Fortsetzung: Die Nato-Partnerschaft für den Frieden im Wandel - Entwicklung und Zukunft eines kooperativen Sicherheitsinstrumentes
Andreas Wenger, Christoph Breitenmoser, Patrick Lehmann
3 EAPC und enhanced PfP als kooperative Pfeiler der Nato für die Zukunft
Mit den Entwicklungen des Jahres 1997 kann die nach dem Brüsseler Gipfel einsetzende Konsolidierungsphase der Nato als abgeschlossen betrachtet werden. Die Allianz konnte gleich in mehrfacher Hinsicht zukunftsweisende Entscheidungen fällen. In den Vereinbarungen zwischen der Nato und Russland (Mai 1997) respektive der Nato und der Ukraine (Juli 1997) sowie an den Gipfeltreffen von Sintra, Portugal, (29./30. Mai 1997) und Madrid (8./9. Juli 1997) wurden die Rahmenbedingungen einer qualitativ verbesserten und stärker institutionalisierten, sicherheitspolitischen Kooperation unter den europäischen Staaten definiert. Die Bereitschaft, erstens die Kooperation mit den PfP-Staaten auf eine neue Basis zu stellen, zweitens die Zusammenarbeit mit Russland und der Ukraine über den bisherigen Rahmen innerhalb der PfP hinausgehen zu lassen und drittens die Einladung an Polen, die Tschechische Republik und Ungarn, mit der Nato Beitrittsverhandlungen zu beginnen, sind die zentralen Elemente des oben angesprochenen strategischen Konsenses. Dieser beruht auf der Einsicht, Sicherheit und Stabilität durch intensive Zusammenarbeit über den Nato-Raum hinaus zu projizieren und die mittel- und osteuropäischen Staaten inklusive Russland und die Ukraine in ein umfassendes Sicherheitssystem zu integrieren.
Die fundamentalen Beschlüsse von 1997 fussten auf einem grundsätzlichen Strategiepapier der Nato aus dem Jahre 1995. In der sogenannten Erweiterungsstudie (Study on Nato Enlargement 59) wurden die politischen Parameter für die künftige Entwicklung fixiert. Die Studie sollte die Fragen nach dem “Wer”, “Wann”, “Wie” und “Warum” einer Erweiterung der Allianz klären.
Warum die Nato sich nach Osten ausdehnen sollte, wurde in der Studie mit der Notwendigkeit der Unterstützung demokratischer Reformen, des Ausbaus der Beziehungen und der Integration sowie der verteidigungspolitischen Transparenz begründet. Die Allianz wollte mit der Erweiterung ihre Fähigkeiten ausbauen, zur europäischen und internationalen Stabilität beizutragen. Gleichzeitig erhoffte sie sich eine stärkere transatlantische Bindung, da die USA mit der Aufnahme neuer Mitglieder weiterhin an den europäischen Kontinent gebunden bleiben sollten.
Auf ein Festlegen von klaren Kriterien wurde verzichtet, denn die Allianz beabsichtigte, über die Aufnahme von neuen Mitgliedern von Fall zu Fall zu entscheiden. Da die neuen Nato-Staaten alle Rechte und Pflichten der Mitgliedschaft übernehmen, müssen sie offenlegen, welchen Beitrag sie zur kollektiven Verteidigung der Nato leisten können. Diese Fähigkeiten der Kandidaten sollen einzeln evaluiert werden und als Basis für einen Entscheid dienen. Die Nato behält sich vor, eine Einladung an neue Mitglieder in eigener Kompetenz auszusprechen. 60
Die Allian z betonte jedoch, dass der Beitritt zur Nato nicht in erster Linie ein Beitritt zu einem Verteidigungsbündnis, sondern die Aufnahme in eine Organisation darstellt, die sich zum Ziel gesetzt hat, die Sicherheit und Stabilität im euro-asiatischen Raum innerhalb einer breit gefassten Sicherheitsarchitektur zu fördern. 61 Die Studie stellte die Nato-Osterweiterung entsprechend in den Kontext einer gesamteuropäischen Sicherheitsordnung und sah den Erweiterungsprozess als Ergänzung zur Ausdehnung der EU. Eingebettet in das System der “interlocking institutions” sollte die Nato-Osterweiterung nur ein Element der neuen Sicherheitsordnung darstellen. Die kooperativen Elemente – die OSZE, die PfP und der NACC/EAPC – sollten dabei eine entscheidende Rolle als flankierende und ergänzende Massnahmen spielen. 62
Die Studie widmete den Beziehungen zu Russland ein besonderes Augenmerk. Die Allianz bewertete den Ausbau der Beziehungen zu Russland – über jene innerhalb der Partnerschaft für den Frieden hinaus – als Eckstein einer neuen Sicherheitsordnung. Selbst wenn eine direkte Verbindung zwischen der Integration Russlands und der Frage der Osterweiterung in keiner Weise angesprochen wurde, wurde eine weitere, mit der Osterweiterung ungefähr zeitgleiche Entwicklung der Beziehungen zu Russland als förderlich für die Sicherheit in Europa eingeschätzt. 63
In der Studie jedoch ausgeklammert blieben die Fragen nach dem “Wer” und “Wann”. Über die Zahl und die Namen der Beitrittskandidaten blieb das Dokument aus Rücksicht auf die russischen und amerikanischen Präsidentschaftswahlen im Jahre 1996 Antworten schuldig. Erst am Gipfel von Madrid Mitte 1997 beschlossen die Staats- und Regierungschefs, die Beitrittsofferte Polen, der Tschechischen Republik und Ungarn vorzulegen . Dem Beschluss waren Gespräche mit den 12 interessierten Staaten 64 vorausgegangen, welche die Bedingungen und Voraussetzungen für eine Mitgliedschaft in der Allianz festlegten.
Die drei eingeladenen mitteleuropäischen Staaten erfüllten die Bedingungen für eine Aufnahme am ehesten. Alle drei Länder verzeichnen einen fortgeschrittenen Grad an demokratischer und marktwirtschaftlicher Entwicklung. Ebenso bemühen sie sich, ihre Infrastruktur sowie ihre Kommando- und Kommunikationsstrukturen zu erneuern und den Vorgaben der Allianz anzupassen. Die internen Reformen sind durch die Teilnahme von Truppen an der Seite von Nato-Streitkräften im Golfkrieg und in Bosnien forciert worden. Das aktive Mitwirken an Übungen und Aktivitäten der PfP sowie im Rahmen des Planungs- und Überprüfungsverfahrens ermöglichte es den drei Staaten, die Interoperabilität ihrer Streitkräfte zu verbessern. Ihren Beitrag zur Abrüstung leisteten die drei Kandidaten, indem sie ihre Truppen drastisch reduzierten und schrittweise teilprofessionalisierten. 65
Mit dem Entschluss zur Einladung wurde der Beitrittsprozess für die drei Kandidaten eröffnet, der nach der Ratifizierung der Beitrittsprotokolle durch die nationalen Parlamente mit der Aufnahme am 50. Jahrestag der Gründung des Bündnisses (Washington, April 1999) beendet werden soll.
Im Ergebnis gewann die Allianz mit dem in der Studie postulierten Ausbau von flankierenden Massnahmen und mit dem Verzicht, eine Entscheidung bezüglich der Osterweiterung noch vor den Präsidentenwahlen in Russland und den USA zu fällen, in der Kardinalfrage der Osterweiterung grösseren Handlungsspielraum. Es galt nun für die nähere Zukunft, die Osterweiterung soweit abzufedern, dass die Aufnahme einzelner Mitglieder akzeptiert werde und die nicht eingeladenen Staaten in ein wachsendes System des Dialogs und der Kooperation integriert werden konnten. Konkre te Resultate dieser Bemühungen waren einerseits die Einbindung Moskaus auf der Basis der Nato-Russland-Grundakte sowie Kiews mittels der Nato-Ukraine-Charta und andererseits der Ausbau der Partnerschaft für den Frieden und die Gründung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrates.
Die Ausgestaltung dieser neuen ausgreifenden Komponenten der Nato wird in den folgenden Kapiteln kurz charakterisiert, wobei der weiteren Entwicklung der kooperativen, multilateralen Elemente – der enhanced Partnership for Peace und des Mitte 1997 gegründeten Euro-Atlantischen Partnerschaftsrates (EAPC) – spezielles Augenmerk geschenkt wird.
3.1 Die Nato-Russland-Grundakte
“Sicherheit vor oder mit Russland?”, diese Frage konnte das Bündnis aufgrund des Postulates einer unteilbaren Sicherheitsordnung in Europa nur in einem konstruktiven Sinne beantworten. Russland durfte nicht von einer neuen europäischen Sicherheitsarchitektur ausgeschlossen werden, denn als grösster Nachfolgestaat der UdSSR verstand und versteht sich Russland als wichtiger Faktor in der europäischen Ordnung.
