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Der neue UN-Menschenrechtsrat – Meilenstein oder symbolische (Mini-)Reform?

Matthias Kranke

1. Einleitung

„If the United Nations is to meet the expectations of men and women everywhere – and indeed, if the Organization is to take the cause of human rights as seriously as those of security and development – the Member States should agree to replace the Commission on Human Rights with a smaller standing Human Rights Council.“[1]

Mit diesen Worten gab UN-Generalsekretär Kofi Annan im März vergangenen Jahres den entscheidenden Anstoß für eine mögliche Reform bzw. Abschaffung der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen (MRK). Obwohl er damit eine intensive Debatte über die inhärenten Stärken und Schwächen eines solchen Gremiums zum Menschenrechtsschutz – die nicht nur auf diplomatischer Ebene erörtert, sondern auch journalistisch entsprechend begleitet wurde – einleitete, gilt das Reformvorhaben zur Erweiterung des UN-Sicherheitsrates[2] als Kernstück seines gut 60-seitigen Reformpapiers. In der öffentlichen Wahrnehmung ist die Frage der zukünftigen Größe des Gremiums sowie der Stellung der heute fünf ständigen Mitglieder (Veto-Mächte Frankreich, Großbritannien, Russland, USA, VR China,) das vorherrschende Topos der UN-Reformbestrebungen. Dabei zeigt schon der hohe Grad an Politisierung und die Intensität der Debatte um die Reform der MRK, wie schwierig selbst kleinere strukturelle Veränderungen in dem auch innerhalb der UN als wesentlich bedeutsamer angesehenen Weltsicherheitsrat werden dürften.

Fast auf den Tag genau ein Jahr nach dem Vorschlag des Generalsekretärs, nämlich am 15. März dieses Jahres, beschloss die Vollversammlung der Vereinten Nationen mit 170 Ja-Stimmen bei vier Gegenstimmen (neben dem prominentesten Kritiker, den USA, stimmten noch Israel, die Marschall-Inseln und Palau dagegen) und drei Enthaltungen (Iran, Venezuela, Weißrussland), die bisherige Menschenrechtskommission durch einen neu zu gründenden Menschenrechtsrat zu ersetzen.[3] Im Folgenden sollen zunächst die hauptsächlichen Kritikpunkte an dem alten Gremium skizziert werden, um sodann die im neuen Gremium verwirklichten Änderungen vergleichend vorzustellen. Abschließend wird kurz bewertet, ob die Gründung des Menschenrechtsrates die Hoffnung auf verbesserten Menschenrechtsschutz tatsächlich rechtfertigt.

2. Die Kritik an der Menschenrechtskommission

Institutioneller Status und Mandat

Die in Genf ansässige Menschenrechtskommission war eine funktionale Kommission eines anderen UN-Organs, des Wirtschafts- und Sozialrats (Economic and Social Council, ECOSOC). In Übereinstimmung mit Art. 68 der UN-Charta machte der ECOSOC im Jahre 1946 von seinem Recht Gebrauch, eigene Kommissionen in seinem Aufgabengebiet, zu dem auch der Menschenrechtsschutz zählt, einzusetzen.

Der ursprünglich definierte Tätigkeitsbereich der MRK umfasste die Ausarbeitung menschenrechtlicher Standards, worunter zuvorderst die Weiterleitung von Vorschlägen, Empfehlungen und Berichten an den ECOSOC zu Fragen von Freiheitsrechten, der Antidiskriminierung (aufgrund von Hautfarbe, Geschlecht, Sprache oder Religion) oder des Minderheitenschutzes fiel. Ihr Mandat wurde im Laufe der Jahre durch ergänzende ECOSOC-Resolutionen[4] allmählich auf weitere Bereiche wie insbesondere die Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen ausgedehnt.

