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Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union

Ulla Jasper

Einleitung

Das Bild, das in der Öffentlichkeit von der Rolle Europas als internationalem Akteur besteht, ist oftmals diffus und negativ, weil unklar ist, ob und in welchem Maß die Union auf der weltpolitischen Bühne als Protagonist auftritt. Nicht erst der Irak-Krieg hat die Zweifel bestärkt und öffentlich zu Tage treten lassen, dass es den europäischen Nationalstaaten nur bedingt gelingt, ihre eigenen Interessen einer gemeinschaftlichen Position hintanzustellen und eine solidarische, originär europäische, Haltung zu entwickeln.

Dennoch verweisen viele Brüsseler Experten und überzeugte Europäer gerne auf das umfangreiche europäische Instrumentarium unterschiedlichster Bereiche, welche ihrer Meinung nach dazu beigetragen habe, die internationale Rolle der EU in den letzten Jahrzehnten auszuprägen. Gemeint ist vor allem, was gemeinhin unter den Außenbeziehungen der EU verstanden wird, also Außenhandelspolitik, Entwicklungszusammenarbeit Assoziierungsabkommen, oder aber auch die Erweiterungspolitik gegenüber den mittel- und osteuropäischen Staaten. Und in der Tat sollte nicht übersehen werden, dass die Gemeinschaft auf diesen Feldern in den letzten Jahren zunehmend aktiv geworden ist und eine gestalterische Funktion übernommen hat.

Doch woher kommt dann der – ebenso berechtigte – Einwand, Europa fehle es an einer außenpolitischen Stimme oder, wie es Henry Kissinger in seinem berühmt gewordenen Bonmot ausdrückte, an „einer Telefonnummer“, die man anrufen könne?

Geschichtlicher Abriss:

Die Geschichte der europäischen Einigung resultierte maßgeblich aus den Schrecken des 2. Weltkriegs und ist somit vor allem als ein innereuropäisches, friedensstiftendes Projekt zu begreifen. Zwar spielten auch andere Intentionen eine Rolle – die Wiedererlangung einer bedeutenderen Rolle in der Weltpolitik, die Abwehr des Kommunismus oder die Verbesserung der ökonomischen Situation in Europa. Doch zentraler Gedanke war die Integration der europäischen Nationalstaaten und ihrer primären Interessen und Sicherheitsbedürfnisse sowie die Schaffung eines Integrationsgeflechts, das nicht nur die früheren Feinde an einen Tisch bringen sollte, sondern auch die potentiellen Kosten eines erneuten militärischen Konflikts untragbar machen sollte.

Diesen Überlegungen folgend, bestand der erste tiefgreifende Integrationsschritt in der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS oder auch Montanunion genannt; Vertragsunterzeichnung am 18.4.1951), um die kriegswichtigen Industrien einer supranationalen Organisation zu unterstellen und somit die Kontrolle über die weitere Entwicklung der deutschen Stahlindustrie auch nach dem Ende des Marshall-Plans zu behalten. Dieser Integrationsschritt war also grundsätzlich von zwei Überlegungen dominiert: der Kontrolle über den kriegswichtigen Industriezweig sowie der Schaffung eines gemeinsamen Marktes, um die Produktion und Beschäftigung in diesem Sektor in den beteiligten sechs Staaten (Benelux, Frankreich, Italien, Deutschland) zu steigern und die wirtschaftliche Vernetzung anzukurbeln.

Auch die folgenden erfolgreichen Integrationsmaßnahmen zielten primär in Richtung einer stärkeren ökonomischen Zusammenarbeit. Die Römischen Verträge aus dem Jahr 1957 (wiederum initiiert von den sechs Staaten, die auch schon die EGKS herbeigeführt hatten) besegelten die Schaffung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sowie der Europäischen Atomgemeinschaft (EWG und Euratom oder EAG). Während es bei der EAG singulär um die Kooperation im Bereich der zivilen Nutzung der Kernenergie ging, waren die Aufgaben der EWG umfangreicher: So wurde eine gemeinsame Agrarpolitik ebenso vereinbart wie die Schaffung einer Zollunion und eines gemeinsamen Marktes ohne hindernde Handelshemmnisse. Anders als bei der Montanunion, die eine supranationale Institution geschaffen hatte, konnten sich die Staaten beim EWG-Vertrag allerdings nur auf wenige gemeinsame Politiken (zum Beispiel auf dem Gebiet der Agrarpolitik) einigen und verabredeten ansonsten in erster Linie eine zunehmende Koordination nationalstaatlicher Strategien.

