Fortsetzung: Die Nato-Partnerschaft für den Frieden im Wandel - Entwicklung und Zukunft eines kooperativen Sicherheitsinstrumentes
Andreas Wenger, Christoph Breitenmoser, Patrick Lehmann
Einleitung
Unmittelbar nach dem Ende des Kalten Krieges war die Zukunft der Nato umstritten. Eine Reihe namhafter Wissenschafter wie John Mearsheimer, Stephen Walt und Kenneth Waltz erwarteten eine Schwächung der für Europas Sicherheit relevanten Institutionen, eine Renationalisierung der Sicherheits- und Verteidigungspolitik und somit eine Rückkehr zu einem System des Mächtegleichgewichtes. 2 Diese Vorhersagen basierten auf den theoretischen Grundannahmen des Realismus, wonach Staaten nur dann dauerhaft kooperieren, wenn sie sich zum einen einer militärischen Bedrohung von aussen gegenüber sehen und wenn zum anderen die Zusammenarbeit durch einen hegemonialen Staat gefördert wird. Mit dem Zerfall des Warschauer Paktes und der Sowjetunion entfiel Anfang der neunziger Jahre die Bedrohungsgrösse, die das Wesen der Nordatlantischen Allianz seit ihrer Gründung im Jahre 1949 bestimmt hatte. In der Folge reduzierten die Vereinigten Staaten ihre Truppenpräsenz in Europa. Amerika schien sich zudem primär seinen wirtschaftlichen und inneren Problemen sowie den Entwicklungen im Pazifik zuzuwenden. Vor diesem Hintergrund hielten die ge nannten Personen den Zerfall der Nato für wahrscheinlich.
Heute beobachten wir gegenteilige Tendenzen. Die Nato ist nicht zerfallen, das Sicherheitsdilemma zwischen den Staaten wird durch internationale Zusammenarbeit gemildert, und die Ausdehnung demokratischer Werte sowie die kooperativen Effekte internationaler Institutionen sind wichtige Elemente des gegenwärtigen Friedenssicherungssystems in Europa. Die Nato befindet sich in einem dynamischen Veränderungsprozess. Sie hat sich in den vergangenen acht Jahren erfolgreich den fundamental gewandelten Rahmenbedingungen europäischer Sicherheitspolitik angepasst. Wenn die Mitglieder der Nato im April 1999 in Washington zur Feier des 50. Gründungstages zusammenkommen, dann können sie dies in der Gewissheit tun, dass die Reform ihrer Organisation den Kern der sicherheitspolitischen Neuordnung des euro-atlantischen Raumes bildet. In Bosnien sichert die Nato den Friedensprozess mit militärischen Mitteln, wobei sie eng mit Russland und mit anderen internationalen Organisationen kooperiert. Gleichzeitig ist sie dabei, neue Mitglieder aus Osteuropa in das Bündnis aufzunehmen. Und schliesslich hat sie neue Instrumente der kooperativen Sicherheit geschaffen (Nordatlantischer Kooperationsrat, Partnerschaft für den Frieden und Euro-Atlantischer Partnerschaftsrat), die den euro-atlantischen Raum mit einem immer dichter werdenden Netz militärischer Zusammenarbeit überziehen.
Die Nato stellt seit ihrer Gründung ein multifunktionales Gebilde dar, das im Laufe der Jahre immer differenziertere Verfahrens- und Verhaltensregeln herausbildete. Der Hinweis auf die komplexen Aufgaben und flexiblen Strukturen erklärt, wieso die Nato ihre Funktionen und ihr Instrumentarium relativ leicht an neue Bedingungen anpassen konnte. Während die Funktion der Nato als kollektives Verteidigungsbündnis gemäss Artikel 5 des Nato-Vertrags heute in erster Linie den Charakter einer Rückversicherung gegen einen allseits unerwünschten Rückfall in alte Machtgegensätze aufweist, sind die politischen Funktionen des Bündnisses – der Dialog mit den osteuropäischen Staaten und Russland sowie die Kooperation mit allen Staaten Europas bei der Konfliktverhütung und Krisenbewältigung – in ihrer Bedeutung gestärkt worden. Der Anpassungsprozess der Nato an die gewandelten Bedingungen der internationalen Politik nach dem Ende des Kalten Krieges kann als Entwicklungsprozess von einer Institution der kollektiven Verteidigung zu einer Institution des Sicherheitsmanagements beschrieben werden. 3
In der Rückschau präsentiert sich die Gründung der Partnerschaft für den Frieden anlässlich des Brüsseler Gipfeltreffens vom 10./11. Januar 1994 als entscheidender Wendepunkt im Rahmen dieses Wandlungsprozesses. Dabei darf allerdings nicht übersehen werden, dass der PfP angesichts Nato-interner Meinungsverschiedenheiten in der Frage der Osterweiterung zum Zeitpunkt ihrer Gründung in erster Linie die Funktion eines Warteraumes für die beitrittswilligen osteuropäischen Staaten zukam. Vor dem Hintergrund des Bosnien-Engagements entwickelte sich die PfP überraschend schnell zu einem Kerngeschäft der Nato. Mit der Vertiefung der Partnerschaft für den Frieden (Partnership for Peace, PfP) zur “enhanced PfP” und der Gründung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrates (Euro-Atlantic Partnership Council, EAPC) im Laufe des ersten Halbjahres 1997 hat sich die Anfang 1994 konstruierte Friedensinitiative in kürzester Zeit zum zentralen Pfeiler der kooperativen Sicherheitsstrukturen Europas 4 weiterentwickelt. Der Platz der PfP im Rahmen des neuen strategischen Konzeptes der Nato, über das anlässlich des Washingtoner Gipfels entschieden werden soll, scheint denn auch unbestritten. 5
