Fortsetzung: Humanitäre Intervention
Ulla Jasper
UNOSOM in Somalia
Während die beiden oben geschilderten Interventionen dadurch legitimiert wurden, daß sie der Selbstverteidigung dienten und Ursache der Intervention jeweils zwischenstaatliche Konflikte waren, zielte die multinationale Intervention in Somalia darauf ab, einen innenpolitischen Zustand in Somalia zu verändern. Die "inneren Angelegenheiten" eines Staates, die seit dem Westfälischen Frieden von 1648 immer geschützt waren durch den Imperativ der Nicht-Einmischung, wurden damit zum Gegenstand nicht nur internationaler Aufmerksamkeit, sondern bewegten den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen 1993 auch zur Verabschiedung der Resolution 814, die eine UNO Intervention erlaubte, um das vom Bürgerkrieg zerrüttete und von einer Hungersnot bedrohte Land zu befrieden und mit humanitären Mitteln zu versorgen.
Die humanitäre Katastrophe in Somalia begann Ende er 1980er Jahre, als verschiedene oppositionelle Fraktionen sich zusammenschlossen, um die zwanzig Jahre dauernde Diktatur Siad Barres zu beenden. Die Revolte führte 1991 zur Flucht Barres und zur anschließenden Desintegration der aufständischen Kräfte, die wenig mehr gemeinsam hatten als die Motivation, Barre aus seinem Amt zu entheben:
"In January 1991, after more than 20 years in power, President Siad Barre was forced to flee Somalia after a protracted and highly destructive period of civil war. ... His desperate attempt to hold on to power in the late 1980s resulted in a brutal civil war against an alliance of clan-based factions whose one common purpose was the ousting of the hated dictator. Party for this reason, Barres removal only hastened the collapse of the Somali state, as factions previously allied against him were unable to agree on the basis for a new political order. The result was a profound ‘crisis of legitimate authority’."[23]
Neben der instabilen, teilweise anarchischen politischen Situation bedrohte eine Hungersnot bedingt durch gravierende Ernteeinbußen nach einer Dürre die Existenz von mehren Millionen Somalis. Vor dem Hintergrund dieser beiden Faktoren entschloß sich die UNO mit Zustimmung der Kriegsparteien Anfang 1992 zur Entsendung eines 500 Infanteristen umfassenden Blauhelm-Kontingents (UNOSOM I), das einen Waffenstillstand überwachen und die Verteilung von Hilfsgütern sichern sollte.[24]
Trotz des Einsatzes der UNO Blauhelme verschlechterte sich jedoch die politische und humanitäre Situation für die Mehrheit der Bevölkerung. In weiteren Resolutionen wurde daher eine Verstärkung des in Somalia stationierten Blauhelm-Kontingents auf 3.500 und später 4.200 Soldaten beschlossen.[25] Problematisch war für die UNO in dieser Phase, daß der Somalische Staat und damit jegliche übergeordnete Autorität praktisch zusammengebrochen war. Die UNO mußte deshalb nicht nur mit den einzelnen rivalisierenden Parteien in der Hauptstadt Mogadischu verhandeln, sondern sah sich im ganzen Land wechselnden Machthabern unterschiedlicher Clans und Gruppierungen gegenüber, wodurch Verhandlungen und breit angelegte Lösungskonzepte erheblich erschwert wurden. In dieser Hinsicht ist Somalia ein Paradebeispiel für die Wirkungslosigkeit traditioneller militärischer Strategien und Lösungsansätze für moderne Konflikte, wie sie sich in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts immer mehr herausgebildet haben. Symptomatisch für diese neuen Konflikte ist zum einen, daß sie innerstaatlich sind, so daß sich also in der Regel nicht zwei ähnlich konzipierte Armeen mit vergleichbaren Befehlsstrukturen gegenüberstehen. Vielmehr wird der Konflikt mit asymmetrischen Mitteln ausgetragen und bleibt daher oftmals nicht begrenzt auf die involvierten Soldaten, sondern greift über auf die Zivilbevölkerung, was zu enormen "collateral damages" führt. Darüber hinaus zeigt sich, daß diese neuen Formen des Krieges immer weniger durch das "jus in bello", also das internationale humanitäre Recht der Kriegsführung, eingegrenzt werden, was zu einer Brutalisierung der Kriegsakte führt.[26] Daneben ist die klassische "Track I"-Diplomacy, also diplomatische Verhandlungen, die sich in erster Linie an die Administration eines Landes richten, in solch einer Situation des "failed states", also des Zusammenbruchs staatlicher Autorität, nicht anwendbar oder erfolgversprechend. Ähnliches gilt für die traditionellen Blauhelm- oder Peacekeeping -Missionen der UNO, die sich im Laufe der letzten 50 Jahre aus der Charter entwickelt haben. Diese "chapter six and a half"-Missionen[27], die in der Charter nicht genannt sind, füllen die Lücke, die zwischen der Lösung internationaler Konflikte durch friedliche Mittel (Kapitel VI) und der militärischen Erzwingung von Konfliktlösungen (Chapter VII), existiert.[28] Blauhelm-Operationen ermöglichen die Überwachung von Waffenstillstandsabkommen, die Etablierung von Demarkationslinien oder auch das Einsammeln von Waffen und gehen damit über bloße diplomatische Anstrengungen hinaus, ohne jedoch militärische Zwangsmaßnahmen oder die Anwendung von Gewalt zu beinhalten. Notwendig ist dafür aber die Zustimmung der - klassischerweise - staatlichen Kriegsparteien.