Rückschläge

Gleichzeitig scheiterten jedoch Versuche zur Etablierung einer politischen beziehungsweise sicherheitspolitischen Integrationskomponente. Zwar hatten die Vertreter der Mitgliedsstaaten der EGKS sich 1952 darauf verständigt, Grundlagen einer Verteidigungsgemeinschaft (Europäische Verteidigungsgemeinschaft, EVG) sowie die Verfassung einer politischen Union (Europäische Politische Gemeinschaft, EPG) auszuarbeiten, um Fragen der Verteidigung sowie der gemeinsamen Außenpolitik zum Gegenstand der weiteren Integration zu machen. Doch scheiterte die Vollendung dieser Integration, obwohl es tatsächlich bis zur Erarbeitung einer solchen vertraglichen Grundlage gekommen war. Ausschlaggebend waren zwei Faktoren: zum einen scheiterte das Voranschreiten der Integration am Veto der französischen Nationalversammlung, die bestrebt war, Frankreich zu einer dritten Kraft, einem Vermittler zwischen den beiden Blöcken, zu machen und deshalb einer weiteren westlich-europäischen Integration kritisch gegenüberstand; man befürchtete in Frankreich außerdem ein militärisches Wiedererstarken Deutschlands. Zum anderen zeigt sich am Scheitern der EPG und EVG ein Aspekt, der symptomatisch sein sollte für die weitere Entwicklung der Union: Einerseits besteht in allen Mitgliedsstaaten die Überzeugung, dass eine gemeinschaftliche europäische Politik nicht nur wegweisend für das Entstehen einer europäischen Friedensordnung nach dem 2. Weltkrieg war und ist, sondern auch, um den grenzüberschreitenden Problemen der Gegenwart entgegenwirken zu können und Europa in wirtschaftlicher wie auch politischer Hinsicht zu einem konkurrenzfähigen Akteur der internationalen Beziehungen werden zu lassen. Andererseits fürchten die Mitgliedsstaaten auf diese Weise den Verlust ihrer Souveränität und eine weitreichende Einschränkung ihres nationalstaatlichen Handlungsrahmens – umso mehr, als das Entscheidungsmonopol in Fragen der Außenpolitik und der Landesverteidigung zwei genuine Charakteristika des nationalstaatlicher Souveränität sind.

Vor dem Hintergrund dieser ambivalenten Attitüden gegenüber der europäischen Einigung musste sich der Prozess also ganz pragmatisch auf eine funktionalistische Integration einzelner – vor allem wirtschaftlicher - Sektoren beschränken. Zwar gelang es trotz des Scheiterns der EPZ und EVG im Jahre 1954, mit der Westeuropäischen Union (WEU), die auf den Brüsseler Verträgen von 1948 aufbaute, ein regionales Sicherheitsbündnis zu etablieren, doch der Schwerpunkt und die inhaltliche Ausgestaltung dieses Vertrags wiesen deutliche Unterschiede zum EVG-Entwurf auf: Im Mittelpunkt stand nicht mehr eine Integration der militärischen und sicherheitspolitischen Kapazitäten in eine europäische Institution, sondern in erster Linie die Implementierung rüstungspolitischer und militärisch-struktureller Regelungen (Einrichtung des Amtes für Rüstungskontrolle, Festlegung von Streitkräftegrößen, Verbot bestimmter Waffengattungen, Aufnahme Italiens und Deutschlands sowie deren Wiederbewaffnung). Damit war das Kapitel einer europäischen Verteidigungsgemeinschaft abgeschlossen, bevor es richtig begonnen hatte. Stattdessen wurde die NATO zur primären Sicherheits- und Verteidigungsinstitution in Europa, während eine vertiefte europäische Integration in diesem Sektor weiterhin ausblieb. Daran änderte auch die 1970 eingerichtete Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) nur wenig, auch wenn sie seit ihrer Gründung zunehmend ausgebaut und inhaltlich vertieft wurde. Hinter dem Begriff EPZ verbirgt sich ein intergourvernementales Forum zur Koordinierung nationaler außenpolitischer Strategien, das aber nicht Teil der EG wurde, sondern als unabhängige Einrichtung daneben existierte und anfänglich nur darin bestand, dass sich die sechs Außenminister der EG-Staaten zweimal jährlich trafen, um ihre Positionen abzustimmen. Erst die Einheitliche Europäische Akte (EEA) von 1987 nahm die EPZ in das Vertragswerk der Europäischen Gemeinschaften auf und erweiterte sie inhaltlich um den Aspekt der Sicherheitspolitik, weil eine Aussparung dieses Themenkomplexes und eine Trennung zwischen Außen- und Sicherheitspolitik willkürlich und unrealistisch war und eine einflussreiche internationale Rolle Europas behinderte.

