SALT, INF, START Verträge

Ulla Jasper

Zwischen der nuklearen Abrüstung und dem ABM-Vertrag, der die Entwicklung und Dislozierung eines nationalen Raketenabwehrsystems verbietet, besteht ein enger Zusammenhang, nicht nur insofern, als sie gleichzeitig verhandelt und ratifiziert wurden, sondern vor allem inhaltlich: ohne den ABM-Vertrag, also ohne die Gewißheit, daß der Gegner kein Abwehrsystem besitzt, hätte sich keine der beiden Großmächte auf die Limitierung und spätere Reduzierung ihres Atomwaffenpotentials eingelassen.

Nach fast dreijährigen, häufig unterbrochenen Verhandlungen unterzeichneten US Präsident Nixon und der sowjetische Generalsekretär Breschnew am 26. Mai 1972 in Moskau das "Interim Agreement between the US and the USSR on Certain Measures with Respect to the Limitation of Offensive Arms". Die wesentliche Bedeutung des SALT I (Strategic Arms Limitation Talks) Abkommens besteht darin, daß es für einen Zeitraum von fünf Jahren die Bestände an Abschußbasen für nukleare Interkontinentalraketen, sowie die Anzahl der auf U-Booten installierten Rampen einfriert. Es unterscheidet sich also insofern vom ABM-Vertrag, als es erstens nicht unbefristet gültig sein sollte und zweitens auch nicht auf einen vollständigen Ausschluß eines bestimmten Systems abzielt, sondern im Grunde nur die Rüstungsspirale anhalten wollte. Gemeinsam haben beide Verträge die Konzeption der Verifizierung und Transparenz, denn auch im Zuge des SALT Abkommens werden Verifizierungsmaßnahmen, die in irgendeiner Weise Inspektionen und Kontrollen auf gegnerischem Territorium voraussetzen würden, ausgeschlossen:

"For the purpose of providing assurance of compliance with the provisions of this Interim Agreement, each Party shall use national technical means of verification at its disposal in a manner consistent with generally recognized principles of international law."[1]

Das verdeutlicht die ambivalente Haltung, mit der beide Staaten bilateralen Rüstungskontrollabkommen zu dieser Zeit noch begegnet sind. Denn einerseits war angesichts der sich immer weiter drehenden Rüstungsspirale die Notwendigkeit zur Abrüstung erkennbar, doch andererseits war das Mißtrauen zwischen beiden Staaten so tief, daß weitreichende Ergebnisse und striktere Abkommen nicht erwartet werden konnten. Dieses Problem der Bedrohungsperzeption erklärt auch, warum trotz des SALT Abkommens die Anzahl nuklearer Sprengköpfe auf beiden Seiten weiter anstieg und auch in technologischer Hinsicht weitreichende Verbesserung vorgenommen wurden.

Daß diese Verbesserungen und Aufrüstungen überhaupt möglich waren, hängt mit dem Inhalt des SALT Vertrages zusammen. Die Artikel I bis III sehen vor, daß keiner der beiden unterzeichnenden Staaten die Anzahl an bereits bestehenden Abschußrampen für Interkontinentalraketen (ICBMs) erhöht, oder bestehende Rampen für leichte ICBMs in solche für schwere ICBMs aufrüstet. Desweiteren schreibt Artikel III vor, daß die beide Staaten sich dazu verpflichten, zu den bereits bestehenden SLBM-Abschußrampen (submarine launched ballistic missiles) beziehungsweise zu den bereits bestehenden Atom-U-Booten keine neuen hinzuzufügen. Die konkreten Zahlen dieses Limits werden in einem Protokol festgesetzt, das dem Vertrag anhängt:

"The US may have no more than 710 ballistic missile launchers on submarines (SLBMs) and no more than 44 modern ballistic missile submarines. The Soviet Union may have no more than 950 ballistic missile launchers on submarines and no more than 62 modern ballistic missile submarines."[2]

