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Fortsetzung: Die Rolle der Vereinten Nationen in der internationalen Politik

Johannes Varwick, Wilhelm Knelangen

III. Reformoptionen und Realisierungschancen

Es ist gleichwohl nicht zu übersehen, dass die VN in ihrer gegenwärtigen Verfassung eine Rolle als Motor und Agent einer umfassenden Weltordnungspolitik nur unzureichend spielen können. Die Reform der VN nimmt deshalb keineswegs zufällig einen prominenten Platz auf der internationalen Agenda ein. Die Reform der UNO ist zu einem Dauerbrenner in politischen und politikwissenschaftlichen Debatten geworden.[18]

Dabei spiegeln sich in der Praxis die bereits erwähnten theoretischen Vorstellungen über die Funktionsweise und die Struktur der internationalen Beziehungen wider. Bei den Realisten spielen die Vereinten Nationen nur eine untergeordnete Rolle, und Reformbemühungen erschöpfen sich weitgehend darin, die Effizienz der Organisation zu erhöhen. Institutionalisten und Idealisten sehen hingegen sowohl die Chance als auch die Möglichkeit, mit Hilfe einer grundsätzlich reformierten Weltorganisation ein internationales Milieu zu formen bzw. zu stabilisieren, in dem Konflikte nicht mehr mit Gewalt gelöst werden und die Zusammenarbeit nach Regeln abläuft, die letztlich im längerfristigen Interesse aller liegen.

1. Reform als schwieriger und langwieriger Prozess

In der Reformdebatte können interne Organisationsrechtsreformen, die sich ohne Änderungen der Charta verwirklichen lassen, von "Verfassungsänderungen", die eine Chartaänderung erfordern, unterschieden werden. Während im ersten Bereich unter der Führung von Kofi Annan zahlreiche wichtige Projekte umgesetzt worden sind, liegen die Hürden für Letztere extrem hoch. In verlässlicher Regelmäßigkeit steht deshalb immer wieder ein Teil der Reformvorschläge auf der Tagesordnung diverser Arbeitsgruppen der Generalversammlung und des Sicherheitsrates, ohne dass ein Konsens in Sicht wäre.

In seinen Reformbericht zum Millenniumsgipfel der Vereinten Nationen im Herbst 2000 forderte Generalsekretär Kofi Annan, dass sich die Mitgliedstaaten der VN besser auf die Herausforderungen der Globalisierung einstellen müssen. Er nennt dabei insbesondere drei strategische Ziele: Freiheit von Not ("Entwicklungsagenda"), Freiheit von Furcht ("Sicherheitsagenda") und Schaffung einer ökologisch bestandsfähigen Zukunft ("Umweltagenda"). Obwohl die erst zum zweiten Mal in ihrer Geschichte auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs tagende Generalversammlung den Bericht im Konsens verabschiedete, bleibt unklar, wie diese zum Teil sehr ambitionierten Ziele erreicht werden sollen.

Für eine höhere Leistungsfähigkeit der Weltorganisation müssen insbesondere drei grundlegende Fragenkomplexe geklärt werden:

Bis zu welchem Grad kann den Staaten die Erosion ihrer Souveränität zugunsten kollektiver Mechanismen zugemutet werden?
Wie gestalten sich Global-Governance-Prozesse mit Staaten, internationalen Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und der globalen Wirtschaft als zentralen Akteuren?
Wie können Macht und Recht in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander gebracht und schließlich widerstreitende Interessen in konstruktiver Weise ausgeglichen werden?[19]

Wenn auch zahlreiche grundlegende Differenzen über die künftige Gestalt und Funktion der Vereinten Nationen bestehen, herrscht über die Notwendigkeit einer umfassenden Reform eigentlich kein Dissens. Sowohl die Charta als auch die Organisation selbst bedürfen einer gründlichen Überholung:

Viele Bestimmungen der Charta haben sich - wie Teile des Kapitels VII - als nicht durchführbar erwiesen oder sind - wie die so genannten Feindstaatenklauseln - obsolet geworden;
dagegen sind neue Aufgabenfelder der VN wie Krisenprävention, Umweltschutz, Bevölkerungsfragen etc. in der Charta nicht oder nur unzureichend repräsentiert;
die Zusammensetzung des Sicherheitsrats widerspiegelt bezüglich seiner Ständigen Mitglieder die Situation am Ende des Zweiten Weltkriegs, bezüglich der Zahl der Nichtständigen Mitglieder die Struktur der VN zu Beginn der sechziger Jahre;
das Vetorecht der fünf Ständigen Mitglieder wird zunehmend als diskriminierend und auch von seiner Funktion her nicht mehr als gerechtfertigt empfunden;
ein Hauptorgan - der Treuhandschaftsrat - hat seine Arbeit mangels zu verwaltender bzw. zu beaufsichtigender Gebiete suspendiert;
die Arbeit der Generalversammlung ist umständlich und zeitraubend, die Rolle des Wirtschafts- und Sozialrates verliert immer weiter an Gewicht, und schließlich ist
eine wirksame Koordination des Gesamtsystems mit seinen vielfältigen Verschachtelungen und Redundanzen kaum mehr möglich.

2. Umsetzungschancen hängen am Willen der Staaten

Allen hier erwähnten Reformerfordernissen ist gemeinsam, dass die auf sie bezogenen Maßnahmen nur von den Mitgliedstaaten selbst beschlossen und umgesetzt werden können. Während die Arbeitsweisen der Hauptorgane und auch zahlreiche Koordinationsfragen durch neue Bestimmungen in den jeweiligen Geschäftsordnungen bzw. auf dem Resolutionswege relativ einfach verändert werden können, ist für die Mehrzahl der Reformen eine Änderung bzw. Revision der Charta erforderlich. Allerdings wurden in den diesbezüglichen Artikeln 108 und 109 der VN-Charta überaus hohe Hürden aufgebaut. Jegliche Änderung der Charta bedarf demnach einer Zweidrittel-Mehrheit der Mitglieder der Generalversammlung und anschließend der Ratifikation von ebenfalls zwei Dritteln der Mitgliedstaaten, darunter aller fünf Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats. Damit verfügen Letztere zwar über ein Vetorecht und können jede Reform unterbinden, benötigen aber für die Durchsetzung eigener Vorstellungen eine Gestaltungsmehrheit von derzeit über 120 VN-Mitgliedern.

Angesichts dieses komplizierten Verfahrens mit ungewissem Ausgang sind bislang selbst völlig unstrittige Korrekturen wie etwa die Streichung der Feindstaatenklauseln unterblieben. In dieser Situation sind Prognosen über die Realisierungschancen zentraler Vorhaben wie etwa der Reform des Sicherheitsrats kaum möglich. Der Reformprozess dürfte sich daher auch weiterhin vornehmlich in kleinen Schritten vollziehen und auf Maßnahmen beschränkt bleiben, die in der Regelungskompetenz des Generalsekretärs bzw. der Generalversammlung liegen.

[18] Eine ausführliche Analyse der zahlreichen Reformpläne findet sich bei S. B. Gareis/J. Varwick (Anm. 2), S. 257-294.
[19] Vgl. Bruce Russet, Ten Balances for Weighing UN-Reforms Proposals, in: Political Science Quarterly, 111 (1996) 2, S. 261 f.

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