GASP und ESVP seit dem Vertrag von Maastricht

Der Vertrag von Maastricht, der am 1. November 1993 in Kraft trat, folgte dem traditionellen Vorgehen der Europäischen Einigungsdebatte, indem er im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik zwar keine bahnbrechende Reform erzielte, sondern vielmehr das bisherige vertragliche Instrumentarium der intergouvernementalen Konsultation und Koordination verbesserte und ausbaute. Die sogenannte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP oder engl. CFSP) wird somit zu einem zweiten – nicht-supranationalen – Pfeiler innerhalb der Union. Langfristig, so heißt es allerdings auch im Vertrag von Maastricht, sollen jedoch auch eine gemeinsame europäische Verteidigungspolitik und gemeinsame Verteidigungskapazitäten angestrebt werden.^[1] Ausdrücklich wird außerdem betont, dass die Westeuropäische Union (WEU) als zentrale Institution der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungsidentität (ESVI) innerhalb der NATO fungieren solle.^[2] Aus diesem Vertragsinhalt gehen also mehrere Aspekte hervor: Zum einen bleiben die Beschlüsse über eine gemeinsame europäische Außen- und Sicherheitspolitik zu diesem Zeitpunkt noch sehr vage. Zum anderen wird zwar eine Institution geschaffen, die aber nur zum Bereich der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit gehört und damit also jedem Staat seinen eigenen Gestaltungsspielraum überlasst, zumal die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen sehr eng begrenzt war und damit jeder Nationalstaat sein Vetorecht beibehielt. Drittens bleibt festzustellen, dass die Rolle der Nato als primäres Instrument europäischer Sicherheit explizit betont wurde.

Der Vertrag von Amsterdam brachte in erster Linie einige institutionelle Neuerungen, die jedoch nicht grundsätzlich als eine Abkehr von der gewohnten schrittweisen Vorgehensweise interpretiert werden können. So wurden die sogenannten „Petersberg-Aufgaben“ der WEU in die Agenda der EU eingegliedert, womit die WEU also de facto der sicherheitspolitische Arm der EU wurde. Darüber hinaus wurde im Rats-Sekretariat eine Planungs- und Analyseeinheit sowie die Stelle eines Generalsekretärs oder Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik („Mr. CFSP“) eingerichtet, um die GASP besser koordinieren zu können. Dieser Hohe Vertreter soll zusammen mit dem zuständigen Kommissionsmitglied und dem Vertreter der Ratspräsidentschaft für die Kontinuität der GASP sorgen (Troika).

Als weitere Neuerung wurde die sogenannte Gemeinsame Strategie^[3] eingeführt. Diese soll den Mitgliedern der Union die Möglichkeit bieten, auf der Grundlage gemeinsam – einstimmig – definierter außen- oder sicherheitspolitischer Interessen das weitere Vorgehen durch qualifizierte Mehrheitsbeschlüsse zu initiieren. Damit soll gewährleistet werden, dass – unter Wahrung grundsätzlicher gemeinsamer Interessen – außenpolitisches Handeln der Gemeinschaft in begrenztem Rahmen auch dort möglich ist, wo keine Einstimmigkeit erzielt werden konnte.