Moskau forderte eine Sonderbeziehung zur Nato jenseits der PfP. Dies musste im Zusammenhang mit der geplanten Osterweiterung berücksichtigt werden. Um im Rahmen der geforderten Stabilitätsprojektion neue Mitglieder aufnehmen zu können, brauchte die Nato einen modus vivendi, der die Interessen beider Seiten gebührend zu beachten vermochte. Obwohl am Treffen zwischen dem amerikanischen Präsidenten Clinton und seinem russischen Amtskollegen Jelzin in Helsinki 1996 kein Konsens über die Osterweiterung gefunden werden konnte, hielten die beiden Staatschefs die minimalen Rahmenbedingungen für ein gemeinsames Dokument fest. Demnach sollten die Beziehungen zwischen der Allianz und Russland nicht in einem Vertrag, sondern in einer dauerhaften politischen Verpflichtung festgehalten werden.
An ihrem Treffen in Brüssel Ende 1996 66 beauf tragten die Nato-Aussenminister den Generalsekretär, mit der russischen Seite diesbezüglich in Kontakt zu treten. Es galt, die gegenseitigen Beziehungen auf einer neuen Basis zu formulieren. Resultat intensiver Gespräche war schliesslich die Grundakte über Gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Russischen Föderation 67, die am 27. Mai 1997 in Paris unterzeichnet wurde.
In der Nato-Russland-Grundakte wurden die grundlegenden Prinzipien der Ordnung nach dem Ende des Kalten Krieges wiederholt. In einer breiten Aufzählung führten sowohl die Nato als auch Russland eine Standortbestimmung durch, indem sie die neuen sicherheitspolitischen Ausrichtungen sowie die Bemühungen um eine friedliche Sicherheitsordnung auflisteten. Die Nato wiederholte den Willen, weiterhin den im Washingtoner Vertrag aufgeführten Verpflichtungen nachzukommen, unterstrich aber gleichzeitig, dass sie sich dem neuen sicherheitspolitischen Umfeld angepasst habe und bereit sei, neue Funktionen zu übernehmen. Russland seinerseits bekannte sich zur Fortsetzung der demokratischen Reformen und sicherte zu, seine militärischen Strukturen den sicherheitspolitischen Realitäten anzupassen. Es bekräftigte den Willen, an multilateralen Operationen zugunsten friedensfördernder Einsätze teilzunehmen. 68
Um das Ziel einer umfassenden Sicherheitsarchitektur erreichen zu können, waren die beiden Parteien gewillt, eine stabile, dauerhafte, gleichberechtigte und transparente Partnerschaft aufzubauen. Sie verpflichteten sich, auf Gewaltandrohung und -anwendung zu verzichten und die Souveränität, territoriale Unversehrtheit und die politische Unabhängigkeit der Staaten zu achten. Sie beabsichtigten, ihre verteidigungspolitischen und militärischen Doktrinen transparent zu halten. 69
Der neu geschaffene Ständige Gemeinsame Rat (Permanent Joint Council, PJC) ist als Ausdruck der gegenseitigen Bestrebungen um vertiefte Kooperation zu verstehen. Als vertrauensbildendes Organ ist er das Forum für Konsultationen und für die zukünftige Entwicklung der Zusammenarbeit. Darüber hinaus kann der Nato-Russland-Rat auch in Sicherheitsfragen von beiderseitigem Interesse gemeinsam entscheiden und handeln. Nicht im Rahmen des Rates behandelt werden Fragen, welche die inneren Angelegenheiten der Nato, der Nato-Mitgliedstaaten und Russlands betreffen. 70 So räumte die Akte weder dem Bündnis noch Russland ein Vetorecht über Entscheidungen der jeweils anderen Seite ein.
Der Ständige Gemeinsame Rat tritt zweimal jährlich je auf der Ebene der Aussen- und Verteidigungsminister der 16 Nato-Staaten und Russlands zusammen. Monatliche Treffen finden zwischen den Nato-Botschaftern und dem Chef der russischen Mission bei der Nato statt. Nach Bedarf treffen sich die Staats- und Regierungschefs. Zu einzelnen Themen hat der Rat die Möglichkeit, permanente oder zeitlich beschränkte Ausschüsse oder Arbeitsgruppen zu bilden. Ergänzt wird der Rat durch militärische Konsultationen. Die Stabschefs der Vertragsparteien treffen sich mindestens zweimal jährlich, die militärischen Vertreter kommen monatlich zusammen. Militärexpertentreffen werden je nach Bedarf einberufen. 71
Die gemeinsam festgelegten Themen der ordentlichen Sitzungen umfassen allgemeine Fragen der Sicherheit und Stabilität im euro-atlantischen Raum, aber auch konkrete Krisen. Die Bewältigung dieser Probleme – durch Konfliktverhütung, Krisenbewältigung, Konfliktbeilegung oder durch friedenserhaltende Operationen – wird ebenso diskutiert wie Fragen der Beteiligung Russlands am EAPC und an der PfP sowie Themen der Rüstungskontrolle und der nuklearen Sicherheit. Spezielle A ufmerksamkeit wird dem Informationsaustausch über Strategien, Verteidigungspolitik und Militärdoktrinen, der Nicht-Verbreitung nuklearer, biologischer und chemischer Waffen sowie der Verbesserung der Luftverkehrssicherheit eingeräumt. Auf die neuen Gefahren reagierend, werden gemeinsame Initiativen und Übungen im Zivil- und Katastrophenschutz und zur Bekämpfung des Terrorismus und des Drogenhandels angestrebt. 72
Die ehemaligen Gegner des Kalten Krieges widmeten einen breiten Teil des Vertragswerkes politisch-militärischen Angelegenheiten. Sowohl die Nato als auch Russland formulierten die Grundsätze ihrer Verteidigungsstrategie. Als Garantie gegenüber Russland wiederholte die Allianz die einseitige Erklärung, ihr Nukleardispositiv und ihre Nuklearpolitik nicht zu verändern. Sie sah keinen Anlass, nukleare Waffen auf dem Hoheitsgebiet neuer Mitgliederstaaten zu stationieren. Dieses Versprechen gilt nicht nur für die momentane Nato-Osterweiterung, sondern erstreckt sich auch auf die absehbare Zukunft. Die Allianz verzichtete auf die Stationierung von Kampftruppen und will im gegenwärtigen und vorhersehbaren Sicherheitsumfeld die Aufgaben der kollektiven Verteidigung sowie die neuen Funktionen im Bereich des Krisenmanagements durch Interoperabilität und Integration gezielt und angemessen wahrnehmen. Im Gegenzug sagte Russland zu, die stabilen Verhältnisse nicht durch Truppenbewegungen in grösserem Umfang zu gefährden oder zu bedrohen. 73
Gemeinsam drückten die Nato-Mitgliedstaaten und Russland ihre Absicht aus, eine führende Rolle in den Abrüstungsverhandlungen übernehmen zu wollen. Sie verpflichteten sich, die Anpassung des CFE-Vertrages voranzutreiben und die übrigen Staaten dazu zu animieren, durch die Reduktion der konventionellen Streitkräfte zur neuen Sicherheitsordnung beizusteuern. Moskau und Brüssel sahen das wichtigste Ziel der CFE-Anpassung darin, dass die durch den Vertrag bezeichneten Ausrüstungen deutlich, doch in Übereinstimmung mit den legitimen Verteidigungsbedürfnissen jedes Vertragsstaates verringert werden sollten. Als Gegenleistung versprachen sie, die Sicherheit der übrigen Staaten nicht durch die Verschiebung des Streitkräfteniveaus zu beeinträchtigen. 74
Die Nato-Russland-Grundakte ist zusammenfassend ein strategischer Gewinn für die ganze europäische Sicherheitsordnung, da die Beziehungen zwischen der Allianz und dem militärisch potentesten Nachfolgestaat der Sowjetunion in einem Grundlagenpapier festgehalten und in den gesamteuropäischen Rahmen eingebettet wurden. Mit der Gründung des Ständigen Gemeinsamen Rates kam die Nato der Forderung nach, Russland ein Mitgestaltungsrecht und ein Mitspracherecht im europäischen Sicherheitssystem zu geben. Der Rat ist ein Instrument der Vertrauensbildung, das möglichst flexibel auf der Grundlage der Transparenz den Dialog und die Zusammenarbeit in sicherheitspolitisch relevanten Fragen sucht. Russland wurde so in die Entscheidfindung einbezogen, ohne den Status eines “Mitglieds ausserhalb der Nato” zu erlangen. Mitentscheiden kann Russland nur in Fragen, die unmittelbar die gemeinsamen Sicherheitsinteressen betreffen, aber nicht in Nato-internen Angelegenheiten.
