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Fortsetzung: Die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik

Johannes Varwick, Wilhelm Knelangen

II. Eine neue UNO für die globalisierte Welt?

1. Multilateralismus: Chancen und Grenzen eines alternativen Politikmodells

Multilateralismus kann ganz allgemein als ein Politikstil verstanden werden, bei dem die Beziehungen zwischen drei oder mehr Staaten auf der Basis bestimmter allgemein akzeptierter Verhaltensregeln und Prinzipien ablaufen.[11] Multilateralismus ist das konzeptionelle Gegenmodell zum Unilateralismus, bei dem einzelne Staaten sich vorbehalten, je nach eigener Interessenslage alleine und, wenn notwendig, auch gegen andere Staaten zu handeln. In der politischen Praxis neigen vor allem große und mächtige Staaten zu unilateralem Vorgehen, weil sie sich davon die maximale Durchsetzung ihrer eigenen Interessen versprechen.[12] Selbst wenn solche mächtigen Staaten nach dem Prinzip "soviel Multilateralismus wie möglich, soviel Unilateralismus wie nötig" verfahren würden (d. h. nur im "Notfall" bzw. klar definierten Ausnahmefall unilateral handelten), würde eine wichtige Voraussetzung für internationale Kooperation zumindest beschädigt. Denn wer im Einzelfall auch alleine und gegen den Willen seiner potenziellen Partner handelt, der kann sich kaum darüber wundern, wenn dann auch andere Staaten dies tun. Anders gewendet: Nur wer sich selbst den Normen der internationalen Kooperation unterwirft, der kann dies auch von anderen erwarten und einfordern.

Zu den Grundsätzen multilateraler Politik gehört das uneingeschränkte Verbot von Gewalt zur Durchsetzung politischer Ziele und die Erkenntnis, dass nationale Interessen durch Zusammenarbeit besser durchgesetzt werden können als in einem nationalstaatlichen Gegeneinander. Die Betonung gemeinsamer Interessen ist mithin entscheidend für eine multilaterale Politik. Multilateralismus entsteht dann, "wenn jeder weiß, dass er seine Interessen nur - oder doch am besten - in der Zusammenarbeit mit anderen erreichen kann"[13] . Unterstellt das multilaterale Konzept ein alles in allem rationales Verhalten der zentralen Akteure, so hebt das unilaterale Konzept stärker auf den anarchischen Grundzustand des internationalen Systems ab und orientiert sich damit an den Grundlinien der realistischen Schule. Die Verletzung von Regeln zur eigenen, kurzsichtigen Nutzenmaximierung (manchmal sogar wider besseres Wissen) wird als ehernes Gesetz der Weltpolitik betrachtet, und es ist in dieser Sichtweise nicht zu erwarten, dass die zukünftige internationale Politik normgeleitet, friedlich, interdependenz- und konsensorientiert abläuft. Selbst wenn sich ein Akteur an multilaterale Spielregeln halten würde, heiße dies noch lange nicht, dass er sich darauf verlassen könne, dass dies alle anderen Akteure auch tun. Multilateralismus wird insofern als Schönwetterveranstaltung gesehen, die der Natur internationaler Politik nicht gerecht wird. Im Extremfall helfe nur ein unilaterales Verhalten weiter.

Es hängt damit stark von den theoretischen Leitbildern in den betreffenden Staaten ab, ob eine unilaterale oder multilaterale Strategie als Erfolg versprechend angesehen wird. Die Vereinten Nationen können nur dann eine wichtige Rolle in der internationalen Politik spielen, wenn ihre Mitgliedstaaten auf multilaterale Strategien zu Bewältigung der Probleme und Herausforderungen setzen, d. h., ein Erfolg der Vereinten Nationen ist äußerst voraussetzungsreich. In der realen Welt zeigt sich, dass diese Voraussetzungen nicht immer gegeben sind. Zu selten sind die Mitgliedstaaten bereit, die Vereinten Nationen an die Spitze ihrer außenpolitischen Prioritäten zu setzen und vor allem ihr Verständnis von Außenpolitik von "souveränen" Staaten zu ändern.

