Bleiben die Vereinten Nationen am Scheideweg stehen? Der Weltgipfel 2005. Ergebnisse, Erwartungen und Hintergründe

Jessica Seiler

Obwohl die Notwendigkeit tiefgreifender Reformen im Vorfeld sowohl seitens der Wissenschaft als auch von politischen Akteuren betont wurde, endete der VN Weltgipfel, der vom 14. bis 16. September 2005 in New York stattfand, mit einer weit hinter den Erwartungen zurückbleibenden Abschlusserklärung. Dementsprechend enttäuscht zeigten sich verschiedene Staatenvertreter, unter ihnen der deutsche Außenminister Joschka Fischer, und selbst Generalsekretär Kofi Annan äußerte zum Teil offene Kritik.[1]

Der Gipfel anlässlich des 60. Jahrestages der Gründung der Weltorganisation hatte neben der Evaluierung der Fortschritte bezüglich der Millenniumsentwicklungsziele den Zweck, verschiedene Maßnahmen zu erörtern, die die Vereinten Nationen auf die Herausforderungen des neuen Jahrhunderts vorbereiten sollten. Dazu zählten vor allem die Reform des Sicherheitsrats, die Umgestaltung der Menschenrechtskommission, die Verankerung der sog. „Responsibility to Protect“[2], eine Definition von Terrorismus, neue Schritte im Abrüstungsprozess und die Einrichtung einer Kommission für Friedenskonsolidierung. Generalsekretär Kofi Annan hatte auf der Basis des Berichts der „Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel“ und eines Berichts des Entwicklungsprogramms der VN zum Millenniumsprojekt einen Vorschlag erarbeitet und unter dem Titel „In größerer Freiheit“ der Generalversammlung vorgelegt. Diese Dokumente werden im Folgenden mit den wichtigsten Ergebnissen des Gipfels kontrastiert.[3]

Sicherheit

Die Abschlusserklärung sollte möglichst im Konsens verabschiedet werden. Deshalb wurde die Sicherheitsratsreform bereits im Vorfeld von der Gipfel-Agenda genommen, weil in dieser Frage mit Gegenstimmen zu rechnen war. Ursprünglich war deshalb geplant, bereits vor dem Weltgipfel in der Generalversammlung über diese Reform zu entscheiden. Da es dazu nicht kam, forderte der Generalsekretär die Staatengemeinschaft auf, sich bis Dezember auf eine Lösung zu einigen. Die Abschlusserklärung bekräftigt deshalb auch lediglich das Bestreben, den Sicherheitsrat zu reformieren und mehr Transparenz bezüglich seiner Arbeit herzustellen.

Der Bericht der Hochrangigen Gruppe spricht sich für eine Erweiterung des Rats aus und zwar vorzugsweise um Entwicklungsländer, die bisher unterrepräsentiert sind, und um die Staaten, die die VN finanziell, militärisch und diplomatisch am meisten unterstützen. Das Vetorecht soll jedoch nicht auf weitere Mitglieder ausgeweitet werden. Darüber hinaus empfiehlt die Gruppe, dass die Staaten, die bereits darüber verfügen, dieses Recht nur in Extremfällen in Anspruch nehmen. Die Reform dürfe zudem die Effektivität des Sicherheitsrats nicht beeinträchtigen.

Um in die Zusammensetzung des Rats einzugreifen, ist eine Änderung der VN-Charta notwendig. Diese erfordert eine Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung und die Ratifikation durch zwei Drittel der Mitgliedstaaten inklusive der fünf permanenten Sicherheitsratsmitglieder. Für die derzeit vorliegenden Erweiterungsvorschläge zeichnet sich diese Mehrheit jedoch nicht ab. Dieselben Voraussetzungen gelten auch für die Einschränkung des Vetorechts. Deshalb ist absehbar, dass dieser Vorschlag nicht umsetzbar ist, da die Staaten, die es innehaben dieses Privileg kaum aufgeben werden.