Die UNO als staatliche Organisation mußte sich in Somalia jedoch auf eine neue Realität einstellen, nämlich die Konfrontation mit nicht-staatlichen Akteuren:
"As a result of the conceptual history it inherited, the UN Charter outlined only black and white options for responding to aggression: a span of non-military activities and sanctions on the one hand and military action if these failed on the other. The only instructions on how to use force were the broad powers under Article 42 and the customary restrictions of proportionality. Since the Charter was designed to respond to the massive force used in inter-state aggression, responses to aggression, even if limited by proportionality, were also conceived on a grand scale and certainly had not anticipated the more limited and sophisticated needs of responding to intra-state threats to the peace."[29]
In Bezug auf Somalia und die UN Intervention dort wird angesichts dieser Hintergründe deutlich, mit welchen Schwierigkeiten die UN konfrontiert war. Die im Januar 1992 ins Leben gerufene UNOSOM I Mission scheiterte insbesondere an der Nicht-Einhaltung des Waffenstillstands durch die Konfliktparteien und an der Unübersichtlichkeit der politischen Situation, so daß das Mandat der Blauhelmtruppen Schritt für Schritt verstärkt und ausgedehnt werden mußte. Es kam vermehrt zu Übergriffen und Gefechten mit UNO Soldaten, wodurch die humanitären Operationen und die Bereitstellung von Lebensmitteln kaum noch gewährleistet werden konnten und wodurch schließlich die Basis für die Blauhelm-Operation in Frage gestellt wurde.[30]
Angesichts des unzureichenden Mandats und ebenso unzureichender Ausstattung der Soldaten unter dem UNOSOM I Mandat erklärten sich die USA im November 1992 dazu bereit, 20.000 Soldaten zur Verfügung zu stellen (Operation Restore Hope), um die Weiterführung humanitärer Maßnahmen und eine Stabilisierung der politischen Situation in Somalia zu ermöglichen. Gleichzeitig stellte der damalige UN Generalsekretär Boutros Boutros-Ghali fest, daß die gegenwärtige Situation in Somalia nicht mehr vergleichbar sei mit den traditionellen Voraussetzungen bei Peace-Keeping Einsätzen und forderte deshalb eine erhebliche Verstärkung der in Somalia stationierten Truppen und eine Ausweitung des Mandats mit dem Ziel der Entwaffnung und Befriedung der rivalisierenden Gruppen. Mit der Resolution 794 wurde anschließend einer multinationalen Truppe unter Führung der USA ein Mandat zur Schaffung eines stabilen politischen Umfelds für humanitäre Maßnahmen erteilt (UNITAF Mission). Problematisch war bei diesem Mandat, daß es keine konkreten Vorgaben enthielt, wie das Ziel der Schaffung eines stabilen Umfeldes erreicht werden sollte, inwiefern also die Soldaten Gewalt anwenden sollten, um ihre Mission zu erfüllen. Diese fehlende Klarheit des Mandats sollte sich im Verlauf der Operation als ein schweres Manko herausstellen. Dennoch hat diese Phase der UNITAF Intervention zu einer deutlichen Verbesserung der humanitären Situation, sowie der politischen Umstände geführt. Deutlich wird dies an der Wiederaufnahme einer umfassenden Lebensmittelversorgung der Bevölkerung in weiten Teilen des Landes, sowie an der Etablierung einer Interim-Regierung auf der Basis der Addis-Abeba-Übereinkunft. Chopra et al. weisen jedoch zurecht auch darauf hin, daß zum einen gerade die politischen Erfolge nicht überbewertet werden dürfen und daß der Einsatz der UNITAF Soldaten teilweise in einem Macht- und Rechtsvakuum stattfand und es zu vielen Verfehlungen und Übergriffen seitens der Soldaten gegenüber der Zivilbevölkerung sowie Somalischen Kämpfern gekommen ist.[31]