Mit der Nato-Russland-Grundakte widersetzte sich die Allianz den russischen Bestrebungen, die Nato der OSZE unterzuordnen, und etablierte das Bündnis als eigenständigen Teil eines breiten, mehrere Institutionen umfassenden europäischen Sicherheitssystems. Zwar verpflichtete sich die Nato, friedenserhaltende Operationen unter dem Mandat der Vereinten Nationen und der OSZE durchzuführen, aber sie trat nach wie vor als eigenständige Organisation innerhalb der europäischen Sicherheitsarchitektur auf. Mit der Unterschrift unter die Nato-Russland-Grundakte anerkannte Moskau faktisch die Rolle der Allianz als grundlegenden Pfeiler der europäischen Sicherheitsordnung.
3.2 Nato-Ukraine-Charta
Ähnlich wie mit Russland musste der Nato auch daran gelegen sein, spezielle Beziehungen zur Ukraine aufzubauen, da die Ukraine in der europäischen Sicherheitsarchitektur einen strategisch wichtigen Platz einnimmt. Die zweitgrösste ehemalige Sowjetrepublik besetzt eine wichtige geopolitische Position zwischen dem Westen und Osten des europäischen Kontinents. Im Westen grenzen zwei der drei neuen Mitglieder der Allianz an die Ukraine, im Osten Russland. Die Querelen über die Schwarzmeer-Flotte und Sewastopol haben die Beziehungen zwischen der Ukraine und ihrem Nachbarn Russland nachhaltig beeinflusst. Die frühere Sowjetrepublik bewies aber mit ihrer Entscheidung, das Arsenal nuklearer Waffen zu eliminieren, den Willen, im internationalen Umfeld nicht als weitere Atommacht neben Russland auftreten zu wollen. Im Gegenzug forderte die Ukraine Sicherheitsgarantien und die Einbindung in ein grösseres Sicherheitssystem. Sichere politische und wirtschaftliche Verhältnisse sowie das Festhalten am Status als Nicht-Nuklearmacht waren die Faktoren für einen Platz der Ukraine in einer neuen friedlichen und stabilen Ordnung. 75
Aus diesen Gründen war die Nato bereit, dem strategischen Gewicht der Ukraine Rechnung zu tragen und die Beziehungen auf eine besondere Grundlage zu stellen. Bereits im Schlusscommuniqué des NAC-Treffen im Dezember 1994 76 wurde die besondere Bedeutung der Ukraine hervorgehoben und einen weiteren Ausbau der Beziehungen als wünschenswert betrachtet. Die Ukraine sollte in das Sicherheitsgefüge Europas eingefügt und als unabhängiger Teil Mittel- und Osteuropas anerkannt werden.
In der Folge entwarf die Allianz die Charta über eine Ausgeprägte Partnerschaft zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Ukraine 77, die am 9. Juli 1997 in Madrid von den alliierten Staats- und Regierungschefs und dem ukrainischen Präsidenten Kuchma unterzeichnet wurde. Die Allianz und die Ukraine bekräftigten darin die im OSZE-Raum geltenden Grundsätze und setzten sich zum Ziel, durch die gemeinsame Zusammenarbeit zur Sicherheit in Europa beizutragen. Die Ukraine betonte ihre Absicht, die Streitkräfte zu reformieren und die Interoperabilität mit Nato-Streitkräften zu verbessern. 78
In der Charta wurden die Konsultationen und die Kooperation hinsichtlich politischer und sicherheitspolitischer Fragen, einschliesslich der Sicherheit der Ukraine, ausgebaut. Gemeinsame Seminarien, Arbeitsgruppen und Programme sollten den Gedankenaustausch in sicherheitsrelevanten Aspekten im politisch-militärischen Bereich fördern. Konkret definierten die Nato und die Ukraine Felder der Kooperation in der Rüstungszusammenarbeit, der militärischen Ausbildung und der Zusammenarbeit in Verteidigungsfragen zwischen der Ukraine und ihren Nachbarn. 79
Der gegenseitige Dialog und die Zusammenarbeit sollen in der Praxis auf verschiedenen Ebenen geschehen, das heisst in gemeinsamen Sitzungen, in ukrainischen Kontakten mit den entsprechenden Nato-Ausschüssen, in gegenseitigen hochrangigen Besuchen, im Rahmen der enhanced PfP und über die militärische Verbindungsstelle, die Teil der ukrainischen Vertretung bei der Nato ist. Um sicherzustellen, dass der evolutionär und dynamisch verstandene Prozess weiterentwickelt und die Zielsetzungen umgesetzt werden, wurde eine Nato-Ukraine-Kommission geschaffen, in der sich der Nordatlantikrat mit dem osteuropäischen Staat in der Regel mindestens zweimal jährlich trifft. Als überwachendes Organ ist diese Kommission nicht direkt für die Ausführung der Aktivitäten zuständig, sondern wird die Entwicklung der Beziehungen bewerten, Verbesserungen vor schlagen und weitere zukünftige Schritte planen. 80
Die Charta bietet der Ukraine im Ergebnis keine neuen Sicherheitsgarantien. Sie führt aber einen Krisen-Konsultationsmechanismus ein, der in Aktion tritt, wenn die territoriale Integrität, die politische Unabhängigkeit oder die Sicherheit der Ukraine bedroht würden. So nimmt die Allianz die Souveränität und Unabhängigkeit, die territoriale Unversehrtheit, die demokratische Entwicklung und den wirtschaftlichen Wohlstand der Ukraine sowie ihren Status als Nichtkernwaffenstaat als Barometer für Sicherheit und Stabilität in dieser Region. Damit bindet die Nato den zweitgrössten Nachfolgestaat der ehemaligen UdSSR in das europäische Sicherheitssystem ein. Sie verpflichtet sich indirekt der Sicherheit der Ukraine für den Fall, dass sich die Situation im osteuropäischen Raum ändern sollte. Von einer Garantie zur Verteidigung wird abgesehen, die Beistandspflicht geht nicht über politische Konsultationen hinaus.
3.3 Ausbau der kooperativen Elemente: EAPC und enhanced PfP
Die Erfahrungen, die in den ersten drei Jahre innerhalb der PfP gemacht wurden, vor allem aber auch die Erkenntnisse aus dem gemeinsamen Einsatz von Nato- und Partnerstreitkräften im Rahmen der Ifor/Sfor weckten sowohl bei den Mitgliedern der Allianz als auch bei den Teilnehmern der Partnerschaft das Verlangen, das bestehende Kooperationspotential weiter auszuschöpfen. Das Partnerschaftsprogramm sollte durch eine Reihe von Elementen erweitert werden, die den Partnerstaaten die Gelegenheit boten, sich an den neuen Aufgaben des Bündnisses, die aber den Kern-Artikel 5 des Washingtoner Vertrages nicht tangieren, zu beteiligen.
Dabei ist zu beachten, dass sich aufgrund der Logik der Selbstdifferenzierung und der spezifischen Ansprüche der einzelnen Partnerstaaten seit Beginn des Partnerschaftsprogrammes vier Gruppen von PfP-Staaten herauskristallisiert haben:
Die erste Gruppe entspricht den Staaten, die als neue Mitglieder im April 1999 in die Nato aufgenommen werden. Sie bereiten sich innerhalb der PfP auf die Mitgliedschaft vor und benutzen das Partnerschaftsprogramm vor allem als “Trainingslager” für den Beitritt. Da die drei Kandidaten schrittweise in die Nato-Strukturen integriert werden, ist das Partnerschaftsprogramm als ganzes für Polen, die Tschechische Republik und Ungarn weniger interessant als die konkreten Angebote, die ihnen eine effiziente Vorbereitung für die Aufnahme erlauben. Als Nato-Mitglieder werden die drei MOE-Staaten auch nach ihrer Aufnahme am PfP-Programm beteiligt sein.
Die zweite Gruppe umfasst all jene Staaten, die in einer späteren Runde in die Nato aufgenommen werden möchten. Die jungen Demokratien in Mittel- und Osteuropa erhoffen sich von einer aktiven Teilnahme an der PfP, besser für eine Aufnahme in die Allianz vorbereitet zu sein. Die Staaten, die nicht in einer ersten Runde aufgenommen werden, sollen innerhalb der ausgreifenden, kooperativen Komponente der Allianz weiterhin integriert bleiben. Es gilt, die negativen Folgen der Nicht-Aufnahme abzufedern und durch ein geeignetes Angebot die Zusammenarbeit zu intensivieren.
