Nukleare Nichtverbreitung im 21 Jahrhundert - die Notwendigkeit einer neuen Agenda

Joachim Krause

Das Tokyo-Form on Nuclear Non-Proliferation and Disarmament, eine internationale Expertenkommission, die von der japanischen Regierung im Anschluss an die indischen und pakistanischen Kernwaffentests vom Mai 1998 einberufen wurde, um die Perspektiven der nuklearen Nichtverbreitung und Abrüstung einzuschätzen, legte im August 1999 einen Bericht vor, der zu ausserordentlich alarmierenden Schlußfolgerungen kam. "Ein Jahrzehnt nach dem Ende des Kalten Krieges", so die Autoren, "zeigt die internationale Sicherheitsstruktur Zeichen der Auflösung. Die Beziehungen zwischen den großen Mächten verschlechtern sich, die Vereinten Nationen befinden sich in einer politischen und finanziellen Krise. Die globalen Regime zur Verhinderung der Ausbreitung von Kernwaffen und anderen Massenvernichtungswaffen befinden sich in der Defensive." In der Tat steht es zum Ende des 20. und zum Beginn des 21. Jahrhunderts nicht gerade gut um die Politik der Nichtverbreitung von Kernwaffen. Anders als in den USA, in Japan, Frankreich oder Großbritannien wird in Deutschland dieser Gefahr wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Angesichts der weiterhin bestehenden hohen strategischen Relevanz der nuklearen Nichtverbreitung für die internationale Ordnungsstruktur sollte diese Entwicklung gerade die politische Öffentlichkeit in Deutschland nicht unbeeindruckt lassen.

Im folgenden sollen die wesentlichen Krisensymptome aufgezeigt werden, gefolgt von der Frage, welche Problemlösungen vorstellbar sind. Der Autor plädiert für einen umfassenden, strategischen Ansatz der Nichtverbreitungspolitik, der sich in Form einer neuen, politisch angehobenen Agenda niederschlagen sollte.

Die Hauptprobleme

Die Krise der Nichtverbreitungspolitik läßt sich nicht nur auf die indischen und pakistanischen Kernwaffentests zurückführen. Tatsächlich kommen mehrere unterschiedliche, aber einander verstärkende