Ãœberblick: OSZE

Ulla Jasper

Inhalt:

• Historische Entwicklung: Von der KSZE zur OSZE
• Aufgaben, Funktionen und Organisationsstruktur der OSZE
• Operationen und Missionen
• Schlussbetrachtung

Die OSZE ist hervorgegangen aus der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), die am 1.8.1975 mit der Unterzeichnung der Helsinki-Schlußakte gegründet worden war. Der Gründung dieser Organisation ging ein mehr als zehn Jahre dauernder diplomatischer Austausch zwischen den beiden Blöcken des Ost-West-Konflikts vorher. Schon in den 50er Jahren hatte die Sowjetunion erstmals Vorschläge für eine umfassende sicherheitspolitische Architektur Europas gemacht, doch wurden diese Vorschläge vom Westen skeptisch und eher ablehnend beurteilt, weil man darin eine de facto Anerkennung der europäischen und speziell der deutschen Teilung sah, zumal die sowjetischen Vorschläge die Schaffung eines statischen, gesamteuropäischen Sicherheitssystems vorsahen. Darüber hinaus fürchtete man im Westen, dass die Sowjetunion mit ihren Vorschlägen vor allem die Bestrebungen zur Bildung einer westlichen Verteidigungsgemeinschaft unterminieren und die westliche Allianz schwächen wolle. Erst in den 1960er Jahren wurden deshalb neue Vorschläge zur Einrichtung eines multilateralen Forums zum Austauschs über Fragen der europäischen Sicherheit von den Amerikanern und den westeuropäischen Staaten aufgegriffen.
Die im Juli 1966 veröffentlichte Budapester Deklaration fasst die verschiedenen Vorschläge der Warschauer Pakt (WP)-Staaten zusammen: Anerkennung der territorialen Grenzen, Schaffung einer nuklearwaffenfreien Zone, Auflösung der Militärbündnisse, Abzug aller ausländischen Truppen, Verzicht der Bundesrepublik auf Atomwaffen und Intensivierung der Zusammenarbeit auf kulturellem und wissenschaftlichem Gebiet. Darüber hinaus sollte eine europäische Sicherheitskonferenz einberufen werden. Betrachtet man den zeitlichen Kontext dieser Vorschläge, wird deutlich, dass sie durchaus als Reaktion auf interne Probleme innerhalb des westlichen Bündnisses zu beurteilen sind. So bedeutete zum Beispiel Frankreichs Austritt aus der militärischen Struktur der NATO eine erhebliche Herausforderung für die Kohäsion des westlichen Bündnisses. Es scheint deshalb kaum zweifelhaft, dass mit den Vorschlägen des Warschauer Paktes die Chance ergriffen werden sollte, die politische Geschlossenheit des Westens zu unterminieren und Differenzen zu Tage zu fördern. Angesichts dieser Gefahr und sowie der umfassenden Forderungen (vollständiger Abzug ausländischer Truppen, i. e. Abzug der USA aus Europa), die in der Budapester Deklaration zum Ausdruck kamen, lässt sich die zögerliche Haltung des Westens erklären.

