Zusammenfassung

Im Jugoslawien-Konflikt in den 1990er Jahren wurde die starke Abhängigkeit der EU von den militärischen Fähigkeiten der USA deutlich. Dies veranlasste die Mitgliedstaaten, die Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Verteidigungspolitik voranzutreiben. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) wurde geschaffen, um der EU autonome militärische und zivile Handlungsmöglichkeiten zu geben. Die ESVP ist Teil der intergouvernemental organisierten zweiten Säule der EU, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Daher sind die EU-Mitgliedstaaten die entscheidenden Akteure in diesem Politikfeld. Innerhalb der Struktur der ESVP wurden spezifische Institutionen geschaffen, die es der EU ermöglichen sollen, auf Krisensituationen mit zivilen und/oder militärischen Mitteln zu reagieren. Zu diesen Mitteln gehört sowohl eine 60 000 Soldaten umfassende schnelle Eingreiftruppe als auch ein rund 10 000 Personen umfassendes Kontingent an zivilen Einsatzkräften.

Mit der Entwicklung der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) hat sich die EU das Ziel gesetzt, die eigene außenpolitische Handlungsfähigkeit zu verbessern, um auf unterschiedlichste Herausforderungen und Krisenerscheinungen in der Welt angemessen reagieren zu können. Zur Bewältigung dieser Aufgabe ist die EU auch auf eine Zusammenarbeit mit der NATO angewiesen, auf deren Fähigkeiten und Ressourcen im Rahmen der Berlin-Plus-Vereinbarung zurückgegriffen werden kann.

Entstehung und Ziele

Die Idee der Entwicklung einer gemeinsamen europäischen Verteidigungspolitik findet sich bereits im Vertrag über die Europäische Union von Maastricht (in Kraft getreten 1993). Jedoch sind die Formulierungen im Abschnitt Sicherheits- und Verteidigungspolitik noch sehr allgemein gehalten. Nach Art. J4 Abs.1 EUV sollte eine gemeinsame europäische Verteidigungspolitik erst auf lange Sicht entwickelt und nach dem Willen der EU-Staaten institutionell ausgestaltet werden. Im Vertrag von Amsterdam von 1997 (in Kraft getreten 1999) wurde die Idee einer gemeinsamen Verteidigungspolitik durch die Einbeziehung der so genannten Petersberg-Aufgaben konkretisiert. Die Petersberg-Aufgaben umfassen humanitäre Missionen und Rettungseinsätze, friedenserhaltende Aufgaben sowie Kampfeinsätze zur Krisenbewältigung einschließlich friedensschaffender Maßnahmen. Mit der Aufnahme der Petersberg-Aufgaben wurden die Tätigkeitsbereiche der gemeinsamen Verteidigungspolitik bestimmt. Weitere Initiativen zur Verstärkung der Zusammenarbeit scheiterten jedoch am Widerstand Großbritanniens, welches die NATO als alleinigen Garant für die Gewährleistung der Sicherheit Europas betrachtete.

Der Kosovo-Krieg zeigte die starke Abhängigkeit der EU von den militärischen Fähigkeiten der USA. Unter dem Eindruck der militärischen Schwäche Europas leiteten Premierminister Blair und Staatspräsident Chirac auf dem 21. Französisch-Britischen Gipfel in St. Malo im Dezember 1998 eine entscheidende Wende ein. In der Abschlusserklärung des Gipfels forderten Frankreich und Großbritannien gemeinsam die Entwicklung autonomer militärischer Fähigkeiten und den Ausbau der gemeinsamen Verteidigungspolitik. Dies bedeutete eine Kehrtwende in der britischen Außenpolitik. Der 1997 ins Amt gekommene Tony Blair war bereit, von der bisherigen außenpolitischen Linie abzurücken und auch verteidigungspolitische Fragen in den EU-Rahmen einzubeziehen. Entscheidendes Motiv für Blair war die Befürchtung, Großbritannien würde sich auf Dauer außenpolitisch isolieren, wenn es eine Vertiefung der Integration im sicherheits- und verteidigungspolitischen Bereich weiter blockieren würde. Daher sprach er sich dafür aus, dass sich Großbritannien konstruktiv an der Gestaltung des Integrationsprozesses beteiligen müsse.

