Theoretischer Hintergrund

Ulla Jasper

"The idea of arms control is that the risk of war will reduce if the level of armaments is controlled or limited. Although this might seem like a very simple idea, the issue of arms control is a very complex one, containing a great number of different theories and practices."[1]

Die zentrale Frage dieses Kapitels ist die nach den Bestimmungsfaktoren staatlicher Militärstrategie: welche Einflußfaktoren, Akteure oder Umstände bestimmen, ob ein Staat militärisch auf- oder abrüstet? Oder anders gefragt: wann und unter welchen Umständen entscheiden sich Staaten abzurüsten?

Um diese Frage zu beantworten, ist es hilfreich, eine Definition des Begriffs Abrüstung voranzustellen. Nancy W. Gallagher schreibt zum Beispiel in ihrem Buch Arms Control:

"We have defined arms control broadly to encompass any type of cooperative measure meant to reduce the costs and risks associated with the acquisition, threat, and use of military force. This includes legally binding restrictions on particular weapons, reciprocal unilateral restraints on destabilizing capabilities or practices, and bilateral or multilateral efforts to address the root causes of insecurity."[2]

Es bietet sich an, auf das vertraute Realismus-Liberalismus-Schema zurückzugreifen, um anhand dessen einen Überblick über die verschiedenen Positionen bezüglich Abrüstung zu erhalten.[3] Die realistische Position basiert auf der Hypothese, daß das internationale Staatensystem geprägt ist durch das Fehlen einer globalen Autorität, die in Konfliktsituationen und bei divergierenden zwischenstaatlichen Interessen als Schlichter fungieren könnte. Konsequenz dieser Anarchie ist deshalb, daß jeder Staat seine Ressourcen so einsetzt, daß er ein Höchstmaß an militärischer, ökonomischer und politischer Überlegenheit gegenüber anderen Staaten erreicht.

Eine zweite grundsätzliche Annahme des Realismus besagt, daß Interaktionen zweier oder mehrerer Staaten immer ein Null-Summen-Spiel bedeuten, das also jeder Gewinn eines Staates, Verluste für andere Staaten bedeuten. Konsequenz aus diesen beiden Annahmen ist, daß Staaten militärisch aufrüsten und eine Überlegenheit anstreben, um ihr eigenes Überleben innerhalb des anarchischen Systems zu gewährleisten. Diese Ambitionen führen nach realistischer Auffassung aber zu Einbußen in der Machtposition anderer Staaten, weil eine win-win-Situation nach Meinung der Realisten unmöglich ist.

Aus dieser Verneinung potentieller win-win-Situationen folgt ein weiteres Charakteristikum der realistischen Theorie: die Ablehnung internationaler Institutionen. (Neo-) Realisten wie Waltz und Maersheimer argumentieren, daß internationale Institutionen nur die Machtverteilung des internationalen Systems widerspiegeln und deshalb synergetische Effekte nicht zu erwarten seien.[4]

Zusammenfassend bedeutet diese realistische Position eine Ablehnung internationaler Abrüstungsverträge aufgrund mehrerer Argumente: ihre Wirksamkeit wird generell in Frage gestellt, da Realisten die synergetischen Effekte internationaler Kooperation anzweifeln; Realisten messen relativen Gewinnen eine Staates größere Bedeutung zu als absoluten Gewinnen, da die Priorität jedes Staat innerhalb des anarchischen System sei, sein eigenes Fortbestehen zu garantieren.

Dem realistischen Denken kann die liberale oder institutionalistische Position gegenübergestellt werden. Eine wesentlicher Unterschied zwischen beiden Positionen besteht in der Annahme über die grundsätzliche Struktur des internationalen System: während Realisten wie oben dargestellt von der Anarchie des Systems ausgehen, in dem die Priorität jedes Staates ist, sein eigenes Überleben zu garantieren, betrachten Vertreter des Liberalismus die internationale Ordnung als ein Konglomerat verschiedener staatlicher und nicht-staatlicher Akteure, die zunehmend interdependent und vernetzt sind und in der nicht-staatliche Akteure immer stärker das Geschehen bestimmen. Ausgehend von dieser Hypothese sehen Vertreter des Institutionalismus in internationalen Organisationen und Institutionen Möglichkeiten der Vertrauensbildung, Kooperation und des Aushandeln und Verknüpfens verschiedener Politikfelder und -Interessen.