Die neutralen Staaten Europas finden sich in der dritten Gruppe zusammen, die sich hauptsächlich dadurch charakterisiert, dass diese Staaten keinen Nato-Beitritt anstreben. 81 Ihnen dient die PfP als Instrument, um sich an der entstehenden europäischen Sicherheitsarchitektur zu beteiligen und isolationistische Tendenzen nach dem Ende der Blockkonfrontation zu überwinden. Die neutralen Staaten engagieren sich jedoch unterschiedlich intensiv. Der bescheidenen schweizerischen Beteiligung stehen die Beiträge Schwedens, Finnlands und Österreichs gegenüber, die sich aktiv im Bereich der friedenserhaltenden Operationen engagieren. Diese Staaten sind vor allem daran interessiert, im Rahmen ihrer Beiträge mehr Mitsprachemöglichkeiten zu erlangen. 82
Die letzte, vierte Gruppe besteht aus jenen Staaten, die aus innenpolitischen oder aus finanziellen Gründen eher passiv an der PfP beteiligt sind. Es sind dies vor allem die kaukasischen und zentralasiatischen Republiken und die kleineren Staaten. Ihre Teilnahme am praktischen Programm der PfP beschränkt sich jedoch auf ein Minimum. 83
Dem Ausbau eines umfassenden europäischen Sicherheitssystems verpflichtet, musste die Nato den unterschiedlichen Bedürfnissen dieser vier Gruppen nachkommen. Die Tendenz in Richtung einer Selbstdifferenzierung, wie sie mit der PfP ein erstes Mal ermöglicht wurde, sollte für den Ausbau der gegenseitigen Beziehungen im Grundsatz zentral bleiben und die Form der weiteren Kooperation bestimmen.
Neben der externen Dynamik, die vor allem von den ersten drei Staaten-Gruppen ausging, trugen auch zwei Entwicklungen innerhalb der Nato dazu bei, die Form der Zusammenarbeit zu erweitern. Folgende Punkte wurden für den Ausbau des Partnerschaftsprogramms bestimmend: Zum einen ergänzte die Nato die Aufgaben der traditionellen kollektiven Verteidigung um das umfassende Krisenmanagement. Diese ausserhalb des Artikels 5 des Washingtoner Vertrages stehenden Aufgaben wurden gleichzeitig auch für die Partizipation von Partnerstaaten geöffnet. Die Nato behielt aber die alleinige Entscheidungsgewalt. Die Erfahrungen, die im Ifor/Sfor-Einsatz gewonnen wurden, zeigten die Notwendigkeit der gegenseitigen Anpassung von Streitkräften und Strukturen.
Zum anderen liess die im Vorfeld des Madrider Gipfels geführte Debatte über die künftige Form der Nato-Osterweiterung bald erkennen, dass sich der Kreis der eingeladenen Staaten nur auf drei bis fünf beschränken würde. Den übrigen der 12 Kandidaten sollte die Perspektive auf eine Integration aber nicht genommen werden. Den Staaten, die weiterhin auf einen Nato-Beitritt drängen, sollte wie bis anhin die Möglichkeit gegeben werden, sich im geeigneten Rahmen darauf vorbereiten zu können. Insofern erhielt die PfP eine neue politische Funktion, wodurch sie eine Doppelrolle ausfüllte: Einerseits den Erweiterungsprozess für die ausgewählten Staaten voranzutreiben, andererseits dessen möglichen Ausgrenzungstendenzen entgegenzuwirken. 84
Mit den Bestrebungen, neue Mitglieder in die Allianz aufzunehmen und eine besondere Partnerschaft mit Russland und der Ukraine zu gründen, gingen also Bemühungen einher, die bis anhin erfolgreiche Partnerschaft für den Frieden zu konsolidieren und auszubauen. Die Nato mass der Vertiefung der Partnerschaft eine besondere Bedeutung zu, weil sie diejenigen Staaten, die nicht zu Beitrittsverhandlungen eingeladen wurden oder die nicht beitreten wollten, weiterhin an die Allianz binden wollte. Das Partnerschaftsprogramm sollte nach wie vor Attraktivität ausstrahlen, gerade auch für jene Staaten, deren Aufnahme in die Nato zu einem späteren Zeitpunkt in Aussicht gestellt wurde. So beschloss der Nordatlantische Rat im Dezember 1996 prüfen zu lassen, ob und wie die Kooperation – unter Einbezug der oben genannten Faktoren – vertieft werden könnte. Als Ziele einer erweiterten Partnerschaft nannte der NAC:
- das Element der politischen Konsultation innerhalb der PfP zu stärken unter Berücksichtigung des Nordatlantischen Kooperationsrates (NACC) und diesbezüglichen ausgreifenden Aktivitäten;
- die operationelle Rolle der PfP zu entwickeln;
- einen stärkeren Einbezug der Partner in den Entscheidfindungsprozess der PfP zu gewähren. 85
Eine hochrangige Expertenkommission präsentierte Mitte 1997 ihre Vorstellungen und Überlegungen über die Weiterentwicklung der Partnerschaft für den Frieden. Leitlinien der Überlegungen waren die Prinzipien, die im Rahmendokument niedergeschriebenen politischen Grundinhalte der PfP, vor allem das Prinzip der Transparenz, die Entwicklung kooperativer militärischer Beziehungen und der Grundsatz der Selbstdifferenzierung. Weil die PfP als dynamischer Prozess auf einer breiten Grundlage konzipiert worden war, konnten die neuen Zielsetzungen ohne Änderungen der Rahmenbedingungen verfolgt werden. Die Palette der Kooperation und Aktivitäten wurde um wesentliche inhaltliche und prozedurale Elemente ergänzt und stand weiterhin allen Partnerstaaten offen. 86
3.3.1 Gründung des Euro-Atlantischen Partnerschaftsrates
Der 1991 gegründete Nordatlantische Kooperationsrat schien den Anforderungen einer vertieften Zusammenarbeit nicht mehr gewachsen zu sein. Sein relativ starres, nur auf politische Konsultationen ausgerichtetes Aufgabenfeld vermochte den Postulaten nach Mitbestimmung nicht mehr zu genügen. Gefordert wurde ein umfassendes, in der Zusammensetzung flexibleres Gremium, das den neuen Zielsetzungen entsprach und als politisches Dach der Partnerschaft für den Frieden dienen konnte. Als neues Gebilde für den vertieften Dialog zwischen der Allianz und den Partnerstaaten wurde am Ministertreffen der Nato- und NACC-Staaten in Sintra am 29./30. Mai 1997 der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat (Euro Atlantic Cooperation Council, EAPC) gegründet. 87
Der EAPC vereinigt alle Mitglieder der Allianz, die mittel- und osteuropäischen Staaten und die unabhängigen Nachfolgestaaten der früheren Sowjetunion, die Mitglieder des NACC waren, sowie die neutralen Staaten, die an der PfP teilnehmen, im NACC jedoch lediglich Beobachterstatus besassen. 88
Der EAPC gründet auf zwei wichtigen Prinzipien: Zum einen ist der EAPC ein-schliessend, das heisst, der EAPC hat einen integrierenden Charakter. Die politischen Konsultationen stehen allen Bündnis - und Partnerstaaten offen. Zum anderen wird das Prinzip der Selbstdifferenzierung übernommen. Jeder Partnerstaat bestimmt nach eigenem Ermessen den Grad seines Mitwirkens und definiert die Felder der Zusammenarbeit. 89
Zweimal jährlich behandelt der Rat je auf der Ebene der Aussen- und Verteidigungsminister richtungsweisende Fragen. Die Staats- und Regierungschefs können bei Bedarf zusammentreten. 90 In Vollbesetzung tritt der EAPC unter dem Vorsitz des Generalsekretärs einmal monatlich auf der Ebene der Botschafter zusammen. Fragen zu spezifischen Aktivitäten werden zwischen den Botschaftern der Alliierten und jenen der beteiligten Partnerstaaten erörtert. Unterstützt wird der EAPC durch den Politischen Ausschuss (PC) und durch den Politisch-militärischen Lenkungsausschuss (PMSC), die einzelne Fragen zuhanden des Rates vorbereiten. Diese beiden beratenden Gremien treten ebenfalls mindestens monatlich zusammen. Für andere Arbeitsthemen wird auf weitere Ausschüsse (EAPC Senior Committees) zurückgegriffen. Bedeutend für jene Partnerstaaten, die sich im militärischen Bereich engagieren, ist die Möglichkeit, an den Konsultationen des Militärausschusses (MC) teilnehmen zu können. 91
Bezüglich der zu behandelnden Themen hat der EAPC den Arbeitsplan seines Vorgängers übernommen. 92 Neben allgemeinen politischen und sicherheitsrelevanten Fragen tritt eine Anzahl von Themen hinzu, um die im EAPC-Grundlagendokument formulierten Absichten umsetzen zu können. Diesbezügliche Themen sind das Krisenmanagement, regionale Fragen, Rüstungskontrolle, nukleare, biologische und chemische Proliferation und Abwehrmassnahmen, internationaler Terrorismus, Verteidigungsplanung/Verteidigungshaushalt/Verteidigungspolitik und Strategie, sicherheitsbezogene Faktoren der wirtschaftlichen Entwicklung und Wissenschaft, zivile Notstandsplanung und Katastrophenvorsorge, Rüstungskooperation, nukleare Sicherheit, verteidigungsbezogene Umweltfragen, Koordination der Luftverkehrsregelung und Operationen zur Unterstützung des Friedens. 93
Ausgeklammert werden Fragen, welche die kollektive Verteidigung und die Nato-Osterweiterung betreffen, da diese allein das Bündnis berühren und nicht im Rahmen des Kooperationsangebotes zur Disposition gestellt werden. Die Konsultation von Partnerstaaten wird auf Gebiete ausgedehnt, die zu Stabilität und Sicherheit in Europa beitragen können. Wirtschaftliche Aspekte befassen sich mit den Beziehungen von Verteidigungsbudgets und wirtschaftlicher Entwicklung sowie den ökonomischen Folgen der Umstrukturierungen von Streitkräften. Zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich der Information werden Themen des Informationsmanagments und der Informationsvermittlung erörtert. Viele Aktivitäten im Bereich der Abrüstung, der Umweltsicherheit oder der Technologie werden durch wissenschaftliche Programme begleitet.