Zusammensetzung und Wahlmechanismen

Ein – wenn nicht sogar der – Hauptkritikpunkt an der UN-Menschenrechtskommission war die Zusammensetzung des Gremiums bzw. die Konditionen der Mitgliedschaft und der Wahlmechanismen zur Bestimmung der insgesamt 53 Mitglieder[5]: Diese wurden nach einem System regionalen Proporzes[6] mit relativer Mehrheit von den Regionalgruppen im ECOSOC gewählt mit der Möglichkeit der unmittelbaren Wiederwahl nach Ablauf der dreijährigen Amtszeit; um in die MRK gewählt zu werden, genügte das (formale) Kriterium der UN-Mitgliedschaft. Einmal gewählt, konnte kein Staat vor Ende der Amtszeit aufgrund von Menschenrechtsverletzungen aus dem Gremium ausgeschlossen werden.

Dadurch wurde auch Staaten die Mitgliedschaft in diesem Gremium zum Menschenrechtsschutz ermöglicht, bei denen zumindest berechtigte Zweifel an der Befolgung grundlegender international verankerter Menschenrechtsnormen bestanden. So entzündete sich immer wieder Kritik daran, dass sich Staaten wie Russland, die VR China, Saudi-Arabien oder Syrien auf internationalem Parkett als Menschenrechtsschützer profilieren konnten, obgleich der eigene „Human Rights Record“ erhebliche Defizite aufwies. Besonders delikat wurde der Aspekt der Mitgliedschaft, als Libyen 2003 den Vorsitz in der MRK übernahm. „Die Kommission wird daher seit langem dafür kritisiert, daß hier auch die ,Sünder‘ mit zu Gericht sitzen und damit viele Verstöße nicht geahndet werden.“[7] Platt formuliert könnte man in Bezug auf die Mitglieder in der MRK sogar davon sprechen, dass teilweise „der Bock zum Gärtner gemacht“ wurde.

Effektivität und Legitimität

Entsprechend hoch war das Ausmaß an Politisierung, der sich das Gremium fortwährend ausgesetzt sah und die seine Arbeit vor zum Teil enorme Schwierigkeiten stellte. Nicht nur die Gretchenfrage der Mitgliedschaft führte zu politischen Possespielen, sondern auch eine der Kernaufgaben der MRK, das Verabschieden von Resolutionen zu Menschenrechtsfragen, vollzog sich nur allzu oft unter (macht-)politisch motiviertem Taktieren. Vor diesem Hintergrund galt die Arbeit der MRK als weitestgehend wertlos, und ihre Resolutionen wurden ineffektiv beziehungsweise wirkungslos gehalten. Das Problem der übermäßigen Politisierung ist auch einem anderen UN-Organ, dem Sicherheitsrat, bekannt. Für die MRK war dies allerdings umso problematischer, als von ihr verabschiedete Resolutionen nicht sanktionierbar waren und damit rechtlich stets unverbindlich blieben. Das stärkste Instrument in ihren Händen, um Menschenrechten weltweit Geltung zu verschaffen, war das zwar nicht zu unterschätzende, aber eben doch nur indirekt wirkende „naming and shaming“; mit der Identifikation von und Kritik an Staaten, in denen Menschenrechte verletzt wurden, konnte sie dazu beitragen, allgemeine Aufmerksamkeit für die Thematik zu erzeugen und öffentlichen Druck auf die jeweiligen „Sünder“ aufzubauen.[8]

Mit der Politisierung ging ebenfalls eine klare Tendenz zur selektiven Anwendung von Menschenrechtsnormen einher. Die „Sünder“ konnten dafür sorgen, dass bestimmte Verstöße „gefiltert“ oder nicht als solche behandelt wurden. Länderspezifische Resolutionen (so genanntes „item 9“) waren seit jeher ein Streitpunkt unter den Mitgliedern. Die USA, deren UN-Botschafter John Bolton sich angesichts der beschriebenen Missstände zum Wortführer für eine möglichst umfassende Reform aufschwang, wurden dabei aufgrund eigener höchst umstrittener Positionen in Menschenrechtsfragen (Stichwort „Guantánamo“) selbst zur Zielscheibe der Kritik. Dem Vorwurf, mit zweierlei Maß zu messen, sah sich Bolton spätestens ausgesetzt, als er Anfang 2006 vorschlug, allen fünf ständigen Sicherheitsratsmitgliedern – und damit eben auch Russland und der VR China – automatisch je einen Sitz im geplanten Menschenrechtsrat zuzugestehen. Damit konterkarierte er das öffentlich von ihm selbst propagierte Anliegen der USA, das neue Gremium über eine verbesserte Mitgliederauswahl glaubwürdiger zu machen.[9]