Dieser Initiative folgend verpflichteten sich die EU-Mitgliedstaaten beim Gipfeltreffen in Köln im Juni 1999 zur Verstärkung ihrer eigenen militärischen Kapazitäten, zur engeren Zusammenarbeit im Bereich der Rüstung und zur Kooperation mit der NATO beim Aufbau der ESVP. Im Dezember 1999 vereinbarten die Staats- und Regierungschefs auf dem Treffen des Europäischen Rates in Helsinki den Aufbau einer schnellen Eingreiftruppe (European Rapid Reaction Force, ERRF), die spätestens im Jahr 2003 für EU-Operationen im Rahmen der Petersberg-Aufgaben zur Verfügung stehen sollte. Mit dem Vertrag von Nizza (2000) wurde die ESVP in die vertraglichen Grundlagen der Europäischen Union aufgenommen. Seitdem ist sie fester Bestandteil der intergouvernemental organisierten zweiten Säule der EU, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Die 2003 verabschiedete Europäische Sicherheitsstrategie, die erstmals ein umfassendes sicherheitspolitisches Konzept für das Handeln der EU enthält, bildet die Grundlage für die aktuellen Bemühungen zur Weiterentwicklung und Ausgestaltung der ESVP.[1]

Institutionen

Mit der Einbeziehung einer verteidigungspolitischen Komponente in die GASP mussten zu den bereits bestehenden Institutionen zusätzliche Strukturen geschaffen werden, um die in den Petersberg-Aufgaben genannten Ziele der ESVP umsetzen zu können. Der Europäische Rat in Helsinki (1999) beschloss die Einrichtung von Interimsgremien, welche zwei Jahre später durch Entscheidung des Rates der Europäischen Union (im Folgenden nur noch Rat) als ständige EU-Institutionen eingesetzt wurden. Die wichtigsten ESVP-Gremien sollen an dieser Stelle kurz vorgestellt werden.

Eine Schlüsselrolle in der Struktur der ESVP kommt dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK) zu. Die rechtliche Grundlage des PSK bildet der Beschluss des Rates vom 22. Januar 2001. Demnach setzt sich das PSK aus den Vertretern der Mitgliedstaaten auf Botschafterebene und einem Vertreter der Europäischen Kommission zusammen. Das Aufgabenspektrum des PSK umfasst alle Bereiche der GASP. Im Bereich der ESVP ist die zentrale Aufgabe des PSK die Planung, Kontrolle und strategische Leitung der Krisenmanagement-Operationen der EU. Im Falle einer Krisensituation entwickelt und prüft das PSK mögliche Optionen, mit denen die EU auf die Krise reagieren kann.

Das höchste militärische Gremium des Rates ist der EU-Militärausschuss (European Union Military Comittee/EUMC), dessen Einrichtung der Rat am 22. Januar 2001 beschloss. Er setzt sich aus den Generalstabschefs der Mitgliedstaaten bzw. deren Repräsentanten zusammen. Zu den Aufgaben des EUMC zählen die militärische Beratung des PSK sowie die Risikobeurteilung von potenziellen Krisensituationen, vor allem in Bezug auf die militärische Dimension eines Konflikts. In einer konkreten Krisensituation beauftragt der EUMC den EU-Militärstab (European Union Military Staff/EUMS) mit der Ausarbeitung militärischer Optionen und leitet diese mit eigenen Empfehlungen an das PSK weiter. Während eines Einsatzes überwacht der EUMC die Ausführung der militärischen Operationen.

Als Generaldirektion im Generalsekretariat des Rates ist der EU-Militärstab (EUMS) dem Hohen Vertreter für die GASP (HV) direkt unterstellt. Der EUMS wurde wie das PSK und der EUMC am 22. Januar 2001 durch einen Beschluss des Rates eingesetzt. Der Stab besteht aus rund 70 Militärexperten, die für die Planung von EU-Einsätzen zuständig sind. Daneben gehört die strategische Frühwarnung sowie die Erfassung der Truppenverbände, die für einen Einsatz zur Verfügung stehen, ebenfalls zu den Aufgabenbereichen des EUMS.

Zur Harmonisierung der zivilen und militärischen Aspekte der ESVP-Missionen richtete der Europäische Rat (ER) im Jahr 2005 eine zivil-militärische Planungszelle innerhalb des EUMS ein.[2] Die zivil-militärische Zelle soll auch zur Verbesserung der strategischen Vorbereitung der EU-Einsätze beitragen. Weiterhin beschloss der ER im Dezember 2004 die Schaffung eines EU-Operationszentrums (OpsCen) innerhalb der zivil-militärischen Zelle, das seit dem 1. Januar 2007 operativ tätig ist. Das Operationszentrum ist für die Planung und Durchführung von autonomen zivilen EU-Operationen und militärischen Einsätzen mit begrenztem personellem Umfang zuständig, falls keine nationalen Hauptquartiere für diesen Zweck bereit stehen.