Für den Bereich der Abrüstung bedeutet der liberale Ansatz, daß eine Zusammenarbeit in militärischen und sicherheitspolitischen Fragen ("collective security") nicht nur Vertrauen bilden und Unsicherheiten über das Potential und die Intentionen des Gegenübers mildern kann, sondern daß durch Kooperation in Sicherheitsfragen auch Bedrohungen adressiert werden können, denen ein Staat alleine machtlos gegenübersteht.[5] Dieser letzte Punkt erhält gegenwärtig immer größere Aufmerksamkeit, als moderne Technologien und die "revolution in military affairs" zu einer rapiden globalen Ausbreitung hochwertiger militärischer Mittel geführt haben, die von einem Staat allein kaum eingedämmt werden kann.[6]

Eine "De-Nationalisierung" von Verteidigung und Militär, also eine Kooperation zwischen zwei oder mehreren Staaten in Fragen der Sicherheit, verringert, so das Argument des Liberalismus, die Bedrohungsperzeption und erhöht gleichzeitig das Vertrauen in die friedlichen Intentionen des anderen Staates. Verträge über Abrüstung oder Rüstungskontrolle könnten dementsprechend, auch wenn sie nicht zu einer realen Reduktion der Waffenarsenale führten, zwischenstaatliche Stabilität erhöhen. Man spricht in diesem Zusammenhang eher von Rüstungskontrolle als von Abrüstung, da die Quantität vorhandener Waffen nicht unbedingt reduziert wird. Der ABM-Vertrag, der 1972 zwischen und der Sowjetunion und den USA geschlossen wurde, hinderte beide Parteien an der Entwicklung und dem Einsatz eines nationalen Raketenabwehrsystems, obwohl beide Seiten zum Zeitpunkt des Vertragsschlusses noch gar nicht die Möglichkeiten gehabt hätten, ein solches zu bauen. Der Vertrag verschaffte also Sicherheit in Bezug auf zukünftige Entwicklungsmöglichkeiten und garantierte die gegenseitige vollständige Zerstörungsfähigkeit im Falle eine nuklearen Krieges, die sogenannte "mutual assured destruction" (MAD).[7]

Neben den beiden politikwissenschaftlichen Großtheorien sind andere Einflußfaktoren ausschlaggebend für die Entscheidung eines Staates, auf- oder abzurüsten. Neben der vorherrschenden Bedrohungsperzeption spielt zum Beispiel der Zustand der Waffen eine Rolle: die NATO Operation "Essential Harvest" sollte zum Beispiel der Abrüstung der Macedonisch-Albanischen Befreiungsorganisation UCK dienen, es wurde Kritik laut, da von den 3300 abzuliefernden Waffen ein großer Teil alt und praktisch unbrauchbar gewesen seien soll.[8] Das Beispiel verdeutlicht die Schwierigkeiten, die Rüstungskontrolle und Abrüstung inherent sind: die involvierten Parteien müssen sich nicht nur auf Quoten der abzurüstenden Waffen einigen, sondern auch auf bestimmte Waffengattungen und Typen, die oftmals nur schwer miteinander vergleichbar sind. Deutlich wird dieses Problem am Begriff der "functional equivalence"[9]:

"Irrespective of the security environment, policy makers will not forsake a weapon category if such a move increases the security deficit. Only weaponry in functional equivalence between the major political entities concerned can be isolated from the overall security equation and thereby fulfil a precondition for sustainable disarmament."

Abrüstungsabkommen zwischen zwei oder mehr Staaten sind nur realisierbar in vergleichbaren Waffenkategorien. Darüber hinaus beschreibt der Begriff der "functional equivalence" jedoch noch einen anderen Aspekt: ein Staat ist immer bestrebt, seine Sicherheitserfordernisse zu erfüllen, das heißt, eine Situation herzustellen, in der seine Interessen geschützt sind. Sicherheitsbedürfnisse eines Staates in Bezug auf andere Staaten müssen also erfüllt sein. Das bedeutet, daß ein Staat nur dann zur Abrüstung bereit ist, wenn die Sicherheitsanforderungen auch mit den noch verbliebenen militärischen Mitteln erreicht werden können. Andere Waffen müssen also in ihrem militärischen Potential die gebannten Waffen substituieren können, ansonsten sieht sich der abrüstende Staat womöglich einem Sicherheitsdefizit gegenüber. Es besteht also die Gefahr, daß Staaten zwar substituierbare Waffensysteme abrüsten, dafür aber im Gegenzug solche Systeme ausbauen, die in ihrer Funktion äquivalent sind. So dürfte es Staaten relativ leicht fallen, sich für ein Kontrollregime chemischer Waffen zu entscheiden, da chemische Waffen in ihrer Herstellung teuer und technologisch aufwendig sind, gleichzeitig aber unter strategischen Gesichtspunkten wesentlich weniger wirksam als biologische oder gar nukleare Waffen sind.[10] Ähnliches gilt für den Bann von Landminen. Zwar wurde die Ottawa Konvention von mehr als 100 Staaten ratifiziert, doch hat dies in vielen Militärdoktrinen zu einer Aufwertung mobiler Kampfeinheiten geführt, die die Funktion von Landminen in gewisser Weise übernehmen.