Gleichzeitig bestand jedoch die Gefahr, dass das westliche Bündnis auf Grund seiner Passivität in dieser Frage marginalisiert wird, indem einzelne Staaten bilaterale Verträge mit Ostblockstaaten abschließen könnten. Aus diesem Grund mussten die USA zusammen mit ihren Verbündeten also die Initiative aufnehmen, ohne auf die Maximalforderungen der Sowjetunion einzugehen. Unterstützender und antreibender Faktor in diesem Prozess waren die neutralen Staaten, die aus eigenem Interesse zu einer Entspannung der sicherheitspolitischen Lagen in Europa beitragen und ihr eigenes Gewicht als souveräne Staaten betonen wollten. Da aber auch der Ostblock durch die Ereignisse in der DDR (1953), in Ungarn (1956) sowie den Prager Frühling 1968 von innen heraus in seiner Existenz bedroht war desintegrative Tendenzen deutlich wurden, erkannte auch die sowjetische Führung die Notwendigkeit zu handeln und den Status Quo in Europa zu stabilisieren. Sie rückte deshalb von ihrer Maximalforderung ab und machte auf diese Weise Konzessionen, die dem Westen die Zusage zu einer sicherheitspolitischen Konferenz in Europa erleichtern sollten.
Die Vorverhandlungen zur Einrichtung der Konferenz begannen im November 1972 im finnischen Dipoli. Bei diesen Verhandlungen ging es in erster Linie um die Ausarbeitung prozeduraler Details und eines Mandats für die sich anschließende Kommissionsphase, die fast zwei Jahre dauern sollte. Am Ende der mehrjährigen Verhandlung stand am 1. August 1975 die Unterzeichnung KSZE-Schlussakte von Helsinki, die zwar keine völkerrechtlich bindende Qualität hat, doch politische Absichtserklärungen zu einer Vielzahl von unterschiedlichen Fragen der europäischen Sicherheit beinhaltet. Aus zwei Gründen ist die Wirkung und Bedeutung der Schlussakte dennoch als hoch einzuschätzen: zum einen kam der Konferenz zwischen den beiden Blöcken unter symbolischen Gesichtspunkten eine große Bedeutung zu, zum anderen haben die jahrelangen diplomatischen Vorverhandlungen ein Dokument entstehen lassen, das zwar in einigen Punkten den kleinsten gemeinsamen Nenner widerspiegelt, aber dennoch einen von allen Verhandlungspartnern akzeptierten Kompromiss darstellte und auf diese Weise eine relativ hohe politische Bindung erzielte. Die Schlussakte, die von den 35 teilnehmenden Staaten (Warschauer Pakt-Staaten, Nato-Mitglieder und neutrale Staaten) unterzeichnet wurde, beinhaltet Empfehlungen zu drei grundsätzlichen Bereichen der Zusammenarbeit in Europa. Der sogenannte erste Korb beinhaltet Übereinkünfte in Bezug auf militärische und politische Aspekte wie der Unverletzbarkeit von Grenzen, der Nicht-Anwendung von Gewalt, der Anerkennung der staatlichen Souveränität oder der Nicht-Intervention. Wichtiger und anfänglich höchst umstrittener Bestandteil dieses Korbes war die Einführung sogenannter vertrauensbildender Maßnahmen (Confidence Building Measures, CBMs) wie der Ankündigung von Manövern oder dem Austausch von Militärbeobachtern. Dieser Punkt war deshalb heftig umstritten, weil die Sowjetunion dahinter Versuche der Spionage durch westliche Geheimdienste befürchtete und erst zustimmte, als auch andere Aspekte des Verhandlungspakets zu scheitern drohten. Letztendlich führte aber die Verankerung dieses Aspekts in den folgenden Jahren (speziell seit 1990) zu einer stetigen Vertiefung der Kooperation auf dem Gebiet der Militär- und Sicherheitspolitik und bildete die Grundlage für wesentliche Veränderungen und Fortschritte im Bereich der militärischen Kooperation und Rüstungskontrolle. Hervorzuheben sind hier vor allem das Stockholmer und das Wiener Dokument über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen oder der Vertrag über die konventionellen Streitkräfte in Europa (KSE).

Der zweite Korb befasst sich mit Fragen der Kooperation in wirtschaftlichen und wissenschaftlichen Angelegenheiten und schlägt Richtlinien für die Zusammenarbeit in den Bereichen Umwelt und Technik vor. Der dritte Korb fasst Absichtserklärungen über die sogenannte "menschliche Dimension" zusammen. Darin geht es in erster Linie um die Erleichterung menschlicher Kontakte und den kulturellen und Informationsaustausch über die Grenzen des Ost-West-Konflikts hinweg. Aus Angst, dass die Festlegung dieser Absichtserklärungen zu einer Erosion der gesellschaftlichen Systeme der Ostblockstaaten führen könnte, verhinderten die WP-Staaten, dass es zur Festlegung von Mindeststandards oder grundlegenden Normen kam. Zwar bezeichneten Kritiker das Dokument vielfach als unzureichend und "zahnlos", doch Hans-Dietrich Genscher, damals Außenminister der Bundesrepublik, argumentiert, dass die Vereinbarungen zu Korb III nichtsdestotrotz menschenrechtliche Mindeststandards ermöglicht und die Politik der Abschottung und Abgrenzung aufgeweicht hätten:

"Die Beachtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten war nunmehr ausdrücklich zu einem zentralen Element der Beziehungen zwischen Ost und West geworden... Das Beharren auf der vollständigen Implementierung der Vereinbarungen über die menschliche Dimension wurde zu einem Ansporn für die Menschen- und Bürgerrechtler in Mittel- und Osteuropa."[1]

Insgesamt kann also argumentiert werden, dass es der KSZE zwar nicht gelang, völkerrechtlich verbindliche Übereinkünfte zu erzielen, doch dass allein das Zustandekommen der Konferenz und die öffentliche Einigung auf bestimmte Absichtserklärungen in politischer Hinsicht einen hohen Symbolgehalt hatte und in Anbetracht der politischen Gegebenheiten der Zeit durchaus als ein Fortschritt zu bewerten ist. Darüber hinaus ist es auf der Basis der KSZE-Schlussakte in den folgenden Jahrzehnten zu einer Reihe von follow-up-Konferenzen gekommen, die nicht nur dazu beigetragen haben, die Prinzipien der KSZE immer wieder zum Gegenstand von Gesprächen zu machen, sondern auch ein Forum für dauerhafte Kooperation aufrechtzuerhalten.[2]

Der Zusammenbruch des Ostblocks bedingte tiefgreifende Veränderungen der europäischen Sicherheitssituation. Gleichzeitig eröffnete er für die KSZE jedoch auch die Möglichkeit, die sich aus der Blockkonfrontation ergebenden Probleme zu überwinden, neue Aufgabenfelder und Funktionen für sich zu erschließen und eine Ära der Kooperation, Demokratisierung und Friedensschaffung in Europa einzuläuten. Auf dem KSZE-Sondergipfel, der vom 19.11. – 21.11.1990 in Paris stattfand, unterzeichneten die verbliebenen 34 Mitgliedsstaaten (35 - DDR) die Charta von Paris für ein neues Europa. Mit diesem Dokument bekräftigten die unterzeichnenden Staaten ihren Willen, Rechtsstaatlichkeit und Demokratie zu fördern, die Menschenrechte zu achten und marktwirtschaftliche Strukturen aufzubauen.

Im Laufe der nächsten vier Jahre wandelte sich dann das Gesicht der KSZE in ganz erheblichem Maße. Anfängliche Pläne, die Organisation zum primären Instrument europäischer Sicherheit zu machen, erfüllten sich nicht. Stattdessen wurde im Laufe der 1990er Jahre beschlossen, die Nato zu erweitern und ihr auf diese Weise ein neues Aufgabenspektrum zu verschaffen. Befürworter einer gestärkten OSZE kritisierten diese Entscheidung insbesondere in Bezug auf zwei Aspekte: zum einen zweifelten sie am Potential der Nato, als demokratieförderndes Instrument wirksam zu werden[3], zum anderen wurde kritisiert, dass die Nato ein Kind der Blockkonfrontation und des Ost-West-Konflikts sei, während die OSZE originär ein Produkt der Überwindung eben dieses Konfliktes und dementsprechend viel besser geeignet sei, um die Teilung des europäischen Kontinents zu überwinden. Fraglich wäre jedoch gewesen, ob die KSZE / OSZE in ihrer damaligen (und heutigen) Form überhaupt in der Lage gewesen wäre, die Nato funktional zu ersetzen. Nicht nur muss diese Fähigkeit angezweifelt werden, sondern ist auch festzustellen, dass auf politischer Ebene nicht der Wille vorhanden gewesen ist, um die Institution in ihrer Funktion erheblich zu verändern und auszuweiten und auf diese Weise die Zukunft der Nato in Frage zu stellen.

Der Veränderungs- und Anpassungsprozess im Bereich der europäischen Sicherheit mündete dementsprechend zum einen in der Erweiterung und Vertiefung (Neues Strategisches Konzept) der NATO und zum anderen in einem Wandel der Aufgaben und Funktionen der OSZE. Unterstrichen wurde dieser Wandel durch die Umbenennung der Konferenz in die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa, die 1994 in Budapest beschlossen wurde. Damit wurde der Prozess der zunehmenden Institutionalisierung und Verfestigung der Strukturen zu Ende geführt und ein stabiles Forum für die Kooperation in einem weiten Feld europäischer Sicherheitspolitik geschaffen.

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