Betrachtet man das erste Jahr der Tätigkeiten im Rahmen des EAPC, kann festgehalten werden, dass die meisten Partnerstaaten eine diplomatische Vertretung bei der Nato eingerichtet haben und so den Stellenwert, den sie den Aktivitäten im Rahmen des EAPC zumessen, unterstreichen. 94 In zahlreichen Meetings sind Themen wie die Situation auf dem Balkan, die regionale Sicherheitskooperation, internationaler Terrorismus, verteidigungsbezogene Umweltfragen und die Weiterentwicklung des politisch-militärischen Kontexts für zukünftige Nato-geführte PfP-Operationen zur Sprache gekommen. Dabei hat der EAPC die Anliegen derjenigen Partnerstaaten berücksichtigt, die gewillt und fähig sind, die Nato in jenen Bereichen zu unterstützen, die sich nicht auf Artikel 5 des Nato-Vertrages beziehen. Ihre Forderung nach Einbezug in die E ntscheidfindung konnte und durfte nicht überhört werden.
Da die Allianz aber die Entscheidungsgewalt ausdrücklich in ihren Händen beliess und den Nordatlantischen Rat als letzte Entscheidungsinstanz für oder gegen eine Nato-geführte friedensunterstützende Operation vorsah, kommt dem EAPC nur konsultative Bedeutung zu. Die Nato verfügt somit einerseits weiterhin über die Fähigkeit, über die Art und Weise des Einsatzes ihrer Mittel selbst zu befinden. Andererseits schafft sie sich durch das Beiziehen der Partnerstaaten die Möglichkeit, militärische Friedensmissionen breiter abzustützen. Inwieweit die Nato-Mitgliedstaaten gewillt sind, den Partnerstaaten politische Mitspracherechte einzuräumen, wird auch in Zukunft pragmatisch von Fall zu Fall entschieden werden.
3.3.2 Die Weiterentwicklung zur enhanced PfP
Anlässlich des Ministertreffens des NAC vom 29./30. Mai 1997 in Sintra wurde beschlossen, die Partnerschaft für den Frieden auf ein qualitativ höheres Niveau zu stellen. Die enhanced PfP soll gekennzeichnet sein durch vertiefte politische Konsultationen, einen stärkeren Einbezug der Partnerstaaten in die Entscheidfindung und Planung von Aktivitäten und Operationen sowie durch eine stärkere operationelle Rolle der PfP. 95 Innerhalb der PfP werden keine neuen Elemente und Prozeduren eingeführt; die erweiterte Kooperation gründet auf dem PfP-Rahmendokument sowie auf den bilateralen Präsentationsdokumenten zwischen der Nato und jedem einzelnem Teilnehmerstaat.
Konsultationen und Einbezug in die Entscheidfindung
Allgemeine Konsultationen finden zu sicherheitsrelevanten Fragen und zu einzelnen Sachbereichen statt. Themen, die in irgendwelcher Art und Weise die Sicherheit der EAPC-Staatenwelt beeinflussen können, sind Gegenstand der Diskussionen innerhalb des Rates. Eingehendere Sachthemen, welche die Anpassung der Streitkräfte oder Fragen der zivilen Notstandsplanung und Katastrophenvorsorge betreffen, werden im Kreis der involvierten Staaten erörtert.
Durch politische Konsultationen über künftige Nato-geführte PfP-Operationen können jene Partnerstaaten, die sich an Peacekeeping-Operationen beteiligen möchten, ihre Meinung äussern. Erst der frühe Informations- und Meinungsaustausch bezüglich eines potentiellen Konfliktes erlaubt es, die Bedingungen und Möglichkeiten einer Operation festlegen zu können. In regelmässigen Treffen des Politischen Ausschusses sowie der Policy Coordination Group (PCG) mit den an PfP-Operationen beteiligten Staaten werden die Rahmenbedingungen festgelegt. Die Entscheidungsgewalt über eine Operation zur Friedensunterstützung in einem Krisengebiet liegt hingegen allein beim NAC. Er entscheidet, ob und in welchem Rahmen eine solche Operation durchgeführt werden soll und welche Partnerstaaten sich daran mit eigenen Truppen beteiligen können. Bei seinen Entscheidungen berücksichtigt der NAC jedoch die Konsultationen, die im EAPC stattfinden. 96
Die Rahmenbedingungen für PfP-Operationen werden verbessert, indem sich die Aktivitäten einzelner Gremien nicht nur auf konkrete Operationen konzentrieren, sondern in gegenseitiger Absprache die Bedingungen dazu generell festgehalten werden. Ein vertiefter Gedankenaustausch zwischen den Beteiligten soll zu einer “PfP-Politik” führen. Die militärische Kooperation wird innerhalb des Militärausschusses forciert. In variabler Zusammensetzung finden Konsultationen zum PfP-Militärprogramm und zu operationellen Fragen statt. Diese können sich auf reinen Gedankenaustausch beschränken oder aber Grundlage für einen Konsens oder eine gemeinsame Entscheidung sein. Um die Konsultationen zu erleichtern, schlägt die Allianz vor, dass die Partnerstaaten nationale Missionen beim Nato-Hauptquartier errichten. Neben politischen Repräsentanten sollen auch militärische Vertreter ei ne Verbindung zur Allianz aufbauen, vor allem, wenn ein Partnerstaat beschliesst, sich militärisch zu engagieren. 97
Der EAPC ist einerseits das umfassende Diskussionsforum im euro-atlantischen Sicherheitsraum, andererseits das konkrete Instrument, das den handlungswilligen und -fähigen Partnerstaaten erlaubt, in einzelnen Punkten an der Entscheidfindung der Nato mitzuwirken. Somit erfüllt der EAPC sowohl das Bedürfnis der Partnerstaaten, in einen grösseren sicherheitspolitischen Rahmen integriert zu werden als auch die Funktion der Konsultation zu einzelnen Sachfragen. Der Einbezug der Partnerstaaten in den Entscheidfindungsprozess hat sich im ersten Jahr bereits gut eingespielt. In verschiedenen Belangen wurde die Kooperation zwischen der Allianz und den Partnerstaaten quantitativ und qualitativ vertieft. Dies widerspiegelt sich vor allem im reichhaltigen Angebot des PWP, das durch eine grosse Zahl von zusätzlichen Aktivitäten ergänzt wurde.
Operationelle Rolle der PfP
Die Erfahrungen der Ifor/Sfor-Operationen in Bosnien haben gezeigt, dass gemeinsame Operationen von Nato-Mitgliedern und PfP-Staaten durchaus erfolgreich sein können. Die neuen Aufgabenfelder, welche die Nato in ihrem strategischen Konzept von 1991 definiert hat, eröffnen auch Nicht-Mitgliedstaaten der Nato die Möglichkeit, im Verbund mit dem Bündnis einen Beitrag zur Sicherheit und Stabilität in Europa zu leisten.
Kernpunkt eines militärischen Beitrages zur Sicherheit in Europa sind die friedensunterstützenden Massnahmen (Peace Support Operations, PSO). Diese können Konfliktvorbeugung (conflict prevention), friedenserhaltende Massnahmen (peacekeeping operations) und friedensschaffende Massnahmen (peaceenforcement operations) beinhalten. Ergänzt werden diese durch humanitäre Einsätze und durch den Such- und Rettungsdienst. Alle diese Operationen bedingen, wenn sie durch Streitkräfte mehrerer Länder ausgeführt werd en, eine minuziöse und gut vorbereitete Abstimmung von Mitteln und Kommandostrukturen. 98
Da eine gut funktionierende Interoperabilität für Einsätze in Krisengebieten Voraussetzung ist, wird die militärische Zusammenarbeit zwischen Nato-Staaten und Partnerstaaten in der enhanced PfP zu einer zentralen Zielsetzung erhoben. Die Fähigkeit, friedensunterstützende Massnahmen durch ein reibungsloses Zusammenspiel von Streitkräften verschiedener Nationen gewährleisten zu können, soll durch verschiedene Massnahmen verbessert werden. Interoperabilität bedeutet einerseits das Anpassen der Streitkräfte an den Standard der Nato, andererseits die Fähigkeit, innerhalb der Nato-Kommando- und Kontrollstrukturen operieren zu können. 99 Truppenkontingente von Partnerstaaten sollen zunehmend in Combined Joint Task Forces eingesetzt werden können.