Der Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) vom Jahr 2004 sieht die Schaffung einer europäischen Verteidigungsagentur (European Defence Agency/EDA) vor, die die rüstungspolitische Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten koordinieren soll. Durch eine Gemeinsame Aktion beschloss der Rat bereits im Juli 2004 die Einrichtung der EDA als unabhängige Agentur innerhalb der ESVP. Die EDA hat im Januar 2005 offiziell ihre Arbeit aufgenommen. Zu den Aufgaben der EDA gehört die Ermittlung des militärischen Bedarfs der EU sowie die Förderung der nationalen Bemühungen zur Beschaffung von Rüstungsgütern. Von zentraler Bedeutung ist hierbei die Koordinierung der bereits bestehenden Rüstungskooperationen zwischen einzelnen Mitgliedstaaten.

Am 1. Januar 2007 wurde das EU-Lagezentrum SitCen (Joint Situation Centre)  eingerichtet. Das SitCen ist ein Dienst des Generalsekretariats des Rates und setzt sich aus Vertretern der nationalen Geheimdienste, des EUMS und der Politikplanungs- und Frühwarnungseinheit zusammen. Die Aufgabe des SitCen besteht im Sammeln aktueller Informationen über potenzielle Krisenherde. Das SitCen ist der Politikplanungs- und Frühwarnungseinheit (Policy Unit/PU) im Generalsekretariat des Rates angegliedert, die durch eine Erklärung zur Schlussakte des Vertrags von Amsterdam (1997) geschaffen wurde. Gemäß dieser Erklärung setzt sich die PU aus Vertretern des Generalsekretariats, der Kommission sowie der Mitgliedstaaten und der WEU zusammen. Die PU übernimmt durch Lageanalysen und Empfehlungen die politische und strategische Beratung des HV. Dabei greift sie auf Informationen des SitCen zurück.

Zur Verbesserung der Vorbereitung ziviler ESVP-Missionen schuf der Rat im Mai 2000 den Ausschuss für nichtmilitärische Aspekte der Krisenbewältigung (Comittee for Civilian Aspects of Crisis Management/CIVCOM), der als Arbeitsgruppe des Rates tätig ist und sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt. Zu seinen Aufgaben gehört die Beratung und Unterrichtung des PSK und anderer ESVP-Institutionen bei zivilen Aspekten des Krisenmanagements. Der Ausschuss besitzt jedoch keine eigene Entscheidungskompetenz und fungiert nur als beratendes Gremium.

Die institutionelle Ausgestaltung der ESVP ist weit vorangeschritten. Dennoch darf nicht vergessen werden, dass diese Institutionen mit Ausnahme des PSK primär beratende Funktion besitzen und in die Struktur des Rates integriert sind. Die zentralen Akteure in der ESVP sind nach wie vor die EU-Mitgliedstaaten, die ihre Interessen im Europäischen Rat und im Rat der Europäischen Union vertreten.  Durch die Schaffung der ESVP-Gremien wurde aber auch die Position des Hohen Vertreters gestärkt, da Institutionen wie das PU, EUMS und SitCen dem HV direkt zuarbeiten und ihn bei der Ausübung seines Amtes unterstützen. 

Militärische Komponente

Ein elementares Ziel der ESVP stellt die Entwicklung eigener militärischer Fähigkeiten dar. In der gemeinsamen Erklärung Frankreichs und Großbritanniens nach dem Gipfel von St. Malo 1998 heißt es, die EU „muss die Fähigkeit zu autonomen Handeln besitzen, gestützt auf glaubwürdige militärische Fähigkeiten, sowie die Mittel und Bereitschaft, deren Einsatz zu beschließen, um auf internationale Krisen zu reagieren“.[3] Zur Realisierung dieses Ziels beschloss der Europäische Rat von Helsinki im Dezember 1999 das so genannte Helsinki Headline Goal. In diesem Planziel vereinbarten die Staats- und Regierungschefs den Aufbau einer schnellen Eingreiftruppe bis zum Jahr 2003 (European Rapid Reaction Force/ERRF), die rund 60 000 Soldaten umfassen sollte und innerhalb von 60 Tagen für maximal ein Jahr in ein Krisengebiet verlegt werden könnte. Die Aufgabenbereiche der ERRF umfassen das komplette Spektrum der Petersberg-Aufgaben. Des Weiteren beschlossen die Mitgliedstaaten die Entwicklung kollektiver Fähigkeitsziele in den Bereichen Streitkräfteführung, strategische Aufklärung und strategischer Transport.[4] Der Aufbau einer genuinen europäischen Armee ist jedoch ausdrücklich nicht Bestandteil des Helsinki Headline Goal. Stattdessen ging es den Mitgliedstaaten darum, einen Pool aus nationalen Streitkräften zusammenzustellen, auf den die EU in Krisensituationen zurückgreifen kann.