Der sichtbare Mangel an Effektivität der Aktivitäten der MRK zum Menschenrechtsschutz und deren zeitweise extreme Selektivität führten zwangsläufig zu einem Glaubwürdigkeitsdefizit des Gremiums. Gerade die MRK als ein Organ der Vereinten Nationen, das über keine direkten Sanktionsmechanismen verfügte, wäre jedoch darauf angewiesen gewesen, im Rahmen seiner Arbeit ein hohes Maß an Legitimität zu generieren, um seinen Funktionen gerecht zu werden. Ein Bereich, in dem dieses Defizit geradezu beispielhaft zum Tragen kam, war die nach der bereits erwähnten ECOSOC-Resolution benannten „1503-Verfahren“: Es ermöglichte Individuen sowie Gruppen natürlicher Personen in begründeten Verdachtsfällen eine Beschwerde über massive und systematische Menschenrechtsverletzungen in einem bestimmten Land, sofern der Beschwerdeführer vor Ort alle verfügbaren Rechtsmittel ausgeschöpft hatte. Solange ein Gremium, das als Forum für solche Beschwerden fungieren soll, nicht glaubwürdig wirkt, kann es wiederum auch nicht effektiv sein, weil es nicht als „neutrale“ Anlaufstelle vorgenommen wird. Effektivität und Legitimität bedingen sich also – im Falle der MRK in negativer Weise.[10]

Tagungsdauer und Reaktionsfähigkeit

Ein letzter Kritikpunkt betraf die Tagungsdauer der MRK. Es stieß immer wieder auf Kritik, dass die Kommission kein ständiges Gremium war und pro Jahr nur einmal für eine Sitzungsperiode von sechs Wochen in Genf zusammenkam. Hinter diesem auf den ersten Blick bloß formalen Mangel verbarg sich jedoch weitaus mehr: Die kurze Tagungsdauer wurde oft als Ausdruck eines langsam und wenig flexibel reagierenden Gremiums ausgelegt, was zudem aus Sicht vieler Menschenrechtsschützer den schwer tragbaren Eindruck vermittelte, dass Menschenrechte nur temporär ein international relevantes Thema seien. Auf aktuelle Notlagen konnte die MRK aus der Sicht ihrer Gegner nur zögerlich reagieren, weil die Ansetzung außerordentlicher Sitzungen eines Mehrheitsvotums bedurfte.

3. Der Menschenrechtsrat: Reformvorschläge und tatsächliche Neuerungen

Institutioneller Status und Mandat

Um den institutionellen Status und das Mandat des UN-Menschenrechtsrats gab es – verglichen mit den anderen Bereichen, in denen besonders großer Reformbedarf gesehen wurde – begrenzte Kontroversen. Der neue Rat ist im Gegensatz zu seinem Vorgänger, der MRK, nun keine funktionale Kommission des ECOSOC mehr, sondern ein Nebenorgan der UN-Generalversammlung und dieser gegenüber direkt verantwortlich, wobei die Generalversammlung den Status des neuen Gremiums in fünf Jahren zu überprüfen hat. Die Verantwortlichkeit des Menschenrechtsrats gegenüber der Generalversammlung drückt sich auch in der Verpflichtung aus, ihr einen jährlichen Bericht zu übermitteln.

