Entstehungsgeschichte der Vereinten Nationen
Ulla Jasper
Der Ausgangspunkt für die Einrichtung der Vereinten Nationen (VN/UN) liegt in der Anti-Hitler Koalition des 2. Welt-Kriegs. Der damals amtierende US-Präsident Roosevelt hatte schon 1937 gefordert, dass die „friedliebenden Nationen“ gemeinsame Anstrengungen unternehmen, um die Aggressionspolitik der Achsenmächte einzudämmen. Zwar blieben Roosevelts Vorschläge anfangs wenig konkret, was zum einen der eher isolationistischen Haltung der USA geschuldet war, zum anderen aber auch den negativen Erfahrungen mit dem gescheiterten Vorbild des Völkerbundes. Dennoch bereiteten diese Vorschläge den Weg für eine Vertiefung der Bemühungen um eine universale, friedenssichernde Nachkriegsordnung. Die Diskussion um verschiedene Konzepte und Ansätze mündete 1941 in eine „Gemeinsame Erklärung“ der britischen und amerikanischen Regierung, in der man sich auf Grundpfeiler einer Nachkriegsordnung einigte (sog. Atlantik-Charta). Zentrale Aspekte dieser Erklärung waren die Forderung nach der Wiederherstellung des territorialen Status Quo ante und der Zerstörung des nationalsozialistischen Regimes sowie ein Bekenntnis zum Selbstbestimmungsrecht der Völker. Ein konkretes „System of general security“ (Punkt 8 der Erklärung) wird nur in einem Nebensatz erwähnt und bleibt undefiniert. Dies ist in erster Linie damit zu erklären, dass zwischen beiden Unterzeichnern keine Einigkeit über die Facetten eines solchen Systems bestand. Während Churchill für ein Völkerbund-ähnliches System plädierte und die zentrale Bedeutung regionaler Sicherheitskooperationen wie dem Commonwealth hervorhob, gingen Roosevelts Ideen über die Wiederbelebung des Völkerbundes hinaus. Aus diesem Grund blieb die Frage nach konkreten Entwürfen für die Gestaltung der globalen Ordnung für die Zeit nach dem Ende der militärischen Konfrontation weiterhin offen. Daran änderte sich auch nichts, als sich am 1.1.1942 weitere 24 Staaten der amerikanisch-britischen Erklärung anschlossen und zusammen die „Erklärung der Vereinten Nationen“ unterzeichneten. Darüber hinaus blieb die Sowjetunion bis 1942 kaum einbezogen in die Verhandlungen und Entwürfe, da insbesondere Churchill bestrebt war, die dominante Rolle bei der Gestaltung der zukünftigen internationalen Ordnung in den Händen der USA und Großbritanniens zu konzentrieren. Roosevelt lehnte dieses Duett hingegen ab und bemühte sich, sowohl die Sowjetunion als auch China als hauptverantwortliche Mächte in die Verhandlungen einzubeziehen, was im Oktober 1943 gelang und zur „Declaration of Four Nations on General Security“ führte. Darin einigten sich die Vier auf die Grundlagen zur Schaffung einer universalen Friedensordnung. Auf der Experten-Konferenz von Dumbarton Oaks (21.8. – 9.10.1944) sollten die Vertreter der vier Mächte dann zusammenkommen, um ein konkretes Statut für die neu zu schaffende Organisation zu entwerfen. Zwar ist ein solcher Entwurf gelungen, der am 9.10.1944 in Form eines Richtlinienpapiers verabschiedet wurde („Proposals for the Establishment of a general international Organisation“) und die Einrichtung der heute bestehenden Gremien wie Sicherheitsrat, Generalversammlung und Sekretariat vorsah, doch blieben zentrale Fragen unbeantwortet und mussten später auf der Gipfelkonferenz von Jalta durch Kompromisse zwischen den vier Mächten gelöst werden. Schon vorher war die Erweiterung des Sicherheitsrates um Frankreich als 5. ständiges Mitglied beschlossen worden.[1]
Zu den ungeklärten Fragen gehörte zum einen das Stimmrecht bei Abstimmungen im Sicherheitsrat, die Frage der Mitgliedschaft der 16 Sowjetrepubliken, sowie die Bedeutung der Menschenrechte innerhalb der UN-Charta. Idealistische Konzepte zur Schaffung eines Weltstaates wurden in den Dumbarton Oaks Proposals ebenso wenig berücksichtigt wie Großbritanniens Vorschläge für eine stärkere Bedeutung der Regionalorganisationen im Rahmen der Streitbeilegungsmechanismen. Statt dessen betont die UN-Charta in ihrer späteren Ausgestaltung deutlich den vorrang des UN-Sicherheitsrates als primäres Organ im Prozess der Streitbeilegung und weist den regionalen Sicherheitskooperationen nur eine untergeordnete, komplementäre Rolle im Rahmen des Selbstverteidigungsrechts eines Staates zu (Artikel 51: kollektiveSelbstverteidigung und Artikel 52: Regionalorganisationen).
