Fortsetzung: Humanitäre Intervention
Ulla Jasper
Völkerrecht: Souveränität und Nicht-Einmischung in der VN Charter und die Legalität humanitärer Interventionen
Es stellt sich angesichts der rechtlichen Voraussetzungen die Frage, ob eine militärische Intervention einer Gruppe von Staaten oder eines einzelnen Staates auf Grund massiver Verletzungen der Menschenrechte im Zielstaat gerechtfertigt werden kann - in legaler oder legitimer Hinsicht. Es gibt also zwei verschiedene Untersuchungsebenen, die sich jedoch keineswegs gegenseitig ausschließen sollten, sondern zur Beantwortung der aufgeworfenen Frage unbedingt in einem Konzept vereint werden sollten: es ist dies zum einen die Ebene des internationalen Rechts und zum anderen die Ebene der globalen Werteordung. Wie im folgenden zu sehen sein wird, spiegelt die Unterscheidung zwischen Legitimität und Legalität in der Diskussion um humanitäre Interventionen (HI) den häufig unternommenen Versuch wieder, eine anscheinend vorhandene Divergenz zwischen Rechtsordnung und Rechtsempfinden darzustellen und sukzessive zu überwinden. Im folgenden soll zuerst die rechtliche Situation, die sich in erster Linie aus der Charter der Vereinten Nationen ergibt, dargestellt werden.
Die Charter manifestiert in Artikel 2 § 4 ein generelles zwischenstaatliches Gewaltverbot, wodurch eine friedliche Austragung internationaler Konflikte gewährleistet werden soll:
"All members shall refrain in their international relations from the threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state, or in any other manner inconsistent with the purposes of the United Nations."[13]
Dieses generelle Gewaltverbot bildet zusammen mit dem Nicht-Interventionsgebot (Art. 2 § 7) und dem Prinzip der staatlichen Souveränität die Grundlage des internationalen Rechts:
"Nothing contained in the present Charter shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within domestic jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlement under the present Charter; but this principle shall not prejudice the application of enforcement measures under Chapter 7."
Beide Prinzipien lassen sich erklären durch den vorherrschenden Einfluß des Realismus auf die Entwicklung der Charter: im Vordergrund steht ein staatenorientiertes Verständnis des internationalen Systems, das auf der Annahme basiert, daß Staaten die dominanten und wichtigsten Akteure innerhalb der anarchischen Weltordnung sind, deren Interaktionen in einem Null-Summen-Spiel ablaufen. Jeder Staat ist dementsprechend darum bemüht, nicht nur sein eigenes "Überleben" zu garantieren, sondern seine relative Position gegenüber seinen Konkurrenten zu verbessern oder zumindest zu untermauern. Dieses theoretische Verständnis macht deutlich, warum der Position der Staaten und ihrer uneingeschränkten Autonomie auch innerhalb der UN Charter solche eine große Bedeutung beigemessen wird. Die Konsequenz ist, daß anderen Akteure, wie zum Beispiel Individuen, Gesellschaften oder gesellschaftlichen Gruppen und ihren Interaktionen untereinander nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird.
Zusammen führen die beiden Provisionen der absoluten Souveränität und des Gewaltverbots zu einem Gewaltmonopol der UN, welche ihrerseits das Recht haben, militärische Sanktionen anzuordnen, um das System der kollektiven Sicherheit und die internationale Stabilität und Sicherheit zu verteidigen. Dies geht aus dem Kapitel 7 der UN Charta und konkret aus Artikel 39 hervor. Dort heißt es:
"The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 4 and 42, to maintain or restore international peace and security...