Seit Mitte des Jahres 1998 haben sich die Bemühungen um eine wirkungsvolle GASP / ESVP jedoch deutlich verstärkt und zu erfolgversprechenderen Ergebnissen geführt. Wie auch schon in den Jahren zuvor war es immer ein Mix aus internen und externen Einflüssen (Vorschläge und Initiativen der Mitgliedsstaaten bzw. Institutionen einerseits und Veränderungen und Ereignisse innerhalb des internationalen Systems, wie beispielsweise der Zusammenbruch des Ostblocks oder die Kriege auf dem Balkan, andererseits), die zu neuen Bemühungen geführt haben. Dem französisch-britischen Gipfel von St. Malo im Dezember 1998 wird deshalb in der Analyse der Entwicklung der GASP / ESVP entscheidende Bedeutung beigemessen, da die beiden Staaten in ihrer Abschlusserklärung dafür plädieren, die EU mit Fähigkeiten auszustatten, die es der Gemeinschaft erlauben würden, auch militärisch „bedingt-autonom“ und einflussreich handeln zu können, allerdings ohne die enge Bindung an die Nato in Frage zu stellen. In diesem Verhandlungsergebnis spiegelt sich in gewisser Weise auch die Position der USA wider, die zwar für eine Stärkung des europäischen Pfeilers in der Nato plädierte, um die Kosten und Lasten gerechter zu teilen, gleichzeitig aber keine abgekoppelte, autonome europäische Verteidigungsarchitektur zulassen wollte und mit den Ergebnissen von St. Malo nicht ganz einverstanden gewesen zu sein scheint, da sie darin schon eine zu weite Abkehr vom transatlantischen Bündnis sah.

Die Entwicklungen im Kosovo führten der Öffentlichkeit darüber hinaus wieder einmal vor Augen, dass die EU in sicherheitspolitischer und militärischer Hinsicht nicht nur nahezu machtlos war, sobald es zu „robusten“ Einsätzen kam, sondern dass die Entscheidungsfindung zusammen mit der WEU umständlich und zu komplex war, um effektiv und schnell handeln zu können.

Zentrale Etappen auf dem Weg zu ESVP waren nach dem Gipfel von St. Malo dann die EU-Gipfel in Köln, Helsinki und im portugiesischen Santa Maria da Feira zwischen Juni 1999 und Juni 2000. Auf diesen Gipfeln konnte Einigkeit erzielt werden über konkretere Vorgaben zur Schaffung militärischer und ziviler Konfliktbewältigungsmechanismen. Außerdem wurde geklärt, wie die beiden Institutionen EU und WEU, deren Mitglieder nicht vollständig identisch sind, miteinander verschmolzen werden können. Der Vertrag von Nizza hingegen hat nur in wenigen Aspekten zu weitreichenden Veränderungen im GASP-Kapitel des Vertragswerks geführt: Die Vertragsartikel, die vormals die WEU zum sicherheitspolitischen Instrumentarium machten, sind gestrichen und die Aufgaben nun in die EU selbst integriert worden, so dass damit der Bezug zur WEU und diese Organisation selbst bedeutungslos wurden; Man einigte sich außerdem durch die Einführung einer „Flexibilitätklausel“ darauf, das Prinzip der „verstärkten Zusammenarbeit“ auch auf die GASP auszudehnen und damit die gemeinsame Aktion von mindestens acht Mitgliedsstaaten zu ermöglichen, wenn andere Staaten den Schritt nicht mitgehen wollen.

Institutionelle Ausgestaltung der GASP / ESVP und erweitertes Aufgabenspektrum

Neben der oben schon beschriebenen sogenannten Troika treten nun noch weitere Akteure hinzu, die der EU zu einer effektiven Rolle in sicherheitspolitischen Fragen verhelfen sollen:

Politisches und Sicherheitspolitisches Komitee (PSK)
Militärausschuss (EUMA)
Militärstab (EUMS)

Im Verbund mit der Troika (und anderen Ausschüssen wie dem Ausschuss zur Leitung von Polizeioperationen oder einem Ausschuss für ziviles Krisenmanagement) sollen diese Gremien nicht nur die langfristige konzeptionelle Koordination und Ausgestaltung der Politiken übernehmen und mit den Partnern wie der Nato, der OSZE oder der UNO abstimmen, sondern auch die militärische Planung im Krisenfall sowie die Erarbeitung längerfristiger militärischer Zielvorgaben vornehmen. Nicht vergessen werden sollte jedoch, dass der Europäische Rat weiterhin die oberste Instanz der GASP ist und wegweisende Richtungsentscheidungen und grundsätzliche Strategieentscheidungen nur von ihm ausgehen können.

Diese Erweiterung des institutionellen Apparats der Gemeinschaft ist notwendig geworden, da sich die EU mit den Beschlüssen des Kölner Gipfels darauf verständigt hat, nationale Maßnahmen umfassend zu koordinieren und die ESVP zu stärken und ein erweitertes Aufgabenspektrum durch Rückgriff auf eine Vielzahl unterschiedlicher Instrumente – von diplomatischen und wirtschaftlichen Maßnahmen über humanitäre oder Polizeieinsätze bis hin zu militärischen Operationen - zu akzeptieren.