Zur Realisierung des Headline Goal wurde im November 2000 eine „Beitragskonferenz“ in Brüssel einberufen, auf der die Mitgliedstaaten konkrete Zusagen für die Bereitstellung militärischer Kapazitäten machten.[5] Aufgrund zum Teil beträchtlicher Fähigkeitslücken im Streitkräftekatalog von Brüssel beschlossen die europäischen Verteidigungsminister im November 2001 einen Aktionsplan (European Capability Action Plan/ECAP), in dem Lösungsmöglichkeiten für die bestehenden Mängel vorgelegt wurden. Im Juni 2003 stellte der Europäische Rat in Thessaloniki fest, dass die EU nun im gesamten Spektrum der Petersberg-Aufgaben einsatzfähig sei, wobei es jedoch noch einige Einschränkungen und Defizite gebe.[6]

Mit der Verabschiedung der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) durch den ER im Dezember 2003 wurde deutlich, dass die militärischen Handlungsfähigkeiten der EU an die in der ESS identifizierten Ziele und Herausforderungen angepasst werden mussten. Die EU-Mitgliedstaaten setzten sich in dem im Juni 2004 beschlossenen Headline Goal 2010 das Ziel, die im Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) enthaltenen Petersberg-Plus-Aufgaben bis 2010 in den ESVP-Zielkatalog zu integrieren. Die Petersberg-Plus-Aufgaben umfassen gemeinsame Abrüstungsmaßnahmen, Aufgaben der militärischen Beratung und Unterstützung, Konfliktprävention und Operationen zur Stabilisierung der Lage nach Krisensituationen.[7]

Ein weiterer zentraler Bestandteil des Headline Goal 2010 ist die Verpflichtung der Staats- und Regierungschefs auf den Aufbau von hochmobilen, schnellen Kampfverbänden, so genannte Battlegroups, die vor allem in der ersten Phase einer Militäroperation eingesetzt werden sollen. Diese Einsatzkräfte werden in Bataillonsstärke (1500 bis 2000 Mann) aufgestellt und sollen die Möglichkeit besitzen, innerhalb von zehn Tagen nach Beschluss des Rates die Durchführung ihrer Mission zu beginnen und für eine maximale Dauer von 120 Tagen im Krisengebiet tätig zu sein. 13 EU-Mitgliedstaaten haben sich 2004 verpflichtet, zur Aufstellung von insgesamt 13 Battlegroups beizutragen. Seit Jahresbeginn 2007 sind zwei Battlegroups, ein deutsch-niederländisch-finnischer und ein französisch-belgischer Gefechtsverband, in vollem Umfang einsatzfähig.

Die Notwendigkeit der Weiterentwicklung der militärischen Fähigkeiten der EU haben nicht zuletzt auch die vier Militäroperationen aufgezeigt, die die EU seit 2003 im Rahmen der ESVP durchführte bzw. im Fall der Mission EUFOR ALTHEA in Bosnien und Herzegowina aktuell noch durchführt. Das Ziel dieses militärischen Einsatzes in der Nachfolge der SFOR-Mission der NATO ist die Stabilisierung der Sicherheitslage in Bosnien und Herzegowina. EUFOR ALTHEA ist ein Beispiel für die Zusammenarbeit zwischen EU und NATO im Rahmen der Berlin-Plus Vereinbarung, da die EU auf Ressourcen und Fähigkeiten der NATO zurückgreift. Weiterhin wird die Mission vom Oberbefehlshaber der NATO in Europa (Deputy Supreme Allied Commander for Europe/D-SACEUR), aktuell der Brite Sir John Reith, geleitet. Derzeit sind 2500 Soldaten vor Ort stationiert. Ein weiteres prominentes Beispiel für eine EU-Militäroperation ist der Einsatz EUFOR RD Congo in der Demokratischen Republik Kongo (DRK). Zur Absicherung und Überwachung der demokratischen Wahlen in der DRK entsandte die EU 1700 Soldaten, die von Juli bis November 2006 vor Ort stationiert waren. Die EU handelte hierbei auf Ersuchen der Vereinten Nationen, griff jedoch nicht auf Kapazitäten der NATO zurück. Neben diesen Einsätzen führte die EU noch eine weitere Militäroperation im Kongo (ARTEMIS) und in Mazedonien (CONCORDIA) durch.