Damit schien die UNITAF Mission erfüllt, denn das Ziel der Schaffung einer stabileren politischen Situation zur Fortführung humanitärer Maßnahmen schien erreicht. Deshalb zog sich das US-Militär weitgehend zurück und UNOSOM II begann mit Resolution 814 im März 1993:
"At the time of the transfer of control to UNOSOM II, the intervention by foreign forces in Somalia was considered by the international community and many Somalis to be a tremendous success, at least in terms of reducing violence in Somalia and preventing widespread starvation."[32]
Interessant ist an dieser Resolution, daß die Unvergleichbarkeit und Besonderheit der somalischen Situation betont wird. Darin spiegelt sich das Mißtrauen vieler UN-Mitgliedsländer und besonders Chinas wieder, die befürchteten, daß die neue weitreichende Anwendung humanitärer Gebote zu einer Aufweichung des Souveränitätsprinzips und zukünftig zu einer Zunahme militärischer Interventionen unter dem Deckmantel der humanitären Notlage führen würde. Insgesamt beinhaltet die Resolution zwei wesentliche Aspekte: erstens, einen Bezug auf Kapitel VII der UN Charta, und zweitens den ausdrücklichen Verweis auf die humanitäre Situation als Interventionsursache. Dadurch wird deutlich, daß UNOSOM II weder eine Peacekeeping-Operation war, noch eine klassische Kapitel VII-Intervention, die auf eine Bedrohung der internationalen Ordnung reagiert. Murphy macht vielmehr deutlich, daß die UN Resolution sich in erster Linie auf die menschliche Katastrophe bezieht, die in Somalia staatfand:
"It is notable however, that Resolutions 794 and 814 do not refer to the effects of the Somali crisis on neighbouring countries, such as the flow of refugees. There were in fact significant flows of refugees to neighbouring countries, but the dominant issue discussed by the Security Council members when passing 794 and 814 was not the threat of these flows, but rather, the need to address immediately the internal catastrophe of violence and starvation inflicted on the Somali people."[33]
Die UNOSOM II Mission stellt insofern also einen Meilenstein in der Geschichte humanitärer Interventionen dar. Denn anders als in vorhergehenden UN-Interventionen stellt UNOSOM II eine ausdrückliche Verbindung zwischen militärischen Zwangsmaßnahmen und eine humanitären Katastrophe her, während zum Beispiel noch im Konflikt mit dem Irak und den anschließenden Operationen zum Schutz der kurdischen Bevölkerung (1991) auf die Gefährdung der regionalen Ordnung und des Friedens hingewiesen und kein direkter Zusammenhang zwischen dem Schicksal der Kurden und den militärischen Aktionen hergestellt wurde.[34] Somit kommt UNISOM II also im Rahmen der Weiterentwicklung und Anwendung des internationalen Rechts eine besondere Bedeutung zu.