Damit wird also ein Aufrüstungsstop erreicht, der jedoch auf bestimmte Waffensysteme beschränkt ist, nämlich vornehmlich Abschußbasen nuklearer Raketen. Deren Modernisierung ist jedoch ebenso erlaubt wie der Austausch älterer Modelle gegen neue.[3] Ferner sind mobile ICBM-Startvorrichtungen nicht explizit durch den Vertrag abgedeckt. Insgesamt beschränkt der Vertrag also nur die quantitative Struktur der Atomwaffenarsenale, und hier auch nur in bestimmten Bereichen. Qualitative Veränderungen und Aufrüstungen werden nicht reglementiert. Das wird deutlich an der Tatsache, daß allein die USA seit 1967 massiv aufrüsteten, indem sie ihrer Raketen mit sogenannten Multiple Independently-targeted Re-entry vehicles ausrüsteten, also mit Mehrfach-Sprengköpfen, die unabhängig von einander verschiedene Ziele anvisieren können. Damit wurde also nicht nur die Zahl der nuklearen Sprengköpfe massiv erhöht, sondern auch deren "Fähigkeiten". Gleichzeitig führte die UdSSR ein breit angelegtes Programm zur Ausweitung ihrer Raketenarsenale durch und überholte die USA gar in der Anzahl der einsatzbereiten ICBMs.[4] Insgesamt stieg also selbst nach Unterzeichnung des SALT I Vertrages die Kampfkraft auf beiden Seiten weiter an:

"Because SALT I succeeded in placing ceilings on the number of missile launchers, it stimulated an intense race towards more accurate and powerful missiles, and more warheads per launcher, the development of new and more potent bombers and submarines to replace existing fleets."[5]

Diese Schwäche des Vertragswerks ist im wesentlichen durch zwei Faktoren zu erklären. Zum einen fehlte wohl auf beiden Seiten der politische Wille und, implizit, das Vertrauen in die Kooperation und Vertrauenswürdigkeit des Gegenübers, zum anderen erschwerten die unterschiedlichen Waffensysteme und militärischen Strukturen eine Vergleichbarkeit, die für bi- (oder multi)laterale Verträge essentiell ist.

Obwohl das erste SALT-Abkommen noch bis 1977 gültig sein sollte, nahmen die beiden Großmächte schon 1974 Gespräche über weitere Abrüstungsschritte auf. Diese mündeten in die sogenannte Wladiwostok-Übereinkunft des Jahres 1974. Dieses neue Abkommen legte eine für beide Seiten gleiche, quantitative Obergrenze für "means of delivery", also für Trägersysteme von Raketen, fest. Dieser neue Entwurf bildete die Grundlage für das SALT II-Abkommen, das allerdings erst 1979, nach mehr als sechs Jahre andauernden Verhandlungen, in Wien unterzeichnet werden konnte. Es wird in diesem Zusammenhang vorgestellt und analysiert, obwohl es nach seiner Unterzeichnung durch die damaligen Staatschefs Carter und Breschnjew doch niemals ratifiziert wurde. Zwar billigte der amerikanische Senatsausschuß für Auswärtige Angelegenheiten den Vertrag, doch Präsident Carter selbst empfahl dem Senat später, den Vertrag abzulehnen, nachdem die Sowjetunion 1979 in Afghanistan einmaschiert war und Amerika sich in seiner globalen Bedrohungsperzeption durch den Kommunismus bestärkt sah. Da der Vertrag jedoch schon unterzeichnet war, waren beide Parteien völkerrechtlich insofern an ihn gebunden, als es ihnen nicht erlaubt war, den Vertragsprovisionen zuwider zu handeln, ohne offiziell dessen Nicht-Implementierung zu verkünden. Darüber hinaus gaben beide Regierungen Erklärungen ab, den Vertrag trotz der Nicht-Ratifizierung weiterhin achten zu wollen.

SALT II besteht aus drei verschiedenen Ebenen ("three-tier arrangement"): zum einen einigte man sich konkret auf langfristige Abrüstungsschritte, die sogar noch über die in Wladiwostock beschlossenen Zahlen hinausgingen; zweitens beschloß man sofortige Maßnahmen zur Regelung besonders drängender Fragen;[6] und drittens verständigte man sich auf eine gemeinsame Position bezüglich weitergehender Abrüstungsschritte in der Zukunft ("Joint Statement of Principles"[7]). Eine Absichtserklärung ähnlicher Art kommt außerdem in Artikel I des SALT II Vertrages zum Ausdruck:

"Each Party undertakes, in accordance with the provisions of this Tretay, to limit strategic offensive arms quantitatively and qualitatively, to exercise restraint in the development of new types of strategic offensive arms, and to adopt other measures provided for in this Treaty."