Das oben beschriebene Mandat der MRK als eines Forums für die weltweite Förderung von Menschenrechten ist grundsätzlich auf den Menschenrechtsrat, der nach wie vor über keine exekutiven Befugnisse verfügt, übertragen worden, jedoch mit einer wesentlichen Erweiterung: Der Menschenrechtsrat ist beauftragt, eine universelle periodische Untersuchung (peer review) der Einhaltung von Menschenrechtsnormen durchzuführen; diese bezieht sich zwar, wie das Wort „universell“ andeutet, auf alle Mitgliedsländer, hat aber vor allem für die Mitglieder des Rates während ihrer jeweiligen Amtszeit besondere Implikationen in Bezug auf Zusammensetzung und Wahlmechanismen. Daneben hat der Rat das ausdrückliche Mandat, die effektive Koordination und die Gleichstellung der Menschenrechte in allen Bereichen der Arbeit der UN zu fördern.[11]

Zusammensetzung und Wahlmechanismen

Die zum Teil harsche Kritik an den Modalitäten der Zusammensetzung und Wahlmechanismen in der MRK erzeugte auch die hartnäckigste Diskussion darüber, wie diese Aspekte zukünftig im Menschenrechtsrat zu regeln seien. Eine Reihe von Reformvorschlägen prägte die Debatte:

• Größe des Gremiums: Hier wurden drei Basismodelle in die Debatte eingebracht:
  -         Modell A: geringe Anzahl an Mitgliedern (ca. 15 bis 25)
  -         Modell B: mittlere Anzahl an Mitgliedern (ca. 50 bis 60)
  -         Modell C: hohe Anzahl an Mitgliedern bzw. universelle Mitgliedschaft (wie in der Generalversammlung)[12]
  Repräsentanten vieler westlicher Staaten befürworteten, unterstützt von Kofi Annan, deutlich Modell A mit der Forderung, die Mitgliederzahl auf maximal 30 (vornehmlich von den USA geforderte Obergrenze) zu begrenzen. Die Umsetzung des Modells C einer universellen Mitgliedschaft war nicht ernsthaft im Gespräch, obwohl auf diesem Wege die Legitimität des Gremiums erhöht würde und politischer Kuhhandel um die Bestimmung der Mitglieder gänzlich entfiele und obwohl es von der Hochrangigen Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel angeregt worden war. Angesichts der Tatsache, dass im Menschenrechtsrat 47 Mitglieder, also nur sechs weniger als in der ehemaligen MRK, sitzen, ist festzustellen, dass sich die Befürworter des Modells B durchgesetzt haben.
• Genaue Zusammensetzung: Es war kaum zu erwarten, dass entgegen dem Prinzip „gleichwertiger geographischer Verteilung“ eine generelle Aufhebung des Verteilungsschlüssels bei der Wahl in den Menschenrechtsrat bei einer Mehrheit in der Generalversammlung Zustimmung finden würde. Der 47 Mitglieder umfassende Rat setzt sich folgendermaßen zusammen: 13 (vorher 15) Mitglieder aus der afrikanischen, 13 (11) aus der asiatischen, 8 (11) aus der lateinamerikanischen, 6 (5) aus der osteuropäischen sowie 7 (10) aus Gruppe westeuropäischer und anderer Staaten. Damit blieb die ursprüngliche Verteilung weitestgehend unangetastet: Asien und Osteuropa sind absolut wie relativ ihrem gestiegenen weltpolitischen Gewicht entsprechend etwas stärker repräsentiert. EU-Vertreter sehen die Gefahr, dass die asiatischen und afrikanischen Mitglieder weiterhin durch Gruppendisziplin in Abstimmungen die absolute Mehrheit stellen könnten. Nichtsdestotrotz konzentrierten sich die Reformbemühungen auf andere Punkte.
• Konditionen der Mitgliedschaft: Da das Kriterium der UN-Mitgliedschaft von vielen Delegationen als nicht ausreichend angesehen wurde, gab es weitergehende Anregungen, mittels derer die Mitgliedschaft im Gremium strengeren Auflagen unterworfen werden sollte. Von Seiten der USA wurde zum Beispiel eine Klausel vorgeschlagen, wonach Staaten, über die der Sicherheitsrat Sanktionen verhängt hat, die Kandidatur für eine Wahl in den Menschenrechtsrat untersagt worden wäre. Ein anderer Ansatz, der besonders nachdrücklich von Nicht-Regierungsorganisationen (non-governmental organizations, NGOs) vertreten wurde, war, von Mitgliedern unter anderem zu verlangen, dass sie die maßgeblichen internationalen Menschenrechtskonventionen unterzeichnet haben, zumal dann, wenn sie wie einst Libyen den Vorsitz übernehmen. Letztlich blieb es ungeachtet aller innovativen Vorschläge bei der UN-Mitgliedschaft als einzig formalem Kriterium, ergänzt um die „weiche“ Bedingung, dass bei der Wahl von Mitgliedern deren „Beitrag zur Förderung und zum Schutz von Menschenrechten“ ausreichend Berücksichtigung finden soll.
• Wahl und Ausschluss: Über die genauen Modalitäten der Wahl in den Menschenrechtsrat wurde lange und intensiv diskutiert. Konsens bestand immerhin dahingehend, dass die Mitglieder von der Generalversammlung – gegenüber welcher der Rat ja nun verantwortlich ist – statt vom ECOSOC gewählt werden sollten. Auch herrschte weitgehende Einigkeit darüber, dass jedes Ratsmitglied für eine Dauer von drei Jahren „direkt und einzeln in geheimer Wahl“ statt im Block zu wählen sei. Findet eine Kandidatur keine ausreichende Unterstützung, muss die jeweilige Region einen neuen Kandidaten aufstellen. Was jedoch Gegenstand heftigster politischer Auseinandersetzungen wurde, war die Frage nach dem genauen Quorum. Zwei Optionen wurden dabei ins Spiel gebracht: Zweidrittelmehrheit und absolute Mehrheit. Im Sinne eines erhöhten Schutzes gegen die Wahl „ungeeigneter“ Kandidaten plädierte Kofi Annan – und mit ihm sehr nachdrücklich Vertreter der USA – für eine Zweidrittelmehrheit in der Generalversammlung; die Hürde möglichst hoch zu setzen, erschien ihnen angesichts der Erfahrungen aus der Zeit der MRK als dringliches Anliegen, das auf der politischen Agenda besondere Priorität besaß. Delegierte vieler anderer Staaten hielten dem erfolgreich entgegen, ein solcher Schutz sei auch mit einer absoluten Mehrheit in ausreichendem Maße gegeben, und setzten die Festschreibung auf das niedrigere Quorum (96 von 191 Stimmen) durch. Im Gegenzug wurde die Kontrolle von Menschenrechtsverstößen verschärft und eine Möglichkeit installiert, ein Mitgliedsland bei „schweren und systematischen Verstößen“ mit einer Zweidrittelmehrheit aus dem Rat auszuschließen.[13] Die oben bereits dargestellte universelle periodische Untersuchung durch den Menschenrechtsrat kann als Grundlage der Entscheidung der Generalversammlung dienen, einem Land auch nach einer erfolgreichen Wahl während dessen Amtszeit die Mitgliedschaft zu entziehen. Hier hätte nach dem Willen der US-Vertreter die einfache Mehrheit einen Ausschluss von Menschenrechtsverletztern wesentlich erleichtert. In ihren Augen ist die Wahl in den Rat damit zu leicht, eine Abwahl dagegen zu schwierig zu verwirklichen. Darüber hinaus lag es im Interesse der USA, entweder den fünf ständigen Sicherheitsratsmitgliedern automatisch permanenten Mitgliedsstatus im Menschenrechtsrat zu gewähren oder wenigstens die Anzahl aufeinander folgender Amtszeiten nicht zu begrenzen. Bolton untermauerte diesen Vorschlag ganz offen damit, dass ohne die dauerhafte Teilnahme der USA die Arbeit des Gremiums merklich leiden werde. Tatsächlich wurden jedoch nur zwei direkt aufeinander folgende Amtszeiten gestattet, womit die früher möglichen quasi-permanenten Mitgliedschaften nun de facto ausgeschlossen sind.