Als Vorbereitung für den PSO-Einsatz sind vermehrt Übungen mit Nato- und Partner-Truppen vorgesehen. In diesen Übungen soll die Zusammenarbeit erprobt und vorbereitet werden. Dabei übernehmen die Partnerstaaten auch bei der Vorbereitung und Durchführung solcher Übungen mehr Verantwortung. In diesem Sinn sind auch die oben aufgeführten Massnahmen zu verstehen, welche die Partnerstaaten stärker in die Entscheidfindung einbeziehen möchten. Im Rahmen des EAPC sollen Programmpunkte hinsichtlich der Interoperabilität besprochen und vereinheitlicht werden. 100
Die Konsultationen gehen über den politischen Rahmen der Zusammenarbeit hinaus und werden vor allem in verschiedenen, auf spezifische Fachfragen ausgerichteten Komitees intensiviert. Die Expertentreffen auf verschiedener Stufe dienen dazu, die Interoperabilität der einzelnen Streitkräfte und die Vorbereitung auf gemeinsame Operationen sowie die allgemeine militärische Zusammenarbeit in fachspezifischer Hinsicht zu verbessern.
D ie Konferenz der Nationalen Rüstungsdirektoren (CNAD) intensiviert Konsultationen über Planung, Organisation und Zusammenarbeit sowie Informationsaustausch in der Entwicklung von Rüstungsgütern. Gemeinsame Rüstungsvorhaben sollen das Zusammenwirken verschiedener nationaler Streitkräfte erleichtern. Fragen der Luftverteidigung werden zwischen den Nato- und Partnerstaaten innerhalb des Luftverteidigungsausschusses der Nato (NADC) abgestimmt. Die PfP-Staaten erhalten die Gelegenheit, die schon 1994 begonnen Konsultationen zu intensivieren und die Kontakte zu vertiefen. Die Koordination des Luftraumbedarfs sowie die Verbesserung der Luftverkehrsregeln übernimmt der Ausschuss für die Koordinierung des europäischen Luftraumes (CEAC).
Bedeutend für die Interoperabilität dürfte sich die Zusammenarbeit im Rahmen des Direktoriums NC3B (Nato Consultation, Command and Control Board), das für die politischen Grundsätze, die Planung und Koordinierung der zivilen und militärischen Kommunikations- und Informationssysteme der Nato zuständig ist, auswirken. Dessen Erweiterung um die Partnerstaaten hilft, die Kommunikation und den Informationsaustausch besser zu projektieren und zu planen. Erfahrungen in Bosnien haben gezeigt, dass diesbezügliche Anstrengungen von zentraler Bedeutung sind. 101
Die MOE-Staaten profitieren von dieser Art Zusammenarbeit in ihrer Absicht, die Streitkräfte umzustrukturieren und zu modernisieren. Die Konfrontation mit Fragen der Reformierung der Rüstungsindustrie, der Modernisierung der Streitkräfte sowie die Erörterung technischer Fragen macht die erweiterte PfP in den Augen der Partnerstaaten zu einer interessanten Offerte seitens der Allianz. Die PfP wird nicht nur zu einem Forum des gegenseitigen Informationsaustausches, sondern trägt dazu bei, dass die einzelnen Staaten die anstehenden Investitionen und die Risiken des Beschaffungsprozesses im Verbund mit der Allianz und anderen Partnerstaaten angehen kö nnen. Die intensive Kooperation im Bereich Rüstung und Interoperabilität helfen sowohl den mittel- und osteuropäischen Staaten als auch den übrigen PfP-Mitgliedern, sich auf die Anforderungen der neuen Aufgaben einzustellen.
Einen weiteren Aspekt der gestärkten operationellen Rolle der enhanced PfP stellt das für die Partnerstaaten entwickelte Planungs- und Überprüfungsverfahren dar. Parp wurde als fakultatives Element der PfP konzipiert und entspricht dem Prinzip der Selbstdifferenzierung, die jedem Staat den Grad der Zusammenarbeit selbst wählen lässt. 15 Staaten beteiligten sich bereits vor der Lancierung der enhanced PfP am Vorläufer des Parp. Nun soll dieses System aufgrund der Erfahrungen in Bosnien intensiviert werden.
Das Planungs- und Überprüfungsverfahren dient dazu, die Streitkräfte der einzelnen Staaten zu überprüfen und hinsichtlich der Interoperabilität zu bewerten. Ziel ist es, Truppen für multinationale Operationen zu befähigen und sie für das Zusammenwirken mit Nato-Streitkräften innerhalb des CJTF-Konzeptes vorzubereiten. Im Rahmen der enhanced PfP wird der Parp-Prozess erweitert und den neuen Bedürfnissen angepasst. Der Prozess soll dazu beitragen, die im PfP-Rahmendokument gesetzten Ziele zu erreichen und die Zusammenarbeit der Nato- und Partnerstaaten bei friedensunterstützenden Operationen und bei internationalen Rettungs- und Bergungsaktionen zu verbessern. 102 Darüber hinaus intensiviert der Parp auch den Informationsaustausch und die Transparenz zwischen der Allianz und den einzelnen Partnerstaaten.
Parp stösst bei den Partnerstaaten auf Interesse, die sich militärisch an PfP-Aktivitäten und -Operationen beteiligen, denn er ist ein wirksames Instrument, die Struktur, Ausrüstung und Einsatzdoktrin der einzelnen Streitkräfte aufeinander abzustimmen. Das Verfahren erlaubt es den Kooperationspartnern, die Bedürfnisse und Erfordernisse auszuloten, um die eigenen Streitkräfte Nato-kom patibel zu machen. Attraktiv ist der Parp für jene Staaten, die in die Nato aufgenommen werden wollen, da sie ihre Streitkräfte und Kommandostrukturen bereits den Anforderungen der Allianz anpassen können.
Die operationelle Rolle der Partnerschaft für den Frieden soll auch personell besser unterstützt werden. Planung und Ausführung von PfP-Aktivitäten sollen von Personen geführt werden, die nicht mehr gegenüber einzelnen Staaten verantwortlich sind, sondern im Namen der Partnerschaft als Ganzes handeln.
Partnerschaftsstabselemente (Partnership Staff Elements, PSE) sind Stabsteile mit verschiedenen Militärpersonen, die zwar aus den Partnerstaaten rekrutiert werden, aber nicht mehr für ihr Land, sondern für die PfP arbeiten. Innerhalb der obersten zwei Stufen der Nato-Kommando-Struktur sind heute 38 Offiziere in acht PSE tätig. Als internationale Militärpersonen beschäftigen sie sich hauptsächlich mit der Vorbereitung und Durchführung von Nato-/PfP-Übungen und -Operationen. 103 Die PSE bleiben vorläufig auf den militärischen Sektor der PfP-Aktivitäten beschränkt. 104
Die PSE arbeiten eng mit den Verantwortlichen der Allianz zusammen. Sie werden im Nato-Hautquartier, in der Partnerschaftskoordinierungszelle und in den wichtigsten militärischen Regionalkommandos eingeteilt und in deren alltägliche Arbeiten involviert. Zusätzlich können PSE in den Combined Joint Task Forces eingesetzt werden, sofern diese nicht für Operationen kollektiver Verteidigung aktiviert werden. 105
Die PfP-Übungen sind ein wichtiges Instrument zur Vertrauensbildung und zur Steigerung der Interoperabilität. Haftete den ersten Übungen noch der “Treffen und Grüssen”-Charakter 106 an, haben die jüngsten Übungen komplexere Szenarien zum Inhalt. Die künftig konzipierten Übungen gehen üb er vertrauensbildende Massnahmen hinaus und entsprechen anspruchsvollen Manövern auf dem Gebiet von friedensunterstützenden Massnahmen. Die Partnerstaaten werden unter der enhanced PfP stärker in die Organisation und Durchführung von PfP-Übungen involviert. Sie übernehmen, wenn sie als Gastgeber für eine Übung auftreten, mehr Verantwortung in der Planung und Ausführung. Für die nächsten fünf Jahre wurde ein ehrgeiziger Plan von Nato-PfP-Übungen unter Berücksichtigung der Interessen der Partnerstaaten ausgearbeitet.107
Weitere Bereiche der Kooperation
Die Zusammenarbeit unter den Teilnehmerstaaten der PfP wird nicht nur in den oben genannten operationellen Bereich vertieft, sondern es werden künftig auch weitere Kooperationsfelder in Betracht gezogen. Die zentralsten sind die regionale Kooperation, die zivile Notstandsplanung und Katastrophenhilfe sowie der Informationsaustausch.
