norwegen, Polen, Rumänien, Slowenien, die Slowakei, die Tschechische Republik, die Türkei und Ungarn.
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