Dennoch ist dieses Gewaltmonopol kein absolutes, denn die UN Charta erkennt das staatliche Recht auf Selbstverteidigung ausdrücklich an (Art. 51).[14]
Zusammenfassend bedeuten diese Vorschriften, daß die gegenwärtige Ordnung der Vereinten Nationen, die zwar grundsätzlich nur ein multilateraler Vertrag ist, nach allgemeiner Auffassung mittlerweile aber teilweise den Status des "ius cogens", also einer universalen Verfassung hat, die zwischenstaatliche Gewaltanwendung prinzipiell ausschließt.[15] Von diesem Prinzip werden jedoch zwei Ausnahmen gemacht: das Recht der Selbstverteidigung (Art. 51) und das Recht des UN Sicherheitsrates, zur Wahrung des internationalen Friedens, angemessene Maßnahmen zu erlauben (Art. 39 und 42):
"The Security Council shall determine the existence of any threat to the peace, breach of the peace, or act of aggression and shall make recommendations, or decide what measures shall be taken in accordance with Articles 4 and 42, to maintain or restore international peace and security." (Art. 39)
"Should the Security Council consider that measures provided for in Article 41 would be inadequate or have proved inadequate, it may take such action by air, sea, or land forces as may be necessary to maintain or restore international peace and security." (Art. 42)
Die Analyse dieser beiden Provisionen zeigt, daß eine Intervention nur dann legal im Rahmen der UN Ordnung ist, wenn sie vom UN Sicherheitsrat erlaubt worden ist, um den "internationalen Frieden und Sicherheit wiederherzustellen". Wiederum zeigt auch diese Einschränkung und die auf ihr basierende nachfolgende Rechtspraxis seit Gründung der Vereinten Nationen, daß "internationaler Friede und Sicherheit" sehr eng ausgelegt wurde und in erster Linie die Wahrung der internationalen staatlichen, also zwischenstaatlichen, Ordnung beschreibt.[16]
Eine Gesamtsicht der Artikel 2 (§4 und 7) und 51, 39, 42 der UN Charter zeigt also, daß die internationale Ordnung ausdrücklich auf der Anerkennung der nationalen Souveränität und zwischenstaatlichen Gewaltlosigkeit basiert, welche durch das Gewaltmonopol der UN unterstützt und durchgesetzt werden sollen. Gleichzeitig gibt es von dieser fundamentalen Vorschrift zwei Ausnahmen, nämlich die des staatlichen Rechts auf Selbstverteidigung und die der vom UN Sicherheitsrat autorisierten Maßnahmen zur Wiederherstellung der internationalen Ordnung. Daraus geht jedoch hervor, daß eine Intervention aus humanitären Gründen, so wie oben definiert, im Rahmen der UN Charter nicht vorgesehen ist, auch wenn die politische Erfahrung, sowie die Rechtsprechung der letzten Jahrzehnte und die Provisionen der UN Charter in Bezug auf Menschenrechte (siehe dazu besonders die Präambel der Charter) beweisen, daß die Mißachtung minimaler humanitärer Standards durchaus zu einer Verurteilung und unter Umständen sogar Bestrafung durch die Weltgemeinschaft führen. Der Münchner Staatsrechtler Simma argumentiert sogar weiter, daß der Verstoß eines Staates gegen grundlegende Menschenrechte seiner Bürger ein Verstoß gegen sogenannte "erga omnes Verpflichtungen" oder Gemeinschaftsnormen jeden Staat betreffen und ein Verstoß gegen ihre eigenen Rechte darstelle, wodurch sich für die Staatengemeinschaft ein Recht ergebe, auf solche Verletzungen zu reagieren:
"According to the dominant doctrine in the law of state responsibility (developed by the United Nations International Law Commission), the obligation on states to respect and protect the basic rights of all human persons is the concern of all states, that is, they are owed erga omnes. Consequently, in the event of material breaches of such obligations, every other state may lawfully consider itself legally "injured" and is thus entitled to resort to countermeasures."[17]
Diese Analyse verdeutlicht also, daß es einerseits ein Recht der internationalen Gemeinschaft gibt, auf schwere Menschenrechtsverletzungen zu reagieren, daß es aber gleichzeitig innerhalb der UN Charter kein explizites Recht gibt, in die inneren Angelegenheiten eines Staates auf Grund humanitärer Verstöße zu intervenieren. Simmas Zitat zeigt allerdings auch, daß trotz des expliziten Interventionsverbotes ein Recht auf Intervention nicht ganz ausgeschlossen werden kann. Einer ähnlichen Argumentationslogik folgt auch Téson, der behauptet, daß ein Staat seine Legitimität verliere, wenn er die Rechte seiner Bürger mißachte. Anders ausgedrückt: der Ursprung es Staatswesens bestehe nicht nur in der Schaffung von Sicherheit gegenüber äußeren Gefahren, sondern auch in der Aufrechterhaltung des geordneten Gemeinwesens. Sobald ein Staat diesen inneren Schutz nicht mehr gewährleiste, verliere er nach Téson seine legitime Basis. Da seine Bürger jedoch unter Umständen durch die staatlichen Menschenrechtsverletzungen nicht in der Lage seien, sich dagegen zu wehren, müßten andere Staaten Hilfe leisten:
Humanitarian intervention is "the proportionate transboundary help, including forcible help, provided by governments to individuals in another state who are being denied basic human rights and who themselves would be rationally willing to revolt against their oppressive government...[18]
Der Frankfurter Friedensforscher Ernst-Otto Czempiel kommt im Ergebnis zu einer ähnlichen Einschätzung, führt allerdings andere Argumente an, um seine Ansicht zu untermauern, daß das traditionelle Gebot der Nicht-Einmischung an Signifikanz verloren habe. Er bezieht sich bei seiner Argumentation auf die "Democratic-Peace-Theory", wonach ein friedliches Zusammenleben nur unter Demokratien möglich sei:
"Nur ein demokratisch verfaßtes Herrschaftssystem garantiert, daß der betreffende Staat ein friedliches Verhältnis zu seinen Nachbarn entwickelt und im Innern die Menschen- und Bürgerrechte wahrt. Da die Nachbarn von einem solchen Verhalten betroffen werden, haben sie das Recht und die Pflicht, auf die Demokratisierung des Herrschaftssystems hinzuwirken.... Das Interventionsverbot, das Prinzip der Nicht-Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates, daß das klassische Völkerrecht beherrscht, hat unter den Bedingungen der Interdependenz als obsolet zu gelten."[19]
Unabhängig von diesen normativen Argumentationen sieht die Realität und die rechtliche Basis der UN Charter - wie oben dargestellt - jedoch anders aus. Die Charter scheint der Wahrung der staatlichen Souveränität und dem Prinzip der Nicht-Einmischung Priorität gegenüber der Einhaltung von Menschenrechten einzuräumen:
"Thus, force may not be used for humanitarian reasons. The essential position was not that a massive deprivation of human rights is lawful or acceptable, but rather, that the paramount concern of the Charter, as reflected in its text, its negotiating history, and in the practice of states, is to prevent the initiation of transboundary use of force, and there is no exception even for forcible actions inspired by the noble objectives of humanitarian intervention."[20]
Da jedoch in der Charter die Bedeutung von Menschenrechten ebenso betont und an exponierter Stelle (in der Präambel) zum Ausdruck gebracht wird, kommt es somit zu einem Spannungsverhältnis zwischen den als Gemeinschaftsnormen akzeptierten Menschenrechten einerseits und dem traditionellen Rechtsinstitut der Staatssouveränität andererseits, welches zu einer Legitimationskrise humanitärer Interventionen und dem oben angesprochenen Zwiespalt zwischen Legalität und Legitimität führt. Dieses Spannungsverhältnis wird nicht nur durch eine Analyse der Rechtsnormen deutlich, sondern manifestiert sich auch in der Praxis der UNO Mitgliedsstaaten, die Interventionen nicht mit dem Hinweis auf weitreichende Verletzungen der Menschenrechte im Zielstaat begründet haben, sondern ihre Aktionen mit dem Verweis auf die Gefährdung der internationalen Ordnung (Art. 39 / 42) durch Flüchtlingsströme oder die Ausweitung der Kriegshandlungen in Nachbarländer oder mit dem Recht auf Selbstverteidigung (Art. 51) legitimiert haben:
"Trotzdem [trotz der expliziten Betonung der Menschenrechte und der weit verbreiteten Annahme, daß staatliche Souveränität auf der Achtung von Menschenrechten basiert] hat sich die UNO bisher noch nicht zu einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines Staates unter dem bloßen Titel der Durchsetzung der Menschenrechte aufgerafft. Vielmehr hat man sich bis jetzt zur der Hilfskonstruktion entschlossen, zumindest eine in großem Maßstab erfolgende Verletzung der Menschenrechte als Gefährdung des Friedens zu qualifizieren und die Angelegenheit dann aus diesem Grund aufzugreifen."[21]
Die folgenden Beispiele sollen diese rechtliche Legitimation verdeutlichen und darüber hinaus zeigen, daß seit dem Ende des Ost-West-Konflikts eine deutliche Veränderung in der Anwendung der völkerrechtlichen Normen und besonders in der Rechtfertigung der Interventionen mit Bezug auf eine vorliegende humanitäre Katastrophe stattgefunden hat.
[13] Artikel 2 § 4
[14] Heribert F. Köck: Legalität und Legitimität der Anwendung militärischer Gewalt. Zeitschrift für öffentliches Recht. Bd. 54, Heft 2, 1999, S. 143
[15] Köck, S. 137f
[16] Penelope C. Simons: Humaitarian Intervention: A review of literature. Project Ploughshares.
[17] Bruno Simma: NATO, the UN and the use of force: Legal Aspects. European Jpurnal of International Law. Vol. 10, No. 1, 1999. URL: http://www.ejil.org/journal/Vol10/No1/ab1-1.html
[18]F.Téson: Humanitarian Intervention: An inquiry into law and morality 5 (1988), quoted in Murphy, p. 11
[19] Ernst-Otto Czempiel: Intervention in den Zeiten der Interdependenz. HSFK Reports 02/2000
[20] Murphy, S. 136
[21] Köck, S. 146
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