Fraglich war jedoch von Beginn an, ob UNOSOM II die Erfolge, die unter UNITAF erzielt wurden, aufrechterhalten und fortsetzen könnte. Angesichts der Größe der Operation und der logistischen Probleme der UN schien dies ungewiß. Hinzu kam, daß der Abzug der USA offensichtlich in den Augen der Kriegsparteien die Aussicht auf militärische Erfolge geweckt hat, so daß es schon wenige Tage nach der Machtübergabe an die UN zu ersten lokalen Ausschreitungen kam, welche sich in den folgenden Monaten dramatisch verschärften und zum Tod von insgesamt 151 UN Soldaten führten.[35] Chopra et al. machen mehrere Gründe für die Zuspitzung der Situation verantwortlich:
"The variety and number of tasks assigned to UNOSOM II under the mandate were well beyond an "assistance" concept. The need to conduct some of these tasks on the one hand and the perception of having to maintain an arm’s length merely "assisting" Somalia on the other, yet utilizing massive force as a response to the resulting dysfunction, caused the mission to be reactive. It quickly lost sight of the root problems of Somalia and the ultimate purpose of the mission as intermediate security concerns dominated."[36]
Die mangelhafte Mandatierung der Mission führte in den folgenden Monaten zu einer Eskalation der Gewalt. Mehrere Punkte blieben unklar: war es zum Beispiel Teil des Mandats, mit aller Macht die Verhaftung der Anführer der Kriegsparteien anzustreben und dafür auch Gewalt anzuwenden? So beschossen und stürmten US-Elitesoldaten ein Haus, in dem sie mehrere Anführer des United Somalia Congress (SNA) vermuteten, welches aber zu dem Zeitpunkt des Angriffs nur als ein Treffpunkt älterer Clanmitglieder und Intellektueller diente. Bei dem Angriff wurden mehr als 50 Somalis getötet und etwa 170 verletzt, was zu einer weiteren Verschlechterung des Vertrauensverhältnisses zwischen Bevölkerung und UN-Soldaten führte und gleichzeitig eine Militarisierung der Intervention[37] darstellte:
"The Abdi House attack, for which President Bill Clinton’s specific approval seems to haven been sought, did more than any single act to stir up support for Aideed and Habre Gidr, and turned many moderate Somalis who had supported the intervention against the international mission."[38]
Und welche politische Lösung sollte der militärischen Befriedung des Landes folgen? Viele Beobachter und Mitarbeiter von NGOs kritisierten beispielsweise, daß der Versuch, eine zentralistische somalische Regierung aufzubauen an der fehlenden Homogenität der Gesamtbevölkerung und an der kulturellen und politischen Tradition scheitern werde. Marc Bradbury von OXFAM argumentierte, daß der Versuch, eine zentrale Lösung für ganz Somalia zu finden, dem Streben einflußreicher Gruppierungen der somalischen Gesellschaft völlig widerspreche und somit nicht von der Bevölkerung akzeptiert werden würde.[39]
Insgesamt machen diese Ereignisse deutlich, wie ambivalent die gesamte UN-Mission in Somalia eingeschätzt werden muß. Einerseits steht fest, daß sie einen enormen Beitrag zur Wiederherstellung der Versorgung mit Lebensmitteln und anderen existentiellen Gütern geleistet hat. Eine detaillierte Analyse der Mission würde weiter zeigen, daß die politische und militärische Entwicklung von Region zu Region sehr unterschiedlich verlief, was von vielen Beobachtern mit der unterschiedlichen Strategie der dort stationierten Blauhelmtruppen erklärt worden ist. So belegt eine Studie Robert Patmanns, daß das Australische Kontingent in der ihm unterstellten Region mit seinem weniger militarisierten und eher "community-orientierten", kooperativen Ansatz größeren Erfolg bei der Befriedung und beim politischen Wiederaufbau gehabt habe, als die Amerikaner in ihrem Einsatzgebiet.[40] Als die UN im März 1995 mit dem Abzug ihrer Truppen begann, war zwar ein Waffenstillstand zwischen den Kriegsparteien vereinbart und erste Schritte des politischen Wiederaufbaus unternommen worden, doch kam es immer wieder zu vereinzelten Kämpfen. Verglichen mit der Situation zu Beginn der 90er Jahre ist dies sicherlich als ein enormer politischer und humanitärer Fortschritt anzusehen, wenn auch die längerfristige politische Entwicklung Somalias keineswegs als stabil bezeichnet werden kann.
Das Ergebnis täuscht insgesamt nicht darüber hinweg, daß die Unklarheit des UNOSOM II-Mandats und der anzuwendenden Mittel zu einer Gefährdung des Ziels geführt haben und insgesamt eine Eskalation des Konflikts heraufbeschworen. Dies wird auch daran deutlich, daß das Mandat für UNOSOM II weder ein Peacekeeping-Mandat, noch eine reine Enforcement-Operation zur Wiederherstellung der internationalen Ordnung unter Kapitel VII der UN-Charter war.