In den beiden anderen neuralgischen Streitpunkten, die in Dumbarton Oaks ungeklärt blieben – die Frage der Mitgliedschaft der Sowjetrepubliken sowie das Problem des Stimmrechts im Sicherheitsrat – konnte auf der Jalta-Konferenz eine Einigung erzielt werden. Zwar wurde die Aufnahme aller 16 Teilrepubliken abgelehnt, doch wurde dem Beitritt Weißrusslands und der Ukraine zugestimmt um im Gegenzug die Zustimmung der Sowjetunion zum von den USA und Großbritannien vorgeschlagenen Stimmrecht zu erhalten. Dieses Stimmrecht, das als sogenannte Jalta-Formel bekannt wurde, sieht vor, dass bei Abstimmungen im Sicherheitsrat unterschieden wird zwischen „Verfahrensfragen“ und „sonstigen Fragen“ (Kapitel V, Artikel 27). Verfahrensfragen erfordern demnach eine Zustimmung von neun beliebigen Mitgliedern des Sicherheitsrates, während bei allen übrigen Fragen, also insbesondere bei Fragen der militärischen Konfliktbeilegung, eine qualifizierte Mehrheit, also die Zustimmung aller fünf permanenten Mitglieder des Sicherheitsrates, notwendig ist.[2] Problematisch wird diese Klausel insofern, als die Unterscheidung zwischen diesen beiden Arten von Angelegenheiten an keiner Stelle hinreichend definiert wird. Darüber hinaus widerspricht eine solche „Gewichtung“ der Stimmen dem Prinzip der unbedingten Gleichheit aller UN-Mitglieder und ermöglicht – wie später deutlich werden sollte – eine weitreichende Blockade des Sicherheitsrates durch diese fünf Staaten, weshalb dieses Stimmrecht von Beginn an für viel Kritik insbesondere durch kleinere und mittlere Staaten gesorgt hat. Kritisiert wurde vor allem, dass durch dieses Abstimmungssystem die Machtposition der fünf ständigen Mitglieder zementiert würde und dass diese damit in der Lage seien, gerade auch in Angelegenheiten, in denen diese Staaten selbst zum Gegenstand von Maßnahmen der Vereinten Nationen werden könnten, das weitere Vorgehen durch ihr Veto zu blockieren. Dennoch wurden die Vorschläge von Dumbarton Oaks zusammen mit den auf Jalta getroffenen Übereinkünften auf der Gründungskonferenz in San Francisco (25.4. – 26.6.1945) akzeptiert und von 50 Staaten unterzeichnet (mit der nachträglichen Unterschrift Polens: 51). Damit konnten die Vereinten Nationen offiziell am 24. Oktober 1945 ihre Arbeit aufnehmen.
