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Der Stand der Diskussion über die Reform der Vereinten Nationen

Theresa Reinold

2005 soll das Reformjahr der Vereinten Nationen werden. Im September feiert die Weltorganisation ihr sechzigjähriges Bestehen, und bis dahin, so hat VN-Generalsekretär Kofi Annan mehrfach gefordert, sollen sich die Mitgliedsstaaten auf ein Reformpaket geeinigt haben. Die Grundherausforderung für die VN nach Ende des Ost-West-Konflikts, so Annan in seinem Millenniumsbericht, liege darin, daß die Vereinten Nationen von ihrer Entstehungsgeschichte her auf „eine inter-nationale Welt zugeschnitten [seien], doch leben wir heute in einer globalen Welt“ und in der wirksamen Reaktion auf diese Herausforderung liege die größte Aufgabe zu Beginn des 21. Jahrhunderts.[1] Die Debatte über die Anpassung der VN an die veränderten weltpolitischen Realitäten wird bereits seit Anfang der 90er Jahre geführt und dreht sich im Kern um folgende Punkte: Die Reform der VN-Hauptorgane, Maßnahmen gegen den internationalen Terrorismus und eine eventuelle Neu-Interpretation des Rechts auf Selbstverteidigung, sowie die Themenbereiche Konfliktprävention und Friedenserhaltung.[2] Zu diesen Fragen haben sowohl der Generalsekretär[3] selbst, als auch eine von ihm beauftragte „Hochrangige Gruppe“[4] Berichte vorgelegt, deren Vorschläge im Folgenden präsentiert werden. Diese Handlungsempfehlungen werden derzeit von den Mitgliedsstaaten diskutiert mit dem Ziel, bis zum Reformgipfel im September ein beschlussfähiges Reformpaket zu schnüren.

Eine Reform des Sicherheitsrates zielt zum einen darauf, a) seine Arbeitsweise im Hinblick auf neue Bedrohungsszenarien effizienter zu machen, und b) seine Zusammensetzung veränderten politischen Realitäten anzupassen, d.h. die Entwicklungsländer besser zu repräsentieren und die wichtigsten Beitragszahler mehr einzubinden.[5] Die Hochrangige Gruppe hat hierzu zwei Erweiterungsmodelle vorgestellt, von denen Modell A derzeit am intensivsten debattiert wird: Demzufolge soll der Rat sechs ständige neue Mitglieder aufnehmen, allerdings ohne Vetorecht, und drei neue nicht-ständige Mitglieder - in angemessener geographischer Verteilung.[6] Wahrscheinlichste Anwärter auf neue ständige Sitze sind Deutschland, Japan, Brasilien, und Indien, die sich als „G-4“ zusammengeschlossen haben um ihren Anspruch auf ständige Sitze gemeinsam geltend zu machen. Die G-4 haben im Juli einen Resolutionsentwurf zur Sicherheitsratserweiterung[7] in die Generalversammlung eingebracht. Ihr Anliegen stößt jedoch auf den unverhohlenen Widerstand einiger regionaler Konkurrenten (wie Japan im Falle Chinas oder Italien im Falle Deutschlands).[8] Nach einigem Zögern haben sich die USA gegen den Reformvorschlag der G-4 ausgesprochen.[9] Eine von Italien angeführte Ländergruppe „Vereint für Konsens“ hat einen Gegenantrag eingebracht, der keine neuen ständigen Sitze im Sicherheitsrat vorsieht. Auch die Afrikanische Union hat die Einbringung eines eigenen Antrags angekündigt, der im Gegensatz zum G-4 Entwurf die Verankerung des Vetorechts für die anvisierten sechs neuen ständigen Mitglieder vorsieht.  Der Ausgang der Debatte ist daher ungewiss. Klärungsbedarf sehen einige Wissenschaftler außerdem im Bezug auf die Folgekosten einer ständigen Ratsmitgliedschaft für die deutsche Außenpolitik.[10]

Auch die Reform der Generalversammlung ist Gegenstand von Diskussionen. Ihre Arbeitist gekennzeichnet von einer überladenen Agenda, unfokussierten Debatten und zunehmender Entscheidungsträgheit. Daher mahnt beispielsweise der Annan-Bericht eine Verschlankung der Agenda, eine Reorganisation der Ausschüsse und eine verstärkte Einbindung der Zivilgesellschaft an.[11]