Die Ambivalenz zwischen humanitärem Erfolg und militärischer Eskalation, sowie die auf insgesamt 2 Mrd. US-Dollar geschätzten Kosten und der insgesamt eher instabile politische Ausgang der Mission werfen die Frage auf, wie sehr die internationale Gemeinschaft in Zukunft an der konsequenten Weiterführung solcher "neuen" Missionen interessiert sein wird. UNOSOM II war eine Peace-Enforcement Mission auf der Basis humanitärer Gründe und stellt deshalb eine neue Art von humanitären Interventionen in der Geschichte der UN dar, doch gleichzeitig wird offensichtlich, daß es auch in Zukunft immer wieder zu einem Abwägen nationaler Interessen, dem Privileg der Nicht-Einmischung und humanitärer Erfordernisse kommen wird, so daß Somalia zwar als Meilenstein in der Auslegung des internationalen Rechts, nicht jedoch als Beginn einer neuen weltpolitischen Ära bezeichnet werden kann. Die oben dargestellte Position Chinas unterstreicht diese Einschätzung: zwar waren sich die Mitglieder der UN bewußt, daß noch nie zuvor auf der Grundlage überwiegend humanitärer Beweggründe eine Intervention veranlaßt worden war, doch machten sie gleichzeitig deutlich, daß das Prinzip der Staatssouveränität weiterhin höchste Priorität haben solle und daß die Intervention in Somalia nur deshalb legitimiert werden konnte, weil in Somalia kein intaktes Staatsgefüge mehr bestanden habe, das durch das Prinzip der Nicht-Einmischung hätte geschützt werden müssen:
"Steht die Handlungsfähigkeit eines Staates, ja seine Subjektivität zur Diskussion, so wird auch der Schutzwall der "domaine reservée" rings um die an und für sich noch in innerstaatlicher Zuständigkeit verbleibenden Sachgebiete geschwächte. ... Die Interventionsschwelle kann daher als niederer erachtet werden."[41]
Das Beispiel der UNO-Intervention in Somalia hat also gezeigt, daß sich in den letzten Jahrzehnten und besonders seit dem Ende des Kalten Krieges eine veränderte Auslegung des internationalen Rechts herausgeprägt hat. Zwar steht des Gebot der staatlichen Souveränität weiterhin im Mittelpunkt des Völkerrechts, doch erhält die Achtung der Menschenrechte eine zunehmend größere Bedeutung.
Das folgende Beispiel der NATO-Intervention im Kosovo soll die Frage aufwerfen, ob solch eine Intervention zur Wahrung und Durchsetzung der Menschenrechte und zur Verhinderung einer humanitären Katastrophe auch ohne ein Mandat des UN-Sicherheitsrates erlaubt sein kann, wenn der Sicherheitsrat - zum Beispiel wegen eines Vetos - nicht handelt.
[23] Mats Berdal: Lessons Not Learned: The Use of Force in "Peace Operatiosn" in the 1990s. International Peacekeeping, Vol. 7, Nu. 4, Winter 2000, S. 59
[24] Der Entsendung liegt Resolution 751 (1992) des Sicherheitsrates zu Grunde. URL: http://www.un.org/documents/sc/res/1992/s92r751e.pdf
[25] UN Sicherheitsrat Res. 775 (1992)
[26] Für eine umfassende Analyse dieser neuen Formen der Kriegsführung, moderner Kriegsursachen und politischer und wirtschaftlicher Interessen siehe: Mary Kaldor: New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era. Cambrige 1999.
[27] Dag Hammerskjold
[28] Mike Moore: UN Peacekeeping, a glass half empty, half full. The Bulletin of Atomic Scientists. March 1995. URL: http://www.bullatomsci.org/issues/1995/ma95/ma95.peacekeeping.html
[29] Jarat Chopra, Åge Eknes and Toralv Nordbø: Fighting for Hope in Somalia. The Journal of Humanitarian Assistance. URL: http://www.jha.ac/articles/a007.htm
[30] Murphy, S. 221-223
[31] Jarat Chopra, Åge Eknes and Toralv Nordbø: Fighting for Hope in Somalia. URL: http://www.jha.ac/articles/a007.htm
[32] Murphy, S. 229
[33] Murphy, S. 240
[34] siehe dazu die Resolutionen des Sicherheitsrates 688 und 678
[35] nach Angaben des United Nations Department for Peacekeeping Operations. URL: http://www.un.org/Depts/dpko/fatalities/totals.htm
[36] Jarat Chopra, Åge Eknes and Toralv Nordbø: Fighting for Hope in Somalia. URL: http://www.jha.ac/articles/a007.htm
[37] bei einem anderen Feuergefecht zwischen US-Soldaten und Somalis im Oktober 1993 wurden gar 18 US- Soldaten und bis zu 1000 Somalis getötet.
[38] Berdal, S. 61
[39] Berdal, S. 60
[40] Berdal, S. 62
[41] Hilpold, S. 570
Fortsetzung: Humanitäre Intervention
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