Im Vertragswerk enthalten ist auch die Absicht, eine Datenbank einzurichten, durch die beide Vertragsparteien Zugriff haben auf Daten bezüglich des Umfangs der strategischen Waffen des Gegners worin ein bedeutender Fortschritt im Vergleich zu vorherigen Abkommen zu sehen ist.[8]

Die Verhandlungen, die letztlich zur Vertragsunterzeichnung führten, veranschaulichen wiederum auf eindrückliche Weise, mit welchen Problemen dieses bilaterale Abrüstungsprojekt - so wie im Grunde alle anderen Abrüstungsverhandlungen auch - konfrontiert war: entscheidender Streitpunkte war die Frage der Vergleichbarkeit unterschiedlicher Waffensysteme und die Frage der Bedeutung dieser Systeme innerhalb der Militärstrategien beider Länder. Schon kurz nach der Unterzeichnung der Übereinkunft in Wladiwostok unterbreitete die Amerikanische Führung der Sowjet Union ein Angebot zur weitgehenden Reduzierung von ICBMs, welches von der sowjetischen Regierung jedoch umgehend abgelehnt wurde, da ICBMs ein integraler Bestandteil ihrer Militärstrategie darstellte:

"Owing to the differences in geography, technology, strategy and defence arrangements with their allies, the United States and the Soviet Union placed different emphasis on various components of their forces. The Soviet Union had more land-based ballistic missiles with larger megatonnage and better air defences, while the United States had more warheads and greater missile accuracy as well as other advantages in submarine and bomber forces."[9]

Im wesentlichen wurden folgende Limits im sehr komplexen Vertragstext festgelegt:

• eine Begrenzung der Startsysteme auf insgesamt 2400 auf jeder Seite, dazu gehörten ICBM und SLBM Abschußvorrichtungen, schwere Bomber und Boden-Luft-Raketen (ASBMs/ Air-to-surface-ballistic missiles) mit einer Reichweite von mehr als 600 km. Dieses Limit sollte bis zum 31.12.1981 sogar noch auf 2250 gesenkt werden.[10]
• beide Seiten sollten außerdem die Anzahl ihrer Abschußvorrichtungen für Raketen, die mit Mehrfachsprengköpfen (MIRVs) ausgerüstet sind, sowie für Bomber, die mit Raketen mit einer Reichweite von mehr als 600 km ausgestattet sind, auf insgesamt höchstens 1320 reduzieren. Die Zusammensetzung dieser Summe blieb den beiden Staaten überlassen, was den unterschiedlichen Militärdoktrinen und Bedürfnissen entspricht.[11]
• darüber hinaus wurde die Anzahl der Mehrfachsprengköpfe pro Rakete eingefroren: ICBMs sollten mit nicht mehr als 10 MIRVs bestückt sein, während SLBMs höchstens 14 und ASBMs höchstens 10 MIRVs transportieren sollten.[12]
• weiterhin wurde das zulässige Start- und Wurfgewicht (launch-weight and throw-weight) von ICBMs reguliert[13], der Bau neuer fixierter ICBM-Startrampen verboten, sowie die Umwandlung bereits existierender leichter ICBM-Rampen in schwere ausgeschlossen.[14]
• ein weiterer wesentlicher Aspekt bestand in Artikel IV § 9, der besagt, daß es keinem Land gestattet sei, mehr als einen neuen leichten ICBM-Typ zu testen: "Each Party undertakes not to flight-test or deploy new types of ICBMs, that is, types of ICBMs not flight-tested as of May 1, 1979, except that each Party may flight-test and deploy one new type of light ICBM."
• ferner wurde der Bau von "rapid reload ICBM systems", mobilen ICBM Abschußsystemen, der Bau von fest installierten Abschußvorrichtungen unter Wasser, sowie die Konstruktion weltraumgestützer Systeme untersagt.[15]