Den regionalen Sicherheitsaspekten wird auf Initiative einer Gruppe von Partnerstaaten künftig mehr Gewicht zugemessen. Konsultationen und praktische Zusammenarbeit in einzelnen Regionen sollen einzelnen Staatengruppen ermöglichen, eng im sicherheitspolitischen Bereich zu kooperieren. Diese Zusammenarbeit bleibt an die Grundsätze der Partnerschaft für den Frieden gebunden und muss für alle Partnerstaaten und Alliierten transparent bleiben. Dadurch wird einerseits gewährleistet, dass regionale Sicherheitskooperation innerhalb der Nato-Initiative möglich wird. Andererseits bindet die Nato die Elemente regionaler Zusammenarbeit in den Kontext der PfP ein und verhindert, dass Sicherheit im kleinen, räumlich begrenzten Rahmen entgegen den gesamteuropäischen Interessen definiert wird.108
Im Kontext der PfP werden indes die Überlegungen zur Weiterentwicklung in der praktischen Zusammenarbeit wichtiger sein als die politischen Konsultationen im re gionalen Rahmen. Im zivilen, nicht-militärischen Bereich wird die Zusammenarbeit in der zivilen Notstandsplanung und der Katastrophenvorsorge ausgebaut. Ziel ist es, das Know-how im Bereich der zivilen Katastrophenhilfe gegenseitig auszutauschen, um so auch im Verbund auf die neuen zivilisations- und naturbedingten Gefahren reagieren zu können. Die Nato hat die Strukturen der zivilen Notstandsplanung und Katastrophenvorsorge für die Partnerstaaten geöffnet. Anfang Juni 1998 wurde in Brüssel das Euro-Atlantische Koordinationszentrum für Katastrophenhilfe eröffnet. Des weiteren finden Katastrophenübungen am Nato-Hauptquartier statt, um das Zusammenspiel auch in diesem Bereich zu erproben. Die Partnerstaaten profitieren dadurch, dass sie Einblick in die Strukturen des Krisenmanagements der Nato gewinnen, Erfahrungen sammeln, Kommunikationslinien aufbauen und Kontakte knüpfen können. Durch das Euro-Atlantische Koordinationszentrum für Katastrophenhilfe wird die Kooperation innerhalb der PfP-Staaten intensiviert und gleichzeitig die Zusammenarbeit mit der Uno gesucht, um Doppelspurigkeiten zu verhindern. 109
Im Sinne einer Vertrauensbildung, die über die Verantwortlichen in den staatlichen Regierungen hinausgeht, dienen Informationsbüros in ausgewählten Partnerstaaten, die Informationen an politisch und militärisch Interessierte verbreiten. Diese Zentren können als wichtige Schnittstellen zwischen der Nato und den einzelnen Partnerstaaten fungieren. Wie bereits in Kiew sollen auch in weiteren Hauptstädten von Partnerstaaten Büros errichtet werden, in denen Informationen zur Nato und ihrer Funktion im europäischen Sicherheitssystem erhältlich sind. Diese Initiative steckt noch in den Anfängen, soll aber sukzessive ausgebaut werden.
3.4 Fazit: Das Ende der Übergangsphase
Überblickt man die jüngste Entwicklung der Nato, bleibt folgendes festzuhalten: Die unmittelbare Übergangs phase, die auf das Ende des Kalten Krieges folgte, kann als beendet betrachtet werden. Über die Hauptpfeiler der europäischen Sicherheit im nächsten Jahrhundert wurde ein neuer strategischer Konsens erzielt. 110 Als wesentliches Element dieses Konsenses schuf die Nato in den vergangenen zwei Jahren ein System von flexibel einsetzbaren Instrumenten, mit denen sie auf die verschiedenen Sicherheitsrisiken reagieren kann. Die Einbindung Russlands und der Ukraine, die Alliierten Streitkräftekommandos sowie die erweiterte Partnerschaft für den Frieden und der Euro-Atlantische Partnerschaftsrat sind Elemente einer institutionellen Antwort auf die veränderten Sicherheitsanforderungen seit dem Ende des Kalten Krieges.
Die Einbindung der beiden wichtigsten Nachfolgestaaten der Sowjetunion wird der Bedeutung dieser beiden Staaten gerecht. Das Herauslösen über den Rahmen der PfP hinaus gewährt der Allianz eine direkte Verbindung in Krisenfällen. Die neuen Kommando- und Streitkräftestrukturen befähigen die Allianz, militärische Einsätze zu führen, die über den Verteidigungsfall hinausreichen, und friedensunterstützende Operationen zu ermöglichen. Der EAPC und die enhanced PfP erlauben den Partnerstaaten, vermehrt Einfluss auf den Entscheidfindungsprozess zu nehmen, ohne explizit ein Mitspracherecht zu besitzen. Sie ermöglichen den Partnern, ihre Streitkräfte den Nato-Standards anzupassen, um so gemeinsam in PSO-Missionen operieren zu können.
Mit den gewählten strukturellen und institutionellen Anpassungen entschied sich die Allianz für eine Form, die über starre Strukturen, über gegebene Allianzen und über eine politische Einstimmigkeit hinausgeht. Den Herausforderungen der europäischen Sicherheit wird im militärischen wie im nicht-militärischen Bereich mit unterschiedlichen, auf die Bedürfnisse der Staaten zugeschnittenen Ansätzen begegnet. Koalitionen zugunsten eines friedensunterstützenden Einsatzes bestehen auf Zeit und um fassen jene Staaten, die dazu willens und fähig sind. Die Möglichkeit, dass die Partnerstaaten den Grad des Mitwirkens selbst bestimmen können, verhindert, dass die PfP und der EAPC auf dem kleinstmöglichen Nenner beruhen.
Dies hat Folgen für die europäische Sicherheitsordnung. Erstens konzentriert sich die Nato auf die praktische Zusammenarbeit unter den Mitglied- und Partnerstaaten. Fragen der Interoperabilität und des gegenseitigen Dialogs stehen im Vordergrund. Zweitens konzentriert sich die Diskussion über politische und völkerrechtliche Normen weiterhin auf die Uno und die OSZE. Und drittens stellt sich die Frage des Führungsanspruchs: Inwieweit sind die Nato oder die USA bereit, in Krisenfällen die Führung von friedensunterstützenden Operationen wahrzunehmen und den Partnerstaaten den gewünschten Spielraum innerhalb der Entscheidfindung zuzugestehen? Erst der politische Wille der Hauptakteure in zukünftigen konkreten Krisenfällen wird zeigen, ob das neu geschaffene Instrumentarium genutzt werden kann.
59 Study on Nato Enlargement. Brüssel, 9.95. http://www.nato.int/docu/basictxt/enl-9501.htm.
60 Study on Nato Enlargement. Chapter 1, Abs. B.
61 Study on Nato Enlargement. Chapter 1, Abs. A.
62 Study on Nato Enlargement. Chapter 2, Abs. A.
63 Study on Nato Enlargement. Chapter 2, Abs. C.
64 Interesse an einer Mitgliedschaft in der Nato zeigten und zeigen nach wie vor: Albanien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Estland, Ungarn, Lettland, Lit auen, Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien und die Frühere Jugoslawische Republik Mazedonien. Nato’s Enlargement. Nato Basic Fact Sheet, Nr. 13. http://www.nato.int/docu/facts/enl.htm.
65 Vgl. Nato’s New Members: Ready for Accession? Preparations for Admission Gather Momentum. In: IISS-Strategic Comments, Vol. 3 (December 1997) No. 10.
66 Final Communiqué: Ministerial Meeting of NAC. Brüssel, 10.12.96. http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-165e.htm.
67 Grundakte über Gegenseitige Beziehungen, Zusammenarbeit und Sicherheit zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Russischen Föderation. Paris, 27.5.97. http://www.nato.int/docu/basictxt/grndakt.htm. Vgl. The Partnership between Nato and Russia. Nato Basic Fact Sheet, Nr. 20. http://www.nato.int/docu/facts/nato-rus.htm; Brandenburg, Ulrich. Die Nato und Russland: Eine natürliche Partnerschaft. In: Nato Brief, 45. Jg. (Juli/August 1997) Nr. 4: S. 17-21; Klaiber, Klaus-Peter. Die Beziehungen zwischen der Nato und Russland ein Jahr nach der Unterzeichnung der Grundakte in Paris. In: Nato Brief, 46. Jg. (Herbst 1998) Nr. 3: S. 16-19; Vogel, Heinrich. Gesicherte Partnerschaft? Das Verhältnis Nato-Russland. In: Internationale Politik, 53. Jg. (Juli 1998) Nr. 7: S. 33-38.