2. Die VN und das Konzept der "Weltordnungspolitik"

Besonders weitgehend sind die Anforderungen an ein multilaterales Politikkonzept, wenn es um eine Weltordnungspolitik geht. Die Frage, in welcher Weise über zwischenstaatliche Politik hinaus verbindliche Abmachungen zur Steuerung globaler Probleme geschaffen bzw. dauerhaft erhalten werden können, gehört zu den ungelösten Fragen der Politikwissenschaft. Konsens besteht allenfalls darüber, dass ein wie auch immer geartetes Regieren über die Grenzen von Staaten hinaus erforderlich ist. Einer klassischen Sichtweise, in der der Staat die einzige Quelle des Regierens ist, wird zunehmend eine Perspektive entgegengesetzt, nach der nicht nur "hierarchisches Regieren durch Staaten, sondern auch horizontales Regieren mit Staaten als gleichberechtigten Partnern oder gar Regieren ohne Staaten möglich ist"[14] . Erst die Anerkennung aller drei Formen des Regierens (durch Staaten, mit Staaten, ohne Staaten) eröffnet - folgt man Michael Zürn - die Möglichkeit eines "Projektes komplexes Weltregieren".

Positives Regieren jenseits des Nationalstaates - was keineswegs das Ende des Nationalstaates bedeutet - ist theoretisch denkbar, praktisch jedoch mit zahlreichen Problemen behaftet. So mangelt es insbesondere an der kollektiven Bindewirkung internationalen Regierens. Während das klassische nationalstaatliche Regieren darauf beruht, dass zum einen der Kreis der Betroffenen mit dem Raum des zu regelnden Handlungszusammenhangs übereinstimmt und zum anderen einmal gefällte Entscheidungen (zumindest theoretisch) auch umsetzungsfähig sind, ist internationale Zusammenarbeit aufgrund des vorherrschenden Strukturmerkmals der internationalen Anarchie - also des Kennzeichens der Staatenwelt, bei dem der Staat die höchste Instanz ist, der keine Autorität über sich anerkennt - ein vergleichsweise mühsamer und zeitraubender Prozess. Dies gilt sowohl für die Beschlussfassung als auch für die Implementierung der Beschlüsse. Deshalb sind Modelle einer Weltordnungspolitik mit der doppelten Frage der Praktikabilität und der Legitimität konfrontiert:

Wie soll, erstens, bei heterogener Interessenstruktur in einem System sich überlappender und durchdringender, geteilter Souveränitäten eine freiwillige Selbstkoordination erfolgen?
Wie kann, zweitens, wenn diese Koordination nicht freiwillig erfolgt, ein Verfahren gewährleistet werden, das demokratischen Grundsätzen entspricht?

Ein Versuch zur Bewältigung der globalen Herausforderungen wird unter dem Schlagwort Global Governance diskutiert, das insbesondere durch die Arbeit der "Kommission für Weltordnungspolitik" (Commission on Global Governance) bekannt wurde. [15] Diese unabhängige Kommission griff in ihrem Abschlussbericht die bereits zuvor in der Wissenschaft geführte Debatte auf und versuchte den Begriff inhaltlich zu füllen. Grunderkenntnis ist dabei, dass sich bei einer Globalisierung der Probleme auch "die" Politik globalisieren muss, was sich jedoch nicht nur auf die klassische Zusammenarbeit zwischen den Staaten bezieht, sondern auch auf die Entwicklung eines neuen Politikmodells jenseits eines simplen Mehr an Multilateralismus und globalem Denken zielt, bei dem staatliche und nichtstaatliche Akteure auf verschiedenen Ebenen neuartig zusammenarbeiten.

Das Konzept hat seitdem zahlreiche Wissenschaftler zu Definitionsversuchen und einer inhaltlichen Ausarbeitung angeregt, deren erste Gemeinsamkeit ist, dass sie sich bewusst von den weltföderalistischen Vorstellungen einer Art Weltregierung abgrenzen.[16] Somit meint Global Governance im Sinne einer "Weltordnungspolitik":

erstens die Neudefinition staatlicher Souveränität, mit der die Basisprinzipien des Souveränitätskonzepts (Unverletzbarkeit der Grenzen, Verbot der Einmischung in "innere" Angelegenheiten, alleinige Verfügungsgewalt des Staates über gesellschaftliche Verhältnisse) in Frage gestellt werden;
zweitens die Verdichtung und Verrechtlichung der internationalen Beziehungen durch internationale Organisationen und Regime, die als institutionalisierte Formen des norm- und regelgeleiteten Verhaltens bei der politischen Bearbeitung von Konflikten in unterschiedlichen Sachbereichen verstanden werden und die auf gemeinsamen Prinzipien, Normen, Regeln und Entscheidungsverfahren aufbauen;
drittens die Fokussierung auf die Erweiterung des Kreises der Akteure über die Staaten und klassische internationale Organisationen hinaus und die Entwicklung eines neuen Politikstils.