Nachdem erste Verhandlungen scheiterten, einigte man sich 1985 auf die Einrichtung eines bilateralen Forums für "Verhandlungen über Nuklear- und Weltraumwaffen", bei dem es nicht mehr allein um INFs gehen sollte, sondern auch um Raketenabwehr und weltraumgestützte Waffen, sowie die Reduzierung strategischer Waffen (Strategic Arms Reduction Talks/ START). Die Ausweitung des Verhandlungsauftrags spiegelt insofern den politischen Diskurs der Zeit wieder, der geprägt war durch Amerikas Pläne für ein Raketenabwehrsystem (SDI). Im Laufe der Verhandlungen jedoch kristallisierte sich heraus, daß zu den jeweiligen Sachgebieten einzelne Verträge unterzeichnet werden würden und nach langwierigen Verhandlungen kam es am 8. Dezember 1987 in Washington zur Unterzeichnung des "Treaty between the USA and the USSR on the elimination of their intermediate-range and shorter-range nuclear missiles (INF)". Der Vertrag schreibt die vollständige Abrüstung sowjetischer und amerikanischer Mittel- und Kurzstreckenraketen, sogenannter substrategischer Waffen, vor:

"In accordance with the provisions of this Treaty ... each Party shall eliminate its intermediate-range and shorter-range missiles, not have such systems thereafter, and carry out the obligations set forth in this Treaty."[19]

Wegen der schon angesprochenen Doktrin- und Waffensystemunterschiede, die die Vergleichbarkeit erschweren, geben die Artikel II-IV konkrete Definitionen der Systeme, die unter die Provisionen des Vertrages fallen. Demnach bezeichnet "intermediate range missiles" (IRM) Raketen mit einer Reichweite zwischen 1000 und 5500 km, während "shorter range missiles" solche Raketen bezeichnet, die eine Reichweite von 500-1000 km haben. In einem "Memorandum of understanding", das dem Vertrag angefügt ist, wird erläutert, wie viele Raketen beide Staaten demnach zu zerstören haben: die Sowjetunion muß 1836 Raketen und 3136 Sprengköpfe demontieren, während die USA nur 858 Raketen und die gleiche Anzahl Sprengköpfe demontieren mußte.[20] Zusätzlich mußte die gesamte Infrastruktur, die zum Start solcher Raketen notwendig ist, zerstört werden. Die Abrüstung sollte in drei Phasen erfolgen: In einer ersten Phase sollten alle SRMs mit der dazugehörigen Infrastruktur abgerüstet werden.[21] Anschließend, innerhalb von 29 Monaten nach Inkrafttreten des Vertrags, sollen beide Parteien ihre IRMs soweit abrüsten, daß keine mehr als 200 Sprengköpfe übrig behält. Und in einer dritten Phase, die drei Jahre nach Inkrafttreten des Vertrags abgeschlossen sein sollte, sollten alle übrigen Startvorrichtungen, Raketen, und Ausrüstungsgegenstände der IRMs zerstört werden.[22]
Die Abrüstungsprovisionen des INF Vertrages wurden später insofern kritisiert, als sie erstens insgesamt nur einen kleinen Teil der vorhandenen Atomwaffen beider Staaten reduzierten und zum anderen zwar zur Demontage der Atomsprengköpfe verpflichtete, nicht jedoch zu deren vollständiger Zerstörung. Die Sprengköpfe konnten also gelagert und weiterhin benutzt werden. Ferner wird oftmals kritisert, daß die Waffen, die er verbietet, sowieso von geringerer, substrategischer Bedeutung für beide Staaten waren und nur daher die Bereitschaft zur Abrüstung vorhanden war. Zwar ist diese Kritik in gewissem Umfang durchaus berechtigt, doch muß der Vertrag nichtsdestotrotz als bahnbrechend und einschneidend bezeichnet werden. Zum einen verpflichtet er zur vollständigen Abrüstung eines kompletten Raketentyps und verbietet jegliche weitere Tests und Modernisierungen dieser Technik, und zum anderen enthält er detaillierte Provisionen (Art. XI) bezüglich eines umfassenden Verifizierungsprogramms.[23] Zusätzlich zu den eigentlichen Vertragsinhalten sind weitere Vorschriften, die die Verifizierungsmaßnahmen erläutern, in einem sehr detaillierten Protokol dem Vertrag hinzugefügt.[24]