Militärische Einsätze in Krisengebieten sind meist mit sehr hohen finanziellen Kosten für die an der Operation beteiligten Staaten verbunden. Bei der Finanzierung der EU-Militäroperationen muss zwischen „individuellen“ und „gemeinsamen“ Kosten unterschieden werden. Unter individuellen Kosten versteht man alle Ausgaben, die im Verlauf einer Operation bei einem Mitgliedstaat anfallen. Gemäß des Prinzips der NATO „Costs lie where they fall“ müssen die beteiligten Staaten ihre eigenen Ausgaben komplett übernehmen. Dahingegen müssen Ausgaben, die keinem Mitgliedstaat zugeordnet werden können, von den teilnehmenden Staaten gemeinsam getragen werden. Darunter fallen zum Beispiel die Kosten für die medizinische Versorgung der Streitkräfte, Ausgaben für die Errichtung von EU-Hauptquartieren oder Anschaffungskosten für zusätzliche Ausrüstung. Für diesen Zweck schuf der Rat im Februar 2004 den so genannten ATHENA-Mechanismus, nach dem die gemeinsamen Kosten nach einem Schlüssel der Bruttonationaleinkommen prozentual aufgeteilt werden. So ist Deutschland im Jahr 2007 mit 20,18 Prozent der größte Beitragszahler der gemeinsamen Kosten, gefolgt von Großbritannien mit 17,01 und Frankreich mit 16,08 Prozent.[8]

Zivile Komponente

Bei der Entwicklung der ESVP spielte von Beginn an auch der Aufbau einer nichtmilitärischen Komponente eine wichtige Rolle. Die erste inhaltliche Ausgestaltung der zivilen Dimension der ESVP erfolgte durch die Aufstellung eines Aktionsplans auf dem Gipfeltreffen in Helsinki 1999, in dem die bestehenden Fähigkeiten und Ressourcen für zivile Einsätze festgeschrieben wurden. Laut Beschluss des Europäischen Rates in Feira/Portugal im Juni 2000 zielt das zivile Krisenmanagement der EU darauf ab, Menschenleben zu retten, deeskalierend in Konflikte einzugreifen, die öffentliche Ordnung in einem Krisengebiet aufrechtzuerhalten bzw. neu aufzubauen sowie negative Auswirkungen von Krisen auf die EU-Mitgliedstaaten zu verhindern. Der Europäische Rat identifizierte ferner vier Prioritätsbereiche bzw. Szenarien, in denen die EU tätig werden kann: Polizei, Stärkung des Rechtsstaats, Stärkung der Zivilverwaltung und Katastrophenschutz. Für jeden dieser Bereiche sollten Einsatzreserven aufgestellt werden, die im Krisenfall für eine zivile ESVP-Mission zur Verfügung stehen.[9]

Da die Aufstellung der zivilen Einsatzkräfte jedoch schwieriger war als erwartet, verabschiedete der Europäische Rat im Juni 2004 einen zweiten Aktionsplan, in dem die Ausweitung der zu diesem Zeitpunkt bestehenden Fähigkeiten und Ressourcen gefordert wurde. Auf einer anschließenden Beitragskonferenz im November 2004 wurde der Umfang der zivilen Eingreifkräfte festgesetzt. Die Bereitstellung von Experten für das Monitoring von Krisen und  zur Unterstützung der EU-Sonderbeauftragten wurde jedoch erst im Dezember 2004 durch den Europäischen Rat im so genannten Civilian Headline Goal 2008 beschlossen.

Tabelle 1: Die zivilen Einsatzkräfte der EU

Polizisten	5761
Fachleute für Katastrophenschutz	4968
Rechtsexperten	631
Experten der zivilen Verwaltung	576
Experten für das Monitoring von Krisen	515
Experten zur Unterstützung der EU-Sonderbeauftragten	444

Neben der Ergänzung der Instrumente enthält das Civilian Headline Goal auch einige Zielsetzungen für die weitere Entwicklung der ESVP. Zum einen soll die EU in Zukunft fähig sein, mehrere zivile Missionen gleichzeitig und über einen längeren Zeitraum durchzuführen. Zum anderen wird in dem Dokument gefordert, die Effizienz und die Qualität der ESVP-Missionen zu erhöhen. Ebenso ist die Verbesserung der Kooperation zwischen den Aktivitäten der Kommission und den ESVP-Missionen ein zentrales Element des Civilian Headline Goal, dessen Realisierung bis zum Jahr 2008 abgeschlossen sein soll.[10]

Zur Erhöhung der Reaktionsfähigkeit auf eine Krise beschloss der Rat im Juni 2005 die Aufstellung so genannter Civilian Response Teams (CRTs). Die Aufgabe dieser Teams besteht zum einen in der strategischen Beurteilung eines unmittelbar bevorstehenden oder bereits ausgebrochenen Konfliktes im Krisengebiet vor Ort. Zum anderen können die CRTs aber auch unmittelbar nach Abschluss von Kampfhandlungen eingesetzt werden, um den Aufbau einer zivilen Operation zu koordinieren. Die strategische Führung der CRTs übernimmt ein Missionschef, der vom Generalsekretariat des Rates bestimmt wird und diesem unterstellt ist. Die CRTs können jedoch auch auf Befehl eines EU-Sonderbeauftragten arbeiten, wenn sie zu dessen Unterstützung eingesetzt werden. Die Mitgliedstaaten haben bisher 100 Experten für die CRTs zugesichert.

