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Die Vereinten Nationen (VN) spielen in den Diskussionen über die Zukunft der internationalen Politik eine eigentümliche Rolle. Obwohl bereits 1945 gegründet und damit im sechsten Jahrzehnt ihres Bestehens, hat es mitunter den Anschein, als müsste die Weltorganisation erst noch gegründet werden. Denn sei es die Friedenssicherung, die Stärkung der Menschenrechte, die Steuerung der globalen Umweltprobleme oder zuletzt der Kampf gegen den internationalen Terrorismus mitsamt seinen vielschichtigen Ursachen - es gibt einerseits kaum ein globales Problem, bei dessen Bearbeitung den VN nicht eine Schlüsselrolle zugeschrieben würde.[1] Andererseits wird im gleichen Atemzug darauf hingewiesen, dass es dafür einer Erneuerung der VN und eines grundsätzlichen Umdenkens zumal der mächtigen Mitgliedstaaten bedürfe.

Offensichtlich besteht zwischen der Notwendigkeit einer starken und handlungsfähigen VN-Organisation und ihren tatsächlichen Möglichkeiten nach wie vor ein erhebliches Gefälle. Dieser Beitrag diskutiert angesichts dessen einige grundlegende Prinzipien des internationalen Systems der Gegenwart, fragt nach den Steuerungsmöglichkeiten einer globalisierten Welt und lotet vor diesem Hintergrund die Möglichkeiten und Grenzen der VN aus.

I. Zur Leistungsfähigkeit der Vereinten Nationen

1. Das breite Spektrum der VN-Aufgaben

Dass die VN in einer solchen Breite von Politikfeldern als Akteur und Forum nachgefragt werden, ist zunächst darauf zurückzuführen, dass sie mit derzeit 189 Mitgliedern einen nahezu universalen Zuschnitt aufweisen. Es liegt aber zum anderen daran, dass sich die VN als weit gespanntes, globales Forum für internationale Zusammenarbeit verstehen. Die Vereinten Nationen wurden nicht nur hinsichtlich ihrer Mitglieder, sondern auch mit Blick auf die Breite ihrer Aufgaben als eine umfassende Organisation geschaffen, der eine umfängliche Kompetenz zugesprochen wurde. Sicherheitspolitiker werden daher den Aspekt der Friedenssicherung betonen, Menschenrechtspolitiker den der Menschenrechte, entwicklungspolitisch Interessierte den der Entwicklungszusammenarbeit, Umweltpolitiker den Umweltaspekt usw. [2]

Als zentrale Aufgabe benennt Art. 1 der VN-Charta die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Der Arbeit der Organisation lag dabei seit ihren Anfängen ein weites Verständnis von Frieden zugrunde, das über die Verhinderung von Krieg hinaus die Verbesserung der humanitären und sozialen Lage für die Menschen, die Stärkung des Völkerrechts sowie weitreichende entwicklungspolitische Anliegen umfasst. Der damalige US-amerikanische Außenminister Edward Stettinius brachte diese Auffassung schon anlässlich der Unterzeichnung der VN-Charta im Sommer 1945 auf die Formel: "Der Kampf für den Frieden muss an zwei Fronten geführt werden. An der einen Front geht es um Sicherheit, an der anderen um Ökonomie und soziale Gerechtigkeit. Nur ein Sieg an beiden Fronten wird der Welt einen dauerhaften Frieden bescheren."[3]

Damit waren die VN erstaunlich modern: Die VN-Charta hat einer Debatte vorgegriffen, die in der Politikwissenschaft - gelegentlich inflationär - unter dem Schlagwort "Wandel des Sicherheitsbegriffes" geführt wird. In der Terminologie der VN hat sich dafür der Begriff "menschliche Sicherheit" (human security) eingebürgert. Damit soll verdeutlicht werden, dass es nicht mehr alleine um die Sicherheit von Staaten, sondern eben auch und besonders um die Sicherheit der in diesen Staaten lebenden Bevölkerung geht. Als Konzept werden damit traditionelle Elemente des Sicherheitsbegriffes mit der Gewährleistung von Menschenrechten, dem Recht auf Entwicklung sowie dem Recht auf eine lebenswerte Umwelt verbunden.[4]

In diesem Sinne umfassen die Ziele in der Charta der Vereinten Nationen neben der Möglichkeit militärischer Zwangsmaßnahmen gegen einen Aggressor einen breiten Zuständigkeitsbereich von der Beilegung von Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln über die Suche nach kooperativen Lösungen für Probleme wirtschaftlicher, sozialer, kultureller und humanitärer Art bis hin zur Förderung eines Verhaltens, das mit den Grundsätzen des Völkerrechts in Übereinstimmung steht. Mit diesem ambitionierten Zielkatalog wird deutlich, dass sich die VN nicht nur als Mittel zum Erfüllen eines bestimmten Zwecks verstehen, sondern ein qualitativer Wandel der internationalen Beziehungen insgesamt anvisiert wird. Generalsekretär Kofi Annan formulierte diesen Befund in seinem Millenniumsbericht an die Generalversammlung wie folgt: "Ganz abgesehen von den praktischen Aufgaben, um deren Wahrnehmung die Vereinten Nationen gebeten werden, hat die Organisation somit das erklärte Ziel, die Beziehungen zwischen den Staaten sowie die Art und Weise, in der die internationalen Angelegenheiten gesteuert werden, in ihrem Wesen zu verändern."[5]

2. Die VN in Theorie und Praxis

Die konkreten Aufgabenbereiche der Vereinten Nationen haben sich unabhängig von den im Wesentlichen unveränderten Bestimmungen der Charta stark ausgeweitet. In den ersten 45 Jahren ihres Bestehens standen die VN, so Kofi Annan, "unter dem Bann des Kalten Krieges, der sie daran hinderte, einige ihrer Kernaufgaben zu erfüllen, der aber auch dazu führte, dass sie im Schatten dieses Konflikts andere wesentliche Aufgaben entdeckten"[6] . Aber auch die Kernaufgaben selbst haben sich gewandelt. So waren im Bereich Friedenssicherung bei Gründung der Vereinten Nationen noch zwischenstaatliche Kriege die schwerwiegendste Herausforderung, während heute eher innerstaatliche Konflikte und ein fundamental gewandeltes Kriegsbild auf der Tagesordnung stehen.[7]

Die Beurteilung der Frage, welche Chancen die VN bei der Erfüllung ihrer Aufgaben praktisch haben, hängt aber - und dies wird bei einer rein auf die Organisation fokussierten Betrachtungsweise häufig übersehen - auch von grundsätzlichen Einschätzungen über Funktionsweise und Struktur des internationalen Systems ab.[8]

Die Anhänger der so genannten realistischen Schule sind der Auffassung, dass das Streben nach Macht sowie das Eigeninteresse der Staaten die wichtigsten Kategorien zum Verständnis internationaler Politik darstellen, weil die souveränen Nationalstaaten keiner übergeordneten Instanz mit Sanktionskompetenz unterworfen sind und auch nicht sein können. Da deshalb eine verbindliche Einhaltung gemeinsamer Entscheidungen und Grundprinzipien nicht gewährleistet wird, versuchen Staaten durch Akkumulation von Macht ihre Existenz als souveräne Handlungseinheit zu sichern. Die Realisten sehen deshalb in der rein intergouvernementalen Zusammenarbeit der Nationalstaaten die einzige Möglichkeit, das Gleichgewicht der Kräfte zu erhalten und damit Kriege zu verhindern und Zusammenarbeit zu fördern. In dieser Sichtweise sind internationale Organisationen in ihrer Zielsetzung und Aktionsfähigkeit ausschließlich durch die Handlungsbereitschaft der Mitglieder bestimmt.

Für Wissenschaftler in der Tradition der idealistischen Schule stellen internationale Organisationen hingegen ein analytisches Konstrukt dar, das weniger eine Bezeichnung für eine bestimmte institutionelle Gattung, sondern "eine normativ-finale Vorstellung von der Entwicklung der internationalen Beziehungen"[9] umfasst. Sie heben nicht so sehr auf den vermeintlich anarchischen Grundzustand des internationalen Systems ab, sondern fokussieren Kooperationsformen, welche die internationale Anarchie regulieren sollen. Sie sind zudem der Auffassung, dass internationale Kooperation für alle Beteiligten Vorteile bringt und die Beziehungen zwischen Individuen, verschiedenartigen Organisationen und Staaten allmählich zu einer Art universeller Gemeinschaft führen, die aus sich heraus friedensstiftend wirkt.

In den vergangen Jahren hat zudem die in idealistischer Tradition stehende, aber realistische Elemente aufgreifende so genannte institutionalistische Schule an Einfluss gewonnen. Institutionalisten halten im Unterschied zu Realisten stabile internationale Kooperation eher für möglich und schreiben darüber hinaus internationalen Institutionen, die einen bestimmten Politikbereich normativ verregeln, einen größeren Einfluss auf die Interessen und das Verhalten der Staaten zu. Die Grundthese lautet hier, dass Variationen in dem Grad der Institutionalisierung internationaler Politik signifikante Auswirkungen auf das Verhalten der Regierungen haben. Dies bedeutet nicht, dass Staaten bei ihren Aktionen die realistischen Machtprämissen außer Acht lassen würden. Kooperation und Integration werden nicht im idealistischen Sinne als "vernünftiger" und damit relativ einfach zu erreichender Prozess verstanden, sondern sie sind sowohl schwierig zu initiieren als auch zu erhalten. Aber staatliche Aktionen hängen zu einem beträchtlichen Grad von der bestehenden institutionellen Ordnung ab.

3. Funktionale Differenzierungsmöglichkeiten

Für die Analyse der Rolle der VN ergibt sich damit in analytischer Hinsicht eine dreifache funktionale Differenzierungsmöglichkeit:[10]

Die erste Sichtweise sieht in internationalen Organisationen vornehmlich Instrumente staatlicher Diplomatie, d. h., Staaten instrumentalisieren internationale Organisationen, um ihre eigenen Interessen mit ihrer Hilfe in einer anarchischen Umwelt durchzusetzen. Abmachungen sind wenig verlässlich, weil ein Partner sie je nach Interesse jederzeit brechen und das kooperative Verhalten der anderen Seite ausnutzen kann.

Eine zweite Sichtweise interpretiert internationale Organisationen vornehmlich als Arenen in der internationalen Politik, die als diplomatische Dauereinrichtungen unterschiedliche Politikfelder auf unterschiedlichen Kooperationsniveaus behandeln und im Unterschied zu der instrumentellen Sichtweise eher als Rahmen denn als Mittel zum Erreichen bestimmter Ziele gesehen werden.

Die dritte Sichtweise weist internationalen Organisationen eine eigenständige Qualität als Akteur in der internationalen Politik zu, der zudem als ursächlicher Faktor in der Lage ist, die Grundmuster internationaler Politik im Sinne einer Minderung des anarchischen Grundzustands zu verändern.

Für eine Bewertung der Arbeit der Vereinten Nationen ist es entlang dieser Linien zum einen unerlässlich, auf Konstruktionsprinzipien hinzuweisen, die sie als intergouvernementale Organisation ausweisen, in der die Mitgliedstaaten nicht nur "Herren der Verträge" sind, sondern eben auch in fast allen Einzelentscheidungen das letzte Wort haben (und auch gefragt werden wollen). Zum zweiten ist es unerlässlich, nach Politikfeldern zu differenzieren, da "die" VN kein einheitlicher Akteur sind, sondern vielmehr ein weit verzweigtes und komplexes Netzwerk von Haupt-, Neben- und Spezialorganen darstellen, die sowohl unterschiedliche Kompetenzen und Zuständigkeitsbereiche als auch differierende organisatorische Strukturen aufweisen. Somit variieren auch die Rollen der Vereinten Nationen (oder besser gesagt, des Systems der Vereinten Nationen) in der internationalen Politik: Je nach Politikfeld sind sie mal vornehmlich Instrument, mal Arena und mal eigenständiger Akteur.

Mit freundlicher Genehmigung der Bundeszentrale für politische Bildung
Aus Politik und Zeitgeschichte (B 27-28/2002)
Die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik
http://www.bpb.de/publikationen/JL01ZZ,0,0,Die_ Rolle_ der_Vereinten_Nationen_ in_der_internationalen_Politik.html

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Die Vereinten Nationen werden stets an vorderer Stelle genannt, wenn es um die Perspektiven einer internationalen Ordnungspolitik in einer globalisierten Welt geht. Es ist aber offenkundig, dass zwischen der Notwendigkeit einer starken und handlungsfähigen Weltorganisation und ihren tatsächlichen Möglichkeiten ein erhebliches Gefälle besteht. Die VN werden nur dann eine wichtige Rolle spielen können, wenn die Mitgliedstaaten verstärkt auf die Strategie des Multilateralismus setzen. Eine Reform der VN nimmt einen prominenten Platz auf der internationalen Agenda ein. Diese wird sich jedoch nicht in erster Linie in Änderungen der Charta oder neuen Organisationsplänen beweisen. Entscheidend wäre ein tief greifender Wandel des Verhältnisses zwischen den VN und ihren Mitgliedstaaten.