Eine herausragende Rolle in globalen Strategiekonzepten wird häufig dem System der Vereinten Nationen zugemessen, aber auch andere internationale Organisationen wie etwa die Welthandelsorganisation (WTO), internationale Regime wie etwa das zur Nichtverbreitung von Atomwaffen oder das Klimaschutzregime, regionale Zusammenschlüsse wie etwa die Europäische Union oder verschiedene globale Netzwerke werden als Kerne einer solchen Entwicklung genannt.

3. Globale Politiknetzwerke als neuartige Kooperationsform?

Die tragenden Akteure globaler Netzwerke sind internationale Nichtregierungsorganisationen (INGOs) der so genannten internationalen Zivilgesellschaft. Die Einsicht in die Unzulänglichkeit rein zwischenstaatlicher Kooperationsprozesse wie auch die oft bescheidenen Politikergebnisse klassischer internationaler Organisationen sollen dabei den Grundstein für das Entstehen neuer Kooperationsformen zwischen öffentlichen und privaten Akteuren auf dem Weg zu einer Global Public Policy bilden. Die Vereinten Nationen sollten, so wird gefordert, stärker mit diesen Politiknetzwerken zusammenarbeiten, deren Entstehen unterstützen und die Beteiligung von staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren fördern.[17]

In zahlreichen Tätigkeitsfeldern der VN spielen Nichtregierungsorganisationen bereits heute eine zentrale Rolle. Die rund 1 500 nach Art. 71 der Charta mit Konsultativstatus beim Wirtschafts- und Sozialrat akkreditierten Nichtregierungsorganisationen nehmen Einfluss auf die Entscheidungsfindung bei internationalen Konferenzen und Verhandlungen, und auch im operativen Bereich der Entwicklungs- und Umweltpolitik sowie anderen Politikfeldern sind sie unverzichtbar geworden. Zunehmend rückt auch die Kooperation mit Unternehmen der Privatwirtschaft (den so genannten Business International Nongovernmental Organizations, BINGOs) in das Blickfeld. Als Beispiel ist etwa die Initiative des VN-Generalsekretärs zu einem "Globalen Pakt" (Global Compact) zu nennen, bei dem multinationale Unternehmen zur Förderung gerechter Arbeitsnormen, der Achtung der Menschenrechte und des Umweltschutzes mit den Vereinten Nationen zusammenarbeiten.

[11] Konzeptionelle Arbeiten zum Multilateralismus als Ordnungsprinzip sind immer noch selten. Als Ausnahme siehe John Gerald Ruggie, Multilateralism Matters, New York 1993; Hinweise bei Matthias Dembinski, Unilateralismus versus Multilateralismus, Frankfurt 2002 (HSFK-Report 4/2002). [12]Siehe etwa Condeleezza Rice, Promoting the National Interest, in: Foreign Affairs, 79 (2000) 1, S. 45-62.
[13] Ernst-Otto Czempiel, Kluge Macht. Außenpolitik für das 21. Jahrhundert, München 1999, S. 239.
[14] Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frankfurt/M. 1998, S. 25.
[15] Vgl. Kommission für Weltordnungspolitik, Nachbarn in einer Welt, Bonn 1995.
[16] Ein Überblick zur wissenschaftlichen Diskussion findet sich in dem Zwischenbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundestags "Globalisierung der Weltwirtschaft", BT-Drucksache 14/6910 vom 13. 9. 2001, S. 105-120.
[17] Siehe dazu Wolfgang Reinicke/Francis Deng, Critical Choices. The United Nations, Networks, and the Future of Global Governance, Ottawa 2000, und Thorsten Benner/Wolfgang Reinicke, Politik im globalen Netz, in: Internationale Politik, 54 (1999) 8, S. 25-32.

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