"By joining a disarmament treaty a state commits itself to dispose of the weapon category entirely. As it can no longer retain a residual capability it must ensure its security requirements through alternative means."[11]

Schlußfolgernd bedeutet dies, daß Rüstungskontrollabkommen nicht unbedingt zu einer generellen Reduktion vorhandener Waffensysteme führen, wie auch das Beispiel Finnlands, das lange auf Landminen zum Schutz seiner Grenze zu Rußland gesetzt hat, zeigt. Das "2001 White Paper on Defence" fordert zur Kompensation des verringerten Abwehrpotentials durch die Ratifizierung des Minenverbots ausdrücklich den Ausbau anderer militärischer Abwehr- und Aufklärungskapazitäten.[12]

Neben der funktionalen Äquivalenz existiert noch eine weitere wesentliche Voraussetzung für Abrüstungsverträge, nämlich die Auswirkungen globaler Konzepte auf die lokalen und regionalen Sicherheitsstrukturen, in denen sich ein Land befindet. Für einen Staat ist es nicht allein ausreichend zu wissen, daß das mögliche Abkommen globale Bedeutung haben könnte, sondern es ist entscheidend, wie sich die regionalen Nachbarstaaten in diesem Prozeß verhalten. Das führt einerseits zu sehr unterschiedlichen Erwartungen an den Prozeß, da jedes Land eigene Sicherheitsinteressen hat, die es abzuwägen gilt und andererseits kann es zu einer politischen Blockade der Verhandlungen kommen, weil dadurch ein Aushandlungsprozeß zwischen zwei Politikfeldern erreicht werden soll. Als Beispiel kann hier der Fall der arabischen Staaten in den Verhandlungen zum Chemiewaffen-Übereinkommen (CBC) angeführt werden. Obwohl das CWC weltweit zu einer Reduktion der Chemiewaffen-Bedrohung führen würde, verweigern mehrere dieser Staaten die Ratifizierung des Abkommens, so lange Israel nicht dem nuklearen Nichtverbreitungsvertrag (NPT) beigetreten ist.[13] Es kommt also zum einen zu einem Aushandlungsprozeß zwischen verschiedenen internationalen Übereinkommen, und zum anderen zu einer Fokussierung auf regionale Sicherheitskonzepte.

Diese Einführung zeigt, daß verschiedene theoretische Annahmen, realpolitische Voraussetzungen und Einflußfaktoren die Entscheidung eines Staates zur Teilnahme an Abrüstungsverhandlungen beeinflussen. Berücksichtigt werden müssen des weiteren schwer zu quantifizierende Einflüsse wie die Stellung des nationalen industriell-militärischen Komplexes eines Landes. Verschiedene Analysen weisen zum Beispiel daraufhin, daß die amerikanische Entscheidung für eine Weiterentwicklung und Stationierung eines nationalen Raketenabwehrsystems nicht zuletzt auf den großen Einfluß eben dieser Lobbyisten auf die politischen Entscheidungsträger zurückzuführen ist. Dennoch argumentieren Befürworter multilateraler Abrüstungsinstrumente, daß Abrüstungsverträge auch innenpolitische Auswirkungen hätten, als sie die Einflußnahme solcher Interessengruppen beschränken könnten. Ein weiterer schwer zu messender Einflußfaktor auf die Militärpolitik eines Landes ist die politisch-kulturelle Geschichte. In wenigen Fällen wird deren Einfluß so deutlich wie zum Beispiel in Japan, dessen heutige Militärstruktur stark geprägt ist von den Kriegserfahrungen des Landes und der pazifistischen Nachkriegsverfassung, deren Artikel IX Kriegsführung als legales Mittel der staatlichen Interessendurchsetzung verbietet.[14]

Der folgende Exkurs soll den Stand der Diskussionen um die Wirksamkeit von Abrüstung und Rüstungskontrolle durch eine Gegenüberstellung zweier konträrer Aussagen abschließend verdeutlichen.

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