Effektivität und Legitimität

Die genannten Neuerungen dienten natürlich dem Ziel, die Effektivität und Legitimität des neuen Menschenrechtsrats im Vergleich zur MRK zu steigern. Abgesehen vom „naming and shaming“ können Staaten jetzt sogar vorzeitig aus dem Gremium ausgeschlossen werden. Der Selektivität der Anwendung von Menschenrechtsnormen soll sowohl durch die neue Ausschlussoption als auch durch die „härtere“ Auswahl der Mitglieder begegnet werden. Zusammen mit der Begrenzung aufeinander folgender Amtszeiten auf maximal zwei soll mit diesen Mitteln einer übermäßigen Politisierung des Menschenrechtsrates Einhalt geboten werden. Durch die Reform der Wahlmechanismen und die Einführung einer – wenn auch vergleichsweise restriktiven – Abwahlmöglichkeit sowie die direkte Verantwortlichkeit gegenüber der Generalversammlung wurde in jedem Fall der Versuch unternommen, die Reputation und Glaubwürdigkeit wiederherzustellen, welche die MRK verloren hatte. In diese Richtung zielten auch die Ausführungen Annans in seinem Bericht, mit dem er die Reformdebatte initiierte.

Tagungsdauer und Reaktionsfähigkeit

Dem Generalsekretär schwebte von Anfang an die Idee vor, die MRK durch ein neues ständiges Gremium zu ersetzen. Daneben brachten Vertreter westlicher Länder als einen Mittelweg zwischen Annans Maximalvorschlag und dem alten MRK-Modell (mit lediglich einer sechswöchigen Sitzungsperiode) einen weiteren Vorschlag ein. Sie sprachen sich für vier zwei- bis vierwöchige Sessionen aus mit der zusätzlichen Möglichkeit, dringliche Sitzungen einzuberufen. Der verabschiedeten Resolution zufolge tritt der Menschenrechtsrat für mindestens drei Sitzungen mit einer Mindestgesamtdauer von zehn Wochen in Genf zusammen. Das Quorum für außerordentliche Sitzungen ist reduziert worden: Ein Drittel der Mitglieder kann inzwischen solche kurzfristig anberaumten Sessionen erfolgreich beantragen, um unverzüglich auf bestimmte Menschenrechtsnotlagen zu reagieren.

4. Bewertung und Ausblick

Der Vergleich zwischen der MRK und deren Nachfolger im UN-System, dem Menschenrechtsrat, fördert vor allem eines zu Tage: Die Veränderungen, die im Rahmen der Reform durchgeführt wurden, sind hart erkämpft und in den meisten Fällen eher Korrekturen alter Schwächen als radikale Innovationen. Das höchste Menschenrechtsgremium auf internationaler Ebene trägt damit deutliche Anzeichen von Pfadabhängigkeit.