Eine Reform des Rats ist deshalb notwendig, weil neue Mitglieder die Legitimität des Organs erhöhen könnten. Diese ist umso wichtiger, als es zu den Hauptaufgaben des Sicherheitsrats gehört, die Anwendung eines breiten Spektrums von Maßnahmen bis hin zu militärischer Gewalt zu legitimieren. Diese Funktion kann er jedoch nur dann wahrnehmen, wenn seine eigene Anerkennung gewährleistet ist. Reformbedürftig ist die Zusammensetzung des Rats einerseits, weil die Repräsentativität hinsichtlich des Anteils verschiedener Regionen und der Entwicklungsländer nicht gewährleistet ist. Andererseits spiegelt er nicht die heutigen Machtverhältnisse wieder. Gleichzeitig besteht jedoch die Gefahr, dass die Erweiterung die Effektivität des Sicherheitsrats beeinträchtigt. Die ohnehin bereits schwierige Entscheidungsfindung wird durch zusätzliche Mitglieder, auch ohne Veto, unweigerlich komplizierter, darf aber nicht zur Blockade führen.[4]

Zumindest teilweise verabschiedet wurde hingegen das unter der Bezeichnung „Responsibility to Protect“ diskutierte Konzept. Nach diesem vom Generalsekretär vorgeschlagenen Souveränitätsverständnis tragen primär die Staaten die Verantwortung dafür, ihre Bürger vor schwersten Menschenrechtsverletzungen zu schützen. Falls Regierungen dieser Pflicht nicht nachkommen, geht die Verantwortung jedoch auf die internationale Gemeinschaft über. Deshalb sollten sich die VN nach Annan verpflichten, notfalls auch gewaltsam einzugreifen. Dieses Prinzip fand jedoch nur in abgeschwächter Form Eingang in die Abschlusserklärung. Zwar wird die Verantwortung der einzelnen Staaten gegenüber ihrer eigenen Bevölkerung anerkannt; eine Pflicht der internationalen Gemeinschaft besteht gemäß des Dokuments jedoch ausschließlich zur Anwendung friedlicher Mittel, um beim Schutz der Bürger zu helfen. Die Mitgliedstaaten der VN erklären sich lediglich dazu bereit, im Einzelfall und in Zusammenarbeit mit den jeweils zuständigen regionalen Organisationen Maßnahmen nach Kap. VII der Charta, also auch Zwangsmaßnahmen, zu ergreifen.

Der Sicherheitsrat hat unter Verweis auf die friedensbedrohenden Auswirkungen humanitärer Krisensituationen in solchen Fällen bereits mehrfach interveniert, wird jedoch in Bezug auf die Selektivität seines Eingreifens kritisiert. Deshalb wird zunehmend diskutiert, inwiefern die Entscheidungen des Sicherheitsrats an Richtlinien gebunden werden könnten, was zudem die Abschreckungswirkung erhöhen würde. Diese Idee wird auch im Bericht der Hochrangigen Gruppe aufgegriffen, der einen Entwurf für einen Kriterienkatalog enthält. Es war jedoch absehbar, dass diese Form der Einschränkung der Handlungsfreiheit des Rats wenig Unterstützung erhalten würde. Ein ähnlicher Vorschlag wurde bereits vor einigen Jahren abgelehnt.[5]