Bereits vor der Formulierung des Civilian Headline Goal hat die EU mit der im Januar 2003 begonnenen Polizeimission in Bosnien und Herzegowina ihre erste zivile Krisenmanagementoperation eingerichtet. Derzeit führt die EU noch zehn Einsätze dieser Art durch (Stand Juli 2007). Generell werden in der Literatur drei unterschiedliche Arten von zivilen Missionen unterschieden: Einsätze zur Unterstützung des staatlichen Aufbaus, Missionen zur Unterstützung von Friedensprozessen und Einsätze zur Unterstützung der Stabilisierungskapazitäten Dritter.[11]

Einsätze zur Unterstützung des staatlichen Aufbaus werden, wie der Großteil der zivilen ESVP-Missionen, ex post eingesetzt, also nachdem die Kampfhandlungen beendet wurden. Innerhalb dieser Kategorie kann wiederum zwischen Polizeimissionen und Rechtsstaatsmissionen unterschieden werden. Das Ziel der Polizeimissionen ist die Unterstützung und Beratung der staatlichen Behörden im Krisengebiet bei dem Aufbau eines professionellen Polizeidienstes, der sich an europäischen und internationalen Standards orientiert. Das wohl prominenteste Beispiel für einen derartigen Einsatz ist die bereits erwähnte European Union Police Mission in Bosnien und Herzegovina (EUPM B&H). Die Mission trat die Nachfolge der International Police Task Force der Vereinten Nationen an und wurde für einen Zeitraum von drei Jahren eingerichtet. Aufgrund erheblicher Strukturdefizite und der schwierigen wirtschaftlichen und politischen Situation des Landes wurde das Mandat bis zum Ende des Jahres 2007 verlängert. Ein Beispiel für eine EU-Rechtsstaatsmission ist der Einsatz EUJUST LEX, in dessen Rahmen seit Juli 2005 irakische Justizbeamte von europäischen Experten außerhalb des Irak ausgebildet werden.

Einen anderen Schwerpunkt als die bisher genannten ESVP-Einsätze besitzen EU-Beobachtungsmissionen. Hier geht es um die Sicherung und das Monitoring von Friedensprozessen, wie zum Beispiel in der indonesischen Provinz Aceh. In dieser Region leistete die EU vom September 2005 bis Dezember 2006 einen wichtigen Beitrag zur Umsetzung des Friedensabkommens zwischen der indonesischen Regierung und der Separatistenbewegung GAM. Die EU-Beobachter überwachten die Entwaffnung der Separatisten, den Abzug der indonesischen Truppen aus der Region und die Entwicklung der Menschenrechtssituation. Auch im Nahost-Friedensprozess engagiert sich die EU seit November 2005 durch eine Beobachtungsmission. Im Rahmen der EU BAM Rafah überwachen rund 70 Beobachter aus 17 EU-Mitgliedstaaten die palästinensischen Grenz- und Zollkontrollen am Grenzübergang Rafah zwischen dem Gazastreifen und Ägypten.

Eine weitere Kategorie bilden Missionen zur Unterstützung der Stabilisierungskapazität Dritter, wie zum Beispiel die EU-Unterstützungsmission für den Einsatz der Afrikanischen Union in Darfur/Sudan (AMIS II). Die Unterstützung der EU besteht in der Bereitstellung von Ausrüstung, Transportkapazitäten und Militärbeobachtern sowie der Ausbildung von AU-Soldaten und der AU-Zivilpolizei. Aufgrund dieser Kombination aus zivilen und militärischen Elementen wird die Mission von der EU auch als zivil-militärische Aktion bezeichnet und kann somit nicht mehr allein der Kategorie der zivilen Einsätze zugeordnet werden.

Nach der Darstellung von Fallbeispielen für zivile EU-Missionen stellt sich die Frage nach deren Finanzierung. Nach Art. 28 Abs. 3 des Vertrags von Maastricht werden die Kosten für zivile Krisenmanagementoperationen vom Gemeinschaftshaushalt getragen, falls der Rat nichts anderes beschließt. Allerdings ist die EU schon bei der ersten ESVP-Mission, der EUPM in Bosnien und Herzegowina, von dieser Regelung abgewichen, da man ein Drittel der Kosten auf den Gemeinschaftshaushalt und zwei Drittel auf die Mitgliedstaaten aufteilte. Neben dieser Kostenteilung besteht auch die Möglichkeit, zivile EU-Einsätze komplett aus nationalen Beiträgen zu bestreiten, wie im Fall der Beobachtungsmission in Aceh (AMM) geschehen. Voraussetzung ist allerdings ein einstimmiger Beschluss des Rates. Die dritte Möglichkeit ist die Finanzierung durch den Europäischen Entwicklungsfonds, die dann möglich ist, wenn die EU Regionalorganisationen wie die AU bei zivilen Einsätzen unterstützt.