68 Nato-Russland-Grundakte. Präambel und I. Grundsätze.
69 Nato-Russland-Grundakte. I. Grundsätze.
70 Nato-Russland-Grundakte. II. Mechanismus für Konsultationen und Zusammenarbeit – Der Ständige Gemeinsame Nato-Russland-Rat.
71 Die Kontakte zwischen den beiden Vertragsparteien finden vorerst auf Regierungsebene statt. Doch auf Anregung der Nordatlantischen Versammlung soll der sicherheitspolitische Dialog auch zwischen der russischen D uma und der parlamentarischen Vertretung der Nato aufgenommen werden. Die “öffentliche Diplomatie”, gemeint ist der Informationsaustausch in der breiten Öffentlichkeit, soll ebenfalls durch verschiedene Massnahmen intensiviert werden.
72 Nato-Russland-Grundakte. III. Bereiche der Konsultation und Zusammenarbeit.
73 Nato-Russland-Grundakte. IV. Politisch-Militärische Angelegenheiten.
74 Nato-Russland-Grundakte. IV. Politisch-Militärische Angelegenheiten.
75 Vgl. McConnell, Donald. Die mit der Nato vereinbarte Charta als Mittel zur Unterstützung der Ukraine bei dem Bemühen, wieder den ihr gebührenden Platz in Europa einzunehmen. In: Nato Brief, 45. Jg. (Juli/August 1997) Nr. 4: S. 22-25; Chartschenko, Ihor. Die neue Partnerschaft zwischen der Ukraine und der Nato. In: Nato Brief, 45. Jg. (September/Oktober 1997) Nr. 5: S. 27-29.
76 Final Communiqué: Ministerial Meeting of NAC. Brüssel, 1.12.94. http://www.nato.int/docu/comm/c941201a.htm.
77 Charta über eine Ausgeprägte Partnerschaft zwischen der Nordatlantikvertrags-Organisation und der Ukraine. Madrid, 9.7.97. http://www.nato.int/docu/basictxt/ukr-de.htm. Vgl. The Development of Nato‘s Partnership with Ukraine. Nato Basic Fact Sheet, Nr. 18. http://www.nato.int/docu/facts/ukr.htm.
78 Nato-Ukraine-Charta. Abs. 1-4.
79 Nato-Ukraine-Charta. Abs. 7-8.
80 Nato-Ukraine-Charta. Abs. 11-12.
81 In Österreich wurde in letzter Zeit ein Beitritt zur Nato als sicherheitspolitische Option in Betracht gezogen, ohne jedoch diesbezügliche Entscheide zu fällen. Vgl. den Bericht über alle weiterführenden Optionen Österreichs im Bereich der Sicherhei tspolitik (Optionenbericht). Veröffentlicht von der Österreichischen Volkspartei (ÖVP). Wien 1998.
http://www.oevp.or.at/bp/biblio/files/_biblio/_old/optionen/sichber.rtf; Heidegger, Klaus; Peter Steyrer. Nato-Streit in Österreich: Handbuch zur Neutralität und Sicherheitspolitik. Thaur 1997; Reiter, Erich (Hg.). Österreich und die Nato: Die sicherheitspolitische Situation Österreichs nach der Nato-Erweiterung. Graz-Wien-Köln 1998.
82 Vgl. zur schweizerischen PfP-Beteiligung: Wenger, Andreas; Christoph Breitenmoser; Patrick Lehmann. Die Partnerschaft für den Frieden: Eine Chance für die Schweiz. In: Bulletin zur schweizerischen Sicherheitspolitik (1997/98): S. 45-102.
83 Vgl. Rondholz, Harald. Partnerschaft für den Frieden: Bilanz nach einem Jahr. In: Europäische Sicherheit, 43. Jg. (März 1995) Nr. 3: S. 44-46.
84 Vgl. Rühle, Michael; Nick Williams. Partnerschaft für den Frieden: Zu neuen Ufern? In: Europäische Sicherheit, 45. Jg. (April 1996) Nr. 4: S. 29-31; Dies. Partnership for Peace after Nato Enlargement. In: European Security, Vol. 5 (Winter 1996) No. 4: S. 521-528.
85 Final Communiqué: Ministerial Meeting of NAC. Brüssel, 10.12.96. http://www.nato.int/docu/pr/1996/p96-165e.htm.
87 Vgl. Chairman‘s Summary of the Meetings of the NACC and the EAPC. Sintra, 29.5.97. http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-067e.htm; The Euro-Atlantic Partnership Council. Nato Basic Fact Sheet, Nr. 19. http://www.nato.int/docu/facts/eapc.htm; Balanzino, Sergio. Die Vertiefung der Partnerschaft als Schlüssel zu langfristiger Stabilität in Europa. In: Nato Brief, 45. Jg. (Juli/August 1997) Nr. 4: S. 10-16; Ders. Ein Jahr nach Sintra: Die Erreichung kooperativer Sicherheit mit Hilfe des EAPR und der PfP. In: Nato Brief, 46. Jg. (Herbst 1998) Nr. 3: S. 4-8.
88 Mitglieder des EAPC sind neben den 16 Nato-Staaten: Albanien, Armenien, Aserbeidschan, Bulgarien, Estland, Finnland, Frühere Jugoslawische Republik Mazedonien, Georgien, Kasachstan, Kirgisische Republik, Lettland, Litauen, Moldawien, Österreich, Polen, Rumänien, Russland, Schweden, Schweiz, Slowakei, Slowenien, Tadschikistan, Tschechische Republik, Turkmenistan, Ukraine, Ungarn, Usbekistan, Weissrussland. Alle Partnerstaaten mit Ausnahme Tadschikistans nehmen auch an der PfP teil.
89 Basic Document of the Euro-Atlantic Partnership Council. Sintra, 30.5.97. http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-066e.htm. Abs. 4.
90 EAPC-Basic Document. Abs. 6-8.
91 EAPC-Basic Document. Abs. 9.
92 Action Plan of the Euro-Atlantic Partnership Council for 1998-2000. Brüssel, 1.12.97. http://www.nato.int/docu/pr/1998/p98-002e.htm.
93 EAPC-Basic Document. Abs. 11.
94 Vgl. EAPC One-Year Anniversary: Press Release. Brüssel, 29.5.98. http://www.nato.int/docu/pr/1998/p98-063e.htm.
95 Final Communiqué: Ministerial Meeting of NAC. Sintra, 29.5.97. http://www.nato.int/docu/pr/1997/p97-065e.htm.
98 Vgl. Höfler, Günter. Nato neu: Eine Allianz im Wandel. In: Österreichische Militärische Zeitschrift, 36. Jg. (Mai/Juni 1998) Nr. 3: S. 247-260, hier 255.
99 Verstärkte Kooperation in der Nato-Partnerschaft. In: Neue Zürcher Zeitung, 30. Mai 1998.
101 Vgl. Ray, Norman. Ausbau der Partnerschaft im Bereich der Verteidigungsunterstützung der Nato. In: Nato Brief, 46. Jg. (Frühling 1998) Nr. 1: S. 27-31.
102 Vgl. Cragg, Anthony. Das Planungs- und Überprüfungsverfahren der Partnerschaft für den Frieden. In: Nato Brief, 43. Jg. (November/Dezember 1995) Nr. 6: S. 23-26, hier 23.
103 EAPC One-Year Anniversary: Press Release. Brüssel, 29.5.98. http://www.nato.int/docu/pr/1998/p98-063e.htm.
106 Naumann, Klaus. A New Nato for a New Century. Address to the Konrad Adenauer Stiftung Group. Brüssel, 15.10.97. http://www.nato.int/docu/speech/1997/s971015b.htm.
109 Vgl. Palmeri, Francesco. Ein euro-atlantisches Dispositiv für Katastrophenhilfe. In: Nato Brief, 46. Jg. (Herbst 1998) Nr. 3: S. 24-27; Kriendler, John. Krisenbewältigungsaktivitäten im Rahmen der PfP: Verbesserung der Fähigkeit und der Zusammenarbeit. In: Nato Brief, 46. Jg. (Herbst 1998) Nr. 3: S. 28-31.
110 Solana, Javier. The End of the Post-Cold War Era. XXXIV Munich Conference on Security Policy. München, 7./8. Februar 1998. http://www.nato.int/docu/speech/1998/s980207a.htm. (deutsch: Das Ende der Ära nach dem Kalten Krieg. In: Europäische Sicherheit, 47. Jg. (März 1998) Nr. 3: S. 16-17.)
Fortsetzung: Die Nato-Partnerschaft für den Frieden im Wandel - Entwicklung und Zukunft eines kooperativen Sicherheitsinstrumentes
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