Einen deutlicheren Beschluss gab es im Hinblick auf die Kommission für Friedenskonsolidierung: Die von der Hochrangigen Gruppe vorgeschlagene Kommission wird eingesetzt und soll noch vor Ende Dezember 2005 ihre Arbeit aufnehmen. Ihre Aufgabe besteht vor allem darin, nach Konflikten zu helfen, den Wiederaufbau zu koordinieren, indem sie wichtige Akteure zusammenführt, Ressourcen mobilisiert und berät. Sie schließt damit die im Bericht konstatierte Lücke zwischen Sicherheit und Entwicklung im VN-System, da bisher keine Institution existiert, die diese beiden Aufgaben aufeinander abstimmt. Vertreten sein sollen in der Kommission unter anderem Mitglieder des Sicherheits- und Wirtschafts- und Sozialrats, die wichtigsten Geberländer in Bezug auf finanzielle und personelle Ressourcen, regionale und internationale Finanzinstitutionen sowie der betroffene Staat. Mit der Arbeit der Kommission soll dem Phänomen entgegengewirkt werden, dass Nationen im schwierigen Übergangsprozess vom Krieg zum Frieden scheitern und zu schwachen Staaten werden.[6]

Auf eine Definition von Terrorismus, die in ein neues Abkommen eingebettet werden sollte, konnten sich die Mitgliedstaaten der VN hingegen nicht einigen. Es gab zwar einen Entwurf der Hochrangigen Gruppe, der auch vom Generalsekretär der Arabischen Liga akzeptiert wurde; trotzdem konnte in einigen strittigen Punkten kein Konsens erzielt werden. Dazu gehört einerseits die Forderung, sogenannte Freiheitskämpfer nicht als Terroristen anzusehen und andererseits die Frage, inwiefern staatliche militärische Aktionen von der Definition ausgeschlossen werden sollten. Hier erwiesen sich insbesondere die Positionen der arabischen Staaten auf der einen Seite und der USA und Israels auf der anderen als unvereinbar. Bereits seit 1972 wird in den VN über eine Definition von Terrorismus diskutiert.[7]

Auch zum Thema Abrüstung gab es keine neuen Ergebnisse, obwohl der Bericht der Hochrangigen Gruppe verschiedene Maßnahmen gefordert hatte. So sollten die Atommächte die im Nichtverbreitungsvertrag vorgesehene Abrüstung umsetzen und auf den Erstgebrauch von Atomwaffen gegenüber anderen Staaten verzichten. Zudem sollte die Internationale Atomenergiebehörde gestärkt und Vorsorgemaßnahmen für den möglichen Einsatz biologischer Waffen eingeleitet werden.[8]

Menschenrechte

Die Einrichtung des Menschenrechtsrats, der die Menschenrechtskommission ersetzen soll, wurde zwar von der Staatengemeinschaft beschlossen, dessen institutionelle Ausgestaltung jedoch offengelassen. Damit wurden gerade die strittigen Punkte vertagt: Kritisiert wird die Menschenrechtskommission einerseits aufgrund ihrer Zusammensetzung. Die 53 Mitglieder der Kommission werden innerhalb von Regionalgruppen ausgewählt und anschließend vom Wirtschafts- und Sozialrat formal ernannt. Dieses Verfahren hat in der Vergangenheit nicht nur dazu geführt, dass menschenrechtsverletzende Staaten einen Sitz erhielten, sondern sogar den Vorsitz der Menschenrechtskommission übernehmen konnten. Deshalb sollten nach Annans Vorschlag die Mitglieder des zu schaffenden Menschenrechtsrats mit einer Zweidrittelmehrheit der Generalversammlung gewählt und zudem einem obligatorischen Menschenrechtsmonitoring unterworfen werden.

Eine anderes Problem der Menschenrechtskommission liegt darin, dass sie nur einmal jährlich eine Sitzung abhält und deshalb kaum in der Lage ist, auf aktuelle Ereignisse zu reagieren. Die Möglichkeit, eine Sondersitzung abzuhalten wurde bis jetzt erst fünf Mal genutzt. Deshalb sieht der Entwurf des Generalsekretärs vor, den Menschenrechtsrat als ständig tagende Institution einzusetzen.

Ein weiterer Reformvorschlag Annans betrifft die Stellung des Menschenrechtsorgans in der Institutionsstruktur der VN. Die Menschenrechtskommission ist dem Wirtschafts- und Sozialrat untergeordnet. Der Menschenrechtsrat sollte hingegen möglichst den höherrangigen Status eines Hauptorgans erhalten oder der Generalversammlung zugeordnet werden.