Doch schon bald nach dem Ende des 2. Weltkrieges und der Gründung der Organisation zeichnete sich ab, dass die Allianz der „friedliebenden Nationen“ die zwischen ihnen herrschenden Gegensätze und Interessenunterschiede nach dem Wegfall der Bedrohung durch die Achsenmächte nicht mehr überbrücken konnten. Der daraus hervorgehende Kalte Krieg sollte zu einer Patt-Situation führen, die die Arbeit der Vereinten Nationen in den folgenden Jahrzehnten nachhaltig erschwerte und blockierte.
Dieser Trend zeichnete sich schon in den Anfangsjahren der UN ab, einen Ausweg aus dieser Situation sollte die 1950 verabschiedete „Uniting for Peace“-Resolution aufzeigen: da der Sicherheitsrat wegen der Blockkonfrontation zunehmend unter dem Vetorecht der fünf ständigen Mitglieder litt und auf diese Weise nahezu paralysiert war, verabschiedete die Generalversammlung diese Resolution, um die Mitglieder des Sicherheitsrates zu ermahnen und an ihre Pflichten im Sinne der Präambel derCharta der Vereinten Nationen zu erinnern. Zwar wird in der Resolution auf die primäre, hervorgehobene Stellung des Sicherheitsrates verwiesen, doch reklamiert die GV für sich das Recht, Angelegenheiten (zum Beispiel durch die Einberufung sog. Notstandssondersitzungen) zu behandeln, wenn der SR blockiert und nicht zur Wiederherstellung des internationalen Friedens und der Sicherheit in der Lage ist. Die USA unterstützten das Vorgehen der GV, da die westlichen, nicht-kommunistischen Staaten zu diesem Zeitpunkt das Plenum dominierten, während die Sowjetunion die Resolution ablehnte und ihre Legitimität anzweifelte. Rückblickend lässt sich sagen, dass der von der GV beschrittene Weg zwar die Machtbalance zwischen den beiden Hauptorganen verändert hat, indem neue Verfahrensoptionen aufgezeigt wurden, doch ist die eigentliche Hierarchie zwischen Sicherheitsrat und Generalversammlung dadurch nicht umgestoßen worden. Noch immer ist der Sicherheitsrat das zentrale Entscheidungsorgan der UN. Bedingt wird diese Dominanz nicht nur durch die einschlägigen, oben angesprochenen Vorschriften der Charta, sondern auch durch die Zusammensetzung der beiden Gremien. Während sich die Macht im Sicherheitsrat vornehmlich in den Händen der „Großen Fünf“ konzentriert, besteht die Generalversammlung aus mehr als 180 Staaten, in der Mehrzahl Entwicklungsländer, und ist damit ein höchst heterogenes Gremium. Zusammen haben diese beiden Aspekte – die Blockadepolitik im Sicherheitsrat, sowie eine zunehmende Zahl von Entwicklungsländern in der Generalsversammlung (besonders seit Beginn der Dekolonialisierung in den 1960er Jahren) – zu einem veränderten Fokus in den Vereinten Nationen geführt.[3] An die Stelle des ursprünglich primären Ziels, der nicht-militärischen Beilegung zwischenstaatlicher Konflikte, traten Fragen der Entwicklungspolitik und der Weltwirtschaft. Diese Tendenz spiegelt sich auch in der Schaffung einer Vielzahl von Unter- und Sonderorganisationen wieder, die dazu beigetragen haben, soziale und wirtschaftliche Fragen zu einem ständigen Thema auf der Agenda der UN werden zu lassen.[4]
[1] Wilhelm G. Grewe: Entstehung und Wandlung der Vereinten Nationen. In: Bruno Simma (Hrsg.): Charta der Vereinten Nationen. Kommentar. München 1991, S. XXIII - XLIII
[2] Simma und Brunner zu Art. 27 Rdnr. 1ff, in: Simma (Hrsg.): Charta der Vereinten Nationen. Kommentar.
[3] Grewe, Rdnr. 65-70
[4] Gareis und Varwick: Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen. Opladen 2002, S. 59 - 63
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