Verhältnis ESVP - NATO

Die Entwicklung der ESVP wurde von den Nicht-EU-Mitgliedstaaten in der NATO von Beginn an skeptisch beobachtet. Um eine Konkurrenz zwischen der NATO und der EU zu vermeiden, hatten die USA bereits 1998 nach dem französisch-britischen Gipfel von St. Malo die Einhaltung der so genannten 3 D´s („no duplication, no decoupling, no discrimination“) zur Grundvoraussetzung für ihre Zustimmung zum Aufbau einer europäischen Verteidigungspolitik gemacht. Dahinter verbirgt sich die Forderung, die Duplizierung bereits in der NATO bestehender Fähigkeiten zu vermeiden (no duplication), nicht der EU angehörige europäische NATO-Mitgliedstaaten gleichberechtigt an EU-Militäroperationen zu beteiligen (no discrimination) und eine Abkopplung der EU-Staaten von der NATO zu verhindern (no decoupling).

Um die Beziehungen zwischen der EU und der NATO auf eine gemeinsame Grundlage zu stellen, wurde nach schwierigen Verhandlungen im Dezember 2002 ein Abkommen zwischen beiden Organisationen unterzeichnet, die sog. Berlin-Plus-Vereinbarung. Mit diesem Dokument wird eine „strategische Zusammenarbeit“ zwischen der EU und der NATO errichtet, in deren Rahmen es der EU ermöglicht wird, Fähigkeiten und Ressourcen der NATO zu verwenden.  Dies bedeutet, dass die EU bei militärischen Operationen auf sechzehn NATO-Hauptquartiere mit einem Umfang von 10.000 Offizieren zurückgreifen kann.[12]

Ferner beinhaltet das Abkommen eine Vereinbarung über den Austausch geheimer Informationen, an dem allerdings nur die Staaten beteiligt werden können, die ein Sicherheitsabkommen mit der jeweiligen Organisation unterzeichnet haben. Weiterhin wurden zur Verbesserung der Zusammenarbeit ein EU-Verbindungselement im NATO-Hauptquartier für Europa, SHAPE (Supreme Headquarters Allied Powers Europe), sowie ein NATO-Verbindungselement im EU-Militärstab (EUMS) eingerichtet.

Neben den USA ist es vor allem die Türkei, die starke Vorbehalte gegen die Entwicklung der ESVP hat und bei den BerIin-Plus-Verhandlungen mit einem Veto drohte, falls die EU nicht zu Zugeständnissen bereit sei. Ein entscheidendes Problem der Berlin-Plus-Vereinbarung ist der Begriff der „strategischen Zusammenarbeit“, der nur sehr vage definiert ist und Freiraum für Interpretationen lässt. Dies hat zur Konsequenz, dass die Türkei darauf besteht, dass Staaten, die nicht der NATO angehören, nur dann an der Kooperation teilnehmen können, wenn sie ein zusätzliches Sicherheitsabkommen mit der NATO unterzeichnet haben. Malta und Zypern, die 2004 der EU beigetreten sind und nicht der NATO angehören, verfügen jedoch nicht über ein solches Abkommen. Diese Situation wird von der Türkei, die Zypern diplomatisch nicht anerkennt, zur Blockade des Austausches von NATO-Informationen genutzt. Diese Blockade führt dazu, dass offizielle Gespräche zwischen beiden Organisationen regelmäßig von der Türkei oder von Zypern verhindert werden oder ohne Malta und Zypern stattfinden und nur konkrete Operationen wie zum Beispiel EUFOR ALTHEA Gegenstand der Gespräche sind.

Ein weiterer Konfliktgegenstand zwischen EU und NATO ist das so genannte „right of first refusal“, auf das NATO-Mitglieder wie Großbritannien, USA und Türkei bestehen. Dabei handelt es sich um die Auffassung, dass der NATO das Recht der ersten Entscheidung über einen Einsatz zusteht und sie ohne vorherige Rücksprache mit der EU die Durchführung einer Militäroperation ablehnen kann. Dieses Recht leiten die genannten NATO-Mitgliedstaaten aus einem Beschluss des ER in Helsinki im Dezember 1999 ab. Jedoch erkennen nicht alle EU-Mitgliedstaaten das Erstentscheidungsrecht der NATO an.[13]