"For the purpose of ensuring verification of compliance with the provisions of this Treaty, each Party shall have the right to conduct on-site inspections in accordance with this artikcle, the Protocol on Inspections and the Protocol on Elimination."[25]

Damit wird zwischen den Antagonisten des Kalten Krieges zum ersten mal ein Abrüstungsvertrag geschlossen, der Besuche und On-Site Inspections (OSIs) unter der Aufsicht der einzurichtenden bilateralen Special Verification Commission (SVC) erlaubt und sogar vorsieht.[26]

"As the prohibited systems were small and easy to conceal, non-intrusive measures were no longer sufficient. Since an entire class of weapons was to be eliminated, the verification task was to detect a single prohibited missile or launcher. As a result, OSIs were introduced for the first time - in addition to notifications and NTM (national technical means, d. Verf.). Such intrusiveness was unprecedented. The OSIs included: routine inspections at specified sites; inspections to verify the elimination of systems; "close-out" inspections to verify the cessation of production; and continuous monitoring of portals."[27]

Die Ratifizierung des INF-Vertrages indiziert ein neues Verhältnis zwischen den beiden Großmächten in den 80er Jahren. Diese neue Atmosphäre machte weitere Abrüstungsverhandlungen möglich, welche 1991 in die Unterzeichnung des START I (Strategic Arms Reduction Treaty) Vertrages mündeten. Anders als INF sollte START I nicht eine ganze Waffenkategorie bannen, sondern quantitative Rüstungsbeschränkungen für Raketen und Sprengköpfe festlegen, um die Rüstungsspirale, die sich - trotz der Beschränkungen in gewissen Bereichen - immer weiter drehte, zu durchbrechen. Die Provisionen der START Verträge sehen dementsprechend umfangreiche Abrüstungsschritte bei Trägersystemen und Sprengköpfen vor, wie die folgende Tabelle verdeutlicht:

Tabelle 2: Vergleich der quantitativen Beschränkungen der SALT Verträge[28]

Trotz des verbesserten "Weltklimas" und der Reformen, die seit Gorbatschows Amtsantritt in der Sowjetunion ermöglicht wurden, dauerte es bis 1991, bis START I von den beiden Großmächten unterzeichnet wurde.

Der Vertrag sieht vor, daß beide Staaten ihre nuklearen Arsenale in einem Zeitraum von sieben Jahren auf ein quantitativ gleiches Niveau reduzieren. Für den Bereich der strategischen Trägersysteme (Strategic Nuclear Delivery Vehicles, SNDVs) bedeutet dies eine Reduktion auf je 1600 pro Seite. Zu diesen Trägersystemen zählen ICBMs, SLBMs und Bomber.

"Each Party shall reduce and limit its ICBMs and ICBM launchers, SLBMs and SLBM launchers, heavy bombers, ICBM warheads, SLBM warheads, and heavy bomber armaments, so that seven years after entry into force of this Treaty and thereafter, the aggregate numbers, as counted in accordance with Article III of this Treaty, do not exceed:

(a) 1600, for deployed ICBMs, ... SLBMs, ... and deployed heavy bombers, including 154 for deployed heavy ICBMs and their associated launchers;

(b) 6000, for warheads..."[29]

Die beiden wichtigsten Ergebnisse der START I Verhandlungen bestehen also in einer wesentlichen Limitierung von Raketen und Bombern und in einer Reduktion der vorhandenen Munition. Wie aus Artikel II (b) und den weiteren Absätzen dieses Artikels hervorgeht, müssen beide Parteien die Anzahl der Sprengköpfe über einen Zeitraum von maximal sieben Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags auf jeweils maximal 6000 reduzieren. In diese Kategorie der 6000 Sprengköpfe sollen die Sprengköpfe fallen, die als Munition für ICBMs, SLBMs und schwere Bomber benutzt werden können. Darüberhinaus führt der Vertrag Sub-Limits ein, um die Aufteilung der Sprengköpfe genauer zu limitieren. demnach sollen von den maximal 6000 Sprengköpfen höchstens 4900 auf stationierten ICBMs und SLBMs installiert werden können, und wiederum nicht mehr als 1100 auf mobilen ICBMs.[30] Die Bestimmung bezüglich der Anzahl der Sprengköpfe ist insofern problematisch, als man von "accountable warheads" sprechen muß, das heißt, nicht alle nuklearen Sprengköpfe fallen unter die Bestimmung, sondern praktisch nur ICBM und SLBM-warheads, so daß in beiden Ländern die wahre Zahl vorhandener Sprengköpfe auch nach vollständiger Implementierung des START I Vertrages durchaus das Limit von 6000 Sprengköpfen überschritten.[31]