Mit Bezug auf die Beschlüsse des Kölner Gipfels ist es auf dem Folgegipfel in Helsinki des weiteren gelungen, den Aufbau militärischer Kapazitäten der EU durch Errichtung einer 60.000 Soldaten umfassenden europäischen Interventionstruppe bis 2003 sicherzustellen, ohne dass dies gleichbedeutend wäre mit einer europäischen Armee. Viel mehr ist das Ziel, ein höheres Maß an Interoperabilität und Kompatibilität sowohl in materieller Hinsicht als auch in strategischer Hinsicht zu gewährleisten und ein Vielfach genanntes Manko europäischer Streitkräfte, nämlich die Mängel im Bereich Lufttransportkapazitäten sowie C³+I (Command, Control, Communication + Intelligence), langfristig zu beheben und dadurch die Abhängigkeit von Nato- beziehungsweise amerikanischen Kapazitäten zu verringern.

Offene Fragen

Trotz all dieser erfolgversprechenden Entwicklungen auf dem Weg zu einer zunehmend europäisierten Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik bleibt – nicht erst seit den schwerwiegenden transatlantischen und innereuropäischen Verstimmungen vor und während des Irakkriegs – eine Vielzahl offener Fragen:

Besteht in den europäischen Hauptstädten überhaupt der grundsätzliche Wille, in einem so sensiblen Thema wie der Gestaltung von Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik nationale, autonome Handlungskapazitäten aufzugeben und langfristig eine stärker vergemeinschaftete Politik zu ermöglichen?
Wird es möglich sein, zwischen so verschiedenen Interessen wie denen großer und kleiner Staaten, neutraler Staaten und solchen mit einer langen Kolonial- oder Interventionsgeschchte oder zwischen so unterschiedlich orientierten Staaten wie Großbritannien und Frankreich einen gemeinsamen außenpolitischen Kurs zu erreichen, der über einen Minimalkonsens und den kleinsten gemeinsamen Nenner hinausgeht? Diese Frage stellt sich umso dringender mit jeder Erweiterungsrunde der Union.
Der rüstungstechnologische Abstand zu den USA erscheint derzeit immens groß, was sich alljährlich auch in der unterschiedlichen Höhe der Verteidigungsbudgets äußert. Können und wollen die EU-Staaten dennoch – vor dem Hintergrund der derzeitigen wirtschaftlichen Schwierigkeiten – ihre finanziellen Anstrengungen verstärken, um den Vorsprung der USA zu verringern und um im oben angesprochenen Bereich Lufttransport sowie C³+I von Nato-Kapazitäten unabhängig zu werden?
Gefährden verstärkte Rüstungsanstrengungen dieser Art den „zivilen Charakter“ der EU?
Das Europäische Parlament (EP) spielt innerhalb der GASP /ESVP nur eine untergeordnete Rolle. Um eine effektive parlamentarische Kontrolle über diesen Bereich – und damit einhergehend zum Beispiel auch über den Bereich Rüstungsindustrie – zu gewährleisten, müsste die Rolle des EP und der Kommission langfristig gestärkt werden.
Interessant bleibt auch zu sehen, welche Auswirkungen die Ergebnisse des Verfassungskonvents auf die institutionelle und inhaltliche Entwicklung von GASP / ESVP haben werden. Allein die Tatsache, dass die Position eines europäischen Außenministers geschaffen wurde, dessen Kompetenzen weit über die des Hohen Vertreters hinausgehen, bedeutet noch nicht unbedingt einen Zugewinn an gemeinschaftlicher Politik. Problematisch wird beispielsweise weiterhin sein, dass die GASP in der Regel durch einstimmige Entscheidungen gestaltet wird, was angesichts einer möglichen Erweiterung auf 25 Mitglieder zu unüberbrückbaren Differenzen und Blockaden führen könnte. Auf der anderen Seite muß jedoch die Einführung eines von den Staats- und Regierungschefs gewählten Präsidenten des Europäischen Rats auch für die Außendarstellung einer gemeinsamen EU-Politik positiv bewertet werden. Die Ergebnisse des Konvents sind in dieser Hinsicht also nicht bahnbrechend, aber dennoch insgesamt positiv zu bewerten. Nichtsdestotrotz wird sich erst im Laufe der Zeit erweisen, wie stark und handlungsfähig eine größer werdende Union mit all den unterschiedlichen nationalen Interessen im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik tatsächlich sein wird.