Einen Streit zwischen EU und NATO verursachte auch ein gemeinsamer Vorschlag von Frankreich, Deutschland, Belgien und Luxemburg im April 2003 auf dem so genannten „Pralinengipfel“. Die EU-Staaten forderten die Einrichtung eines permanenten EU-Operationshauptquartiers. Diese Initiative scheiterte am Widerstand Großbritanniens, das den Vorschlag als unnötige Duplizierung von vorhandenen Strukturen betrachtete. Aus der Sicht Großbritanniens ist eine Arbeitsteilung zwischen EU und NATO nötig, wobei die EU sich vor allem bei der Bewältigung von Krisensituationen mit geringem Ausmaß und ohne Unterstützung der NATO engagieren soll. Die Einrichtung des EU-Operationszentrums (OpsCen) im Januar 2007 stellt einen gewissen Kompromiss dar, da man somit der Forderung der Teilnehmer des „Pralinengipfels“ nachkam, aber das OpsCen gleichzeitig nur schwach personell besetzt ist und nur für Operationen mit begrenztem Umfang zur Verfügung steht.

Herausforderungen und Perspektiven

Trotz der rasanten Weiterentwicklung der ESVP sieht sich die EU mit einigen Herausforderungen konfrontiert, die es in den nächsten Jahren zu bewältigen gilt.

Eine der wichtigsten Aufgaben besteht in der Verbesserung der Koordination zwischen den einzelnen ESVP-Institutionen bei der Durchführung von Krisenmanagementoperationen. Die Vielzahl an zivilen und militärischen Beratungs- und Entscheidungsinstitutionen erschwert eine effiziente und flexible Reaktion der EU auf Konfliktsituationen. Weiterhin besteht im Bereich des zivilen Krisenmanagements ein institutioneller Machtkampf zwischen dem Rat und der Europäischen Kommission. Da die Kommission durch verschiedene Instrumente der 1. Säule (Entwicklungspolitik, humanitäre Hilfe, etc.) ebenfalls über Kompetenzen im genannten Politikfeld verfügt, gibt es zahlreiche Überschneidungen mit den Aktivitäten der ESVP-Gremien. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) bietet hierfür eine potenzielle Lösungsmöglichkeit, da er vorsieht, dass die Koordinierung aller militärischer und ziviler Aspekte einer EU-Operation Aufgabe des EU-Außenministers ist, dessen Amt mit dem VVE geschaffen werden sollte. Statt des EU-Außenministers wird laut dem Mandat für die Regierungskonferenz im Juli 2007, bei der unter portugiesischer Ratspräsidentschaft ein Reformvertrag ausgehandelt werden soll, das Amt des „Hohen Vertreters der Union für die Außen- und Sicherheitspolitik“ geschaffen. Das Amt des Hohen Vertreters für die GASP und das Amt des Außenkommissars der Kommission werden somit unter einem „Doppelhut“ verschmolzen.

Bei der Finanzierung der ESVP sieht sich die EU mit dem Problem konfrontiert, dass die zur Verfügung stehenden Mittel aus dem GASP-Haushalt die tatsächlichen Kosten nicht abdecken und folglich eine Verwendung außeretatmäßiger Mittel notwendig ist. Daher wird sich bei einem verstärkten außenpolitischen Engagement der EU in Zukunft zwangsläufig die Frage stellen, ob die bisherigen Finanzmittel des GASP-Haushaltes nicht beträchtlich aufgestockt werden müssen, um den in der ESS formulierten Ansprüchen an die eigene Handlungsfähigkeit Rechnung tragen zu können[14]

Nicht zuletzt sollte über eine institutionelle Stärkung des Europäischen Parlamentes (EP) in der ESVP insgesamt nachgedacht werden. Die Kompetenzen des EP beschränken sich derzeit auf Anhörungs- und Anfragerechte gegenüber dem Rat. Bei der Festlegung des jährlichen Budgets für die GASP muss das EP zwar zustimmen, hat aber nicht das Recht, im Voraus auf die Verteilung der Gelder Einfluss zu nehmen. Die Finanzierung militärischer Operationen durch den ATHENA-Mechanismus schwächt die Stellung des EP, da diese Art der Finanzierung außerhalb des EG-Haushaltes geschieht und somit der Kontrolle des EP entzogen wird. Die Beiträge der Mitgliedstaaten unterliegen zwar der Kontrolle ihrer nationalen Parlamente, dem EP wird dieses Kontrollrecht aber nicht zugestanden, obwohl es sich bei der ESVP um ein Politikfeld auf europäischer Ebene handelt. Dieser Diskussion um die Legitimität von ESVP-Entscheidungen wird aufgrund der zunehmenden Bedeutung der ESVP verstärkt Aufmerksamkeit geschenkt.

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