Doch keine dieser Entscheidungen ist bis jetzt getroffen worden. Ob die Effektivität des Menschenrechtsschutzes durch die Reform erhöht wird, ist nun insofern noch völlig ungewiss, als dass Merkmale wie Mandat, Funktion, Zusammensetzung und Wahlmodus nicht festgelegt worden sind.[9]

Zudem steht die Politisierung der Menschenrechtskommission in der Kritik. Diese drückt sich darin aus, dass die Diskussion nicht objektiv geführt, sondern von subjektiven Erwägungen der Staaten, wie z.B. Bündnissen oder Auseinandersetzungen in anderen Politikfeldern, überlagert wird. Ein Beispiel für dieses Verhalten ist die Sitzung des Jahres 2003, in der sich einige überwiegend westliche Staaten weigerten, den Krieg im Irak zu erörtern, woraufhin eine andere Gruppe jegliche länderspezifische Debatte oder Resolution verweigerte. Das Phänomen der Politisierung existiert jedoch unabhängig von der Menschenrechtssituation der vertretenen Staaten und ist insofern auch durch den Reformvorschlag nicht zu beheben. Darüber hinaus stellt es kein spezifisches Merkmal der Kommission dar, sondern ist typisch für politische Organe. Diese sind eben keine unabhängigen Expertengremien, sondern sind besetzt mit weisungsgebundenen Vertretern ihrer Regierungen und haben dementsprechend einen politischen Charakter.[10]

Ein positives Ergebnis des Weltgipfels stellt die Verdopplung der finanziellen Mittel für das Hochkommissariat für Menschenrechte dar, die jedoch an die Höhe der eingehenden Spenden gekoppelt ist. Das mangelnde Budget wurde in der wissenschaftlichen Diskussion bisher auch als Hauptproblem des Hochkommissariats gesehen, das ohne freiwillige Mittel kaum funktionsfähig gewesen wäre.[11]

Entwicklung

In Bezug auf die Millenniumsentwicklungsziele bekräftigt die Abschlusserklärung lediglich das bisher Erreichte. Zu einer verbindlichen Verpflichtung auf die Zahlung von 0,7% des BSP der Industrienationen als Entwicklungshilfe kam es jedoch nicht. Dabei hatte der vor dem Gipfel veröffentlichte Bericht des Entwicklungsprogramms der VN ergeben, dass die Entwicklungsziele, die sich die Weltgemeinschaft gesetzt hat, erreichbar wären, wenn diese Forderung bis 2015 sukzessive umgesetzt werden könnte.[12]

Trotzdem besteht kein Anlass, die Vereinten Nationen nach dem mageren Ergebnis des Weltgipfels totzusagen. Schließlich bedeutet dies auch keinen Rückschritt hinter das bisher Erreichte, sondern lediglich einen relativen Stillstand. Zwar wurde kein tiefgreifender Strukturwandel erreicht, doch wichtige Reformthemen bleiben auf der Agenda. Chancen auf Veränderung bietet die weitere Ausgestaltung des Menschenrechtsrats. Die Sicherheitsratsreform und die Definition von Terrorismus sind zwar nicht zustande gekommen, stellen aber Dauerthemen dar, über die in Zukunft weiter diskutiert werden wird. Bei aller Kritik darf nicht vergessen werden, dass auch in der Vergangenheit Veränderungen nur schrittweise durchgesetzt werden konnten und eine Charta-Änderung überhaupt erst einmal in der Geschichte der VN zustande kam. Angesichts der unterschiedlichen Erwartungen der Mitgliedstaaten an die Weltorganisation wurde bereits vor dem Gipfel prognostiziert, dass umfassende Reformen nicht ad hoc durchsetzbar sind, sondern nur in einem langfristigen Prozess.[13]

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