Der Status des Menschenrechtsrates ist durch die direkte Verantwortlichkeit gegenüber der Generalversammlung, die eines der beiden UN-Hauptorgane neben dem Sicherheitsrat darstellt, aufgewertet worden. Von einer umfassenden Erweiterung des Mandats zu sprechen wäre arg übertrieben; hier diente – trotz kleinerer Fortentwicklungen – das Mandat der MRK als Leitbild. Das ursprüngliche Ziel des UN-Generalsekretärs, den Rat im Vergleich zur Kommission deutlich zu verkleinern, ist nicht umgesetzt worden. War dies anfangs noch eines der Hauptziele der Reform, so fiel die Verkleinerung des Rates um sechs auf nunmehr 47 Mitglieder vergleichsweise bescheiden aus. Die Zusammensetzung des Gremiums steht insofern weiterhin in einem Spannungsfeld zwischen „gleichwertiger geographischer“ und „politisch angemessener Repräsentation“, als der geographische Verteilungsschlüssel nicht zugunsten einer Wahl ohne derartige Kriterien aufgegeben, sondern nur leicht in seiner genauen Verteilungswirkung verändert wurde. Die Konditionen der Mitgliedschaft im Menschenrechtsrat sind kaum verschärft worden, weil die ergänzende Bestimmung, bei der Wahl die Leistungen der Kandidaten im Bereich des Menschenrechtsschutzes zu berücksichtigen, lediglich „Soll“-Charakter besitzt. Der größte Fortschritt ist mit Bezug auf die Wahlmechanismen erreicht worden: Dass Mitglieder von nun an einzeln und direkt in den Rat gewählt werden, mittels einer Zweidrittelmehrheit bei Feststellung von Verstößen vor Ablauf ihrer Amtszeit abgewählt werden können und maximal zwei Amtsperioden in Folge im Rat vertreten sein dürfen, setzt immerhin ein Signal des Willens, Ländern, die systematisch gegen Menschenrechte verstoßen, in Zukunft effektiver entgegenzutreten. Die universellen periodischen Untersuchungen könnten wirkungsvolle öffentliche Auseinandersetzungen mit solchen Staaten anstoßen und als Druckpotential dienen. Ob sich die oft bemängelte Effektivität im neuen Gremium durch die Reform erhöhen wird, muss die Praxis weisen und ist anhand formaler Kriterien a priori nicht zu überprüfen. Nur so viel: Da es sich bei Wahl und Abwahl sowie der Verabschiedung von Resolutionen um politische Entscheidungen handelt, gibt es – gleich durch welche arithmetische Schranke – keine Garantien dafür, dass ein bestimmter Staat als Mitglied bestimmt oder abgelehnt wird bzw. vermeintliche oder tatsächliche Menschenrechtsverletzungen geahndet werden;[14] so gesehen sind die Forderungen nach härteren Auswahlkriterien zu relativieren, zumal fruchtbare offene Diskussionen in einem aus „Musterknaben“ bestehenden Rat kaum entstünden.[15] Schon die Feststellung dessen, was eine Menschenrechtsverletzung ist, unterliegt historisch und kulturell bedingten Wahrnehmungen, was gerade in Grenzfällen extreme Schwierigkeiten aufwirft. Die Legitimität des Menschenrechtsrates sollte infolge der Reform aber spürbar gestiegen sein. Vor dem Hintergrund, dass die MRK ihre Glaubwürdigkeit längst endgültig verloren hatte, war ihre Ersetzung als Zeichen ohnehin unumgänglich. Die leicht erweiterte Sitzungsdauer und die einfachere Anberaumung außerordentlicher Sitzungen komplettieren das Bild einer „sanften“ Reform, die sich am politisch Machbaren orientiert.

Die Wahl der 47 Mitglieder, zu denen auch die BRD zählt, am 9. Mai zeigte indes eindrücklich, dass selbst verschärfte Auswahlkriterien in der Tat keine Garantien bieten. Unter den neuen Mitgliedern befinden sich Kuba, die VR China, Saudi-Arabien und Russland – ausnahmslos Staaten, in denen politische Rechte und bürgerliche Freiheiten beschnitten werden, Staaten, die nach dem neuesten „Freedom House Index“[16] von 2006 als nicht frei gelten. „Die Reform des höchsten Menschenrechtsgremiums der Vereinten Nationen kann [deshalb] nur ein Erfolg sein, wenn damit auch ein neues Klima entsteht, in dem die Menschenrechte […] als Aufgabe gesehen werden […]. Dies können die neuen Regeln zwar erleichtern, doch liegt es nun an den Mitgliedern des Rates, dieses Klima zu schaffen.“[17] Seit der ersten Sitzung des Menschenrechtsrates am 19. Juni liegt darin die zentrale Herausforderung – getreu dem Motto: „Establishing the council is only half the story […].“[18]

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