Der Bereich Wirtschaft, Entwicklung und Umwelt, und sein Hauptorgan, der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC), leiden an überlappenden Zuständigkeiten und mangelnder Koordinierung. Daher wird diskutiert, den ECOSOC in ein hochrangiges „Entwicklungskooperationsforum“ zu transformieren, mit folgenden Funktionen:

„The Economic and Social Council should hold annual ministerial-level assessments of progress towards agreed development goals, particularly the Millenium Development Goals (...) the Council should convene timely meetings, as required, to assess threats to development (...) and to promote coordinated responses to them.”[12]

Ineffizienz und mangelnde Glaubwürdigkeit kennzeichnen die Arbeit der Menschenrechtskommission. In den letzten Jahren sind substantielle Menschenrechtsfragen zunehmend überlagert worden von Gerangel darüber, welche Staaten in die 53 Mitglieder umfassende Kommission gewählt werden und welche nicht. Die Hochrangige Gruppe befürwortet daher universale Mitgliedschaft, um eine Rückbesinnung auf den eigentlichen Auftrag der Kommission zu ermöglichen.[13] Annan hingegen will die Kommission ganz abschaffen und durch eine kleinere Menschenrechtsrat ersetzen, dessen Mitglieder mit Zwei-Drittel-Mehrheit von der Generalversammlung gewählt würden. Darüber hinaus fordert der Generalsekretär eine bessere Ressourcenausstattung des Hochkommissariats für Menschenrechte sowie eine verstärkte Einbindung der Hochkommissarin in die Arbeit des Sicherheitsrates.[14]

Das Thema Terrorismus und die Frage nach einer eventuellen Neu-Interpretation des Selbstverteidigungsrechts werden ebenfalls kontrovers diskutiert: Nach den Wünschen des Generalsekretärs soll die internationale Gemeinschaft sich baldmöglichst auf eine Terrorismusdefinition einigen, welche die Grundlage für eine umfassende Anti-Terrorismus-Konvention liefern soll.[15] Die im Kontext der Debatte um Terrorismus und Massenvernichtungswaffen von den USA geforderte Ausweitung des Selbstverteidigungsrechts lehnt die Hochrangige Gruppe ab: Letztlich könne nur der Sicherheitsrat über den Einsatz von Gewalt entscheiden, sofern es nicht um „imminent threats“ gehe, die durch das Selbstverteidigungsrecht nach Artikel 51 UN-Charta abgedeckt sind.[16] Annan bestätigt in seinem Bericht die Auffassung der Hochrangigen Gruppe:

„Imminent threats are fully covered by Article 51 ... Where threats are not imminent but latent, the Charter gives full authority to the Security Council to use military force, including, preventively, to preserve international peace and security ... When considering whether to authorize or endorse the use of military force, the Council should come to a common view on how to weigh the seriousness of the threat; the proper purpose of the proposed military action; whether means short of the use of force might plausibly succeed in stopping the threat; whether the military option is proportional to the threat at hand; and whether there is a reasonable chance of success.“[17]

Um dem drängenden Problem des Staatszerfalls Herr zu werden, schlägt die Hochrangige Gruppe außerdem die Schaffung einer Kommission zur Friedenskonsolidierung vor, die als Frühwarnsystem für Staatszerfall fungieren und den Übergang von Krieg zu Frieden in Krisengebieten erleichtern soll.[18] Auch im Bereich friedenserhaltende Maßnahmen besteht Reformbedarf: Annan fordert daher von Staaten, ihren Beitrag zu Stand-by-Truppen zu leisten, die nicht in Konkurrenz zu gleich gelagerten regionalen Arrangements stehen, sondern mit diesen kooperieren sollten.[19]

Ob es den VN-Mitgliedsstaaten gelingen wird, bis zum Reformgipfel im September Einigkeit über diese Reformvorschläge zu erzielen, ist jedoch fraglich. Insbesondere im Bereich der Sicherheitsratsreform liegen in einer hitzigen Debatte zur Zeit sehr unterschiedliche Entwürfe auf dem Verhandlungstisch, die wenig Aussicht auf eine Zwei-Drittel-Mehrheit in der Generalversammlung und die Zustimmung der Ständigen Ratsmitgliedern haben.