Zum Verständnis des Charakters der neuen Nato lohnt sich der Blick auf den En twicklungsprozess der Partnerschaft für den Frieden. Es ist das Ziel der vorliegenden Studie, den Ausbau der PfP als kooperatives Sicherheitsinstrument seit ihrer Gründung im Januar 1994 nachzuzeichnen. Der Einblick in das Kerngeschäft, nämlich die militärische Zusammenarbeit, lässt deutlich werden, welche politischen Ziele die Nato im Sinne einer Stabilisierung des europäischen Sicherheitsraumes verfolgt. Angesichts der Veränderungen im Bedrohungsspektrum hin zu transnationalen Risiken – wie der Proliferation von Massenvernichtungswaffen, der Migration als Folge regionaler Konflikte, dem internationalen Terrorismus oder den neuen Verwundbarkeiten im Bereich Information – steigt erstens das Bedürfnis der Vereinigten Staaten, im Rahmen einer neuen Nato in Europa einen politisch zunehmend global agierenden Partner zu finden, der sich jedoch sicherheits- und verteidigungspolitisch nach wie vor stark an die USA anlehnt. Im Zentrum steht dabei einerseits das Konzept der Alliierten Streitkräftekommandos, das die Bildung von Koalitionen der Handlungswilligen und -fähigen erlauben soll, andererseits eine Verbesserung der Interoperabilität der Streitkräfte, der aufgrund des technologischen Vorsprunges der USA steidende Bedeutung zukommt. Zweitens soll die Beteiligung Russlands an der kooperativen Lösung europäischer Sicherheitsfragen sichergestellt werden. Drittens strebt die Nato eine weit ausgelegte europäische Sicherheitsarchitektur an, die auf mehreren Institutionen beruht. Die Durchführung militärischer Friedensmissionen macht nur Sinn, wenn diese von langfristig ausgerichteten wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Aufbauprogrammen begleitet werden.
In einem ersten Teil wird im folgenden die Entwicklung der Nato bis zum Brüsseler Gipfel vom Januar 1994 dargestellt. Dabei wird deutlich, dass die Nato in dieser Phase eine Institution auf der Suche nach einer neuen Rolle war. Die Blockierung des Bündnisses aufgrund interner Meinungsverschiedenheiten konnte erst anlässlich des G ipfeltreffens in Brüssel durchbrochen werden. Einen wesentlichen Teil des damals erarbeiteten Konsenses bildete der Entscheid zur Gründung der Partnerschaft für den Frieden, deren Entwicklung in den Jahren bis zum Madrider Gipfel vom Juli 1997 Gegenstand des zweiten Teils ist. Der dritte, abschliessende Teil analysiert die Weiterentwicklung der PfP zur enhanced PfP sowie die Gründung des EAPC vor dem Hintergrund der Neuausrichtung der Beziehungen der Nato mit Russland und der Ukraine.
1 * Für die kritische inhaltliche Durchsicht des Manuskriptes danken die Autoren Herrn Dr. Martin Dahinden. Bei Béatrice Eigenmann bedanken sie sich für das Lektorat.
An dieser Stelle sei auch den zahlreichen Interviewpartnern herzlicher Dank ausgesprochen für ihre wertvollen Hinweise und Hintergrundinformationen. Den Gepflogenheiten gemäss wird bei der Verwendung entsprechender Materialien auf eine Namensnennung verzichtet. Eine Liste der Interviewpartner befindet sich in der Bibliographie.
2 Vgl. Mearsheimer, John J. Back to the Future: Instability in Europe After the Cold War. In: International Security, Vol. 15 (Summer 1990) No. 1: S. 5-56; Walt, Stephen M. Alliances in Theory and Practice: What Lies Ahead? In: Journal of International Affairs, Vol. 43 (Summer/ Autumn 1989) No. 1: S. 1-17; Waltz, Kenneth N. The Emerging Structure of International Politics. In: International Security, Vol. 18 (Autumn 1993) No. 2: S. 44-79.
3 Vgl. zum Anpassungsprozess der Nato nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes: Haftendorn, Helga. Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen: Eine Einführung. In: Haftendorn, Helga; Otto Keck (Hg.). Kooperation jenseits von Hegemonie und Bedrohung: Sicherheitsinstitutionen in den internationalen Beziehungen. Baden-Baden 1997. S. 11-34; Theiler, Olaf. Der Wandel der Nato nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes. In: Ebd. S. 101-136.
4 Im folgenden wird die PfP als Element der “kooperativen Sicherheit” bezeichnet. Vgl. zur Klärung der Termini “kooperative Sicherheit”, “kollektive Verteidigung” und “kollektive Sicherheit”: Wenger, Andreas; Christoph Breitenmoser; Heiko Borchert. Das schweizerische OSZE-Präsidialjahr 1996. In: Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspolitik (1996/97): S. 4-46, insbesondere 8-12.
5 Vgl. folgende Konzeptvorschläge für die künftige strategische Neuorientierung der Nato: Nerlich, Uwe. Can the New Nato Work? The Need to Define its Strategic Rationale for the 21st Century. Arbeitspapier der Stiftung Wissenschaf t und Politik, Nr. 3070. Ebenhausen 1998; Hook, Alan et al. Revising Nato‘s Strategic Concept: Recommended U.S. Objectives. Working Paper, John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Cambridge 1998.
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