Weitere Provisionen des START I Vertrages beinhalten folgende Vorschriften:

• das Testen neuer ballistischer Raketen mit einer größeren Zahl Sprengköpfe wurde verboten, das heißt, die Höchstgrenze zulässiger Sprengköpfe wurde eingefroren[32]
• das Testen, Produzieren bzw. Stationieren von neuen schweren ICBMs oder schweren SLBMs ist vollständig verboten, ebenso wie das Aufrüsten bzw. das Erhöhen des Gewichts von ICBMs[33]. Das weitere Testen existierender Systeme und damit auch deren Modernisierung bleibt erlaubt.
• das maximale Wurfgewicht von ICBMs und SLBMs sollte 3600 metrische Tonnen nicht überschreiten[34]
• die Anzahl der schweren ICBMs, die allerdings nur Bestandteil des Sowjetischen Arsenals waren, wurde auf 154 begrenzt, die Zahl der "heavy ICBM warheads" auf 1540. Beides entspricht einer Reduktion um 50%.[35]
• das Telemetry Protocol, das dem Vertrag hinzugefügt wurde, legt außerdem fest, daß telemetrische Flugdaten, die in Testflügen gewonnen wurden, nicht verschlüsselt werden dürfen, sondern dem anderen Staat zugänglich gemacht werden müssen.[36]

• innerhalb von zwei Phasen (Ende 2003 bzw. Ende 2007) soll die Gesamtzahl strategischer Sprengköpfe auf maximal 3500 reduziert werden.
• unter diese Höchstgrenze fallen alle Sprengköpfe für stationierte ICBMs und SLBMs sowie die nuklearen Sprengköpfe für schwere Bomber
• am Ende der zweiten Phase dürfen keine MIRVed ICBMs mehr existieren, das heißt, es sind nur noch ICBMs mit einem einfachen Sprengkopf erlaubt
• MIRVed SLBMs dürfen weiterhin stationiert und eingesetzt werden
• die Reduzierung von Sprengköpfen bzw. das De-MIRVing von ICBMs kann erfolgen, indem einzelne Sprengköpfe deinstalliert werden. Folglich müssen MIRVed ICBMs nicht als Ganzes zerstört, sondern nur abgerüstet werden.

• auf Grund ökonomischer Schwierigkeiten Moskaus, seine Nuklearwaffen in vollem Umfang zu erhalten und statt dessen vermutlich sogar sein Arsenal unter die erwarteten Limits reduzieren zu müssen, verstärkte sich in den USA lange Zeit das Gefühl, daß Atomwaffen deshalb Russische Atomwaffen eine geringere Bedrohung darstellen.
• die Russisch-Amerikanischen Beziehungen verschlechterten sich nach einer Hochphase zu Beginn der 90er Jahre deutlich. Dazu trugen unter anderem die NATO-Osterweiterung, die Kriege auf dem Balkan, das erneute Bombardment Iraks im Dezember 1998 ohne eine neue Resolution des UN-Sicherheitsrates, sowie Amerikas NMD-Pläne bzw. die mögliche Abschaffung des ABM-Vertrages bei. Konsequenz war, daß Rußland den START II Vertrag als ein Druckmittel gegenüber den USA ansah.
• die Ratifizierung des START II geriet in die Mühlen russischer Innenpolitik und wurde dementsprechend als ein Druckmittel der Opposition benutzt
• der schlechte Zustand der Russischen Armee führte zu einer Wiederbelebung und Neuausrichtung der Militärstrategie auf den Einsatz von Atomwaffen. Die Hemmschwelle zum Einsatz von nuklearen Waffen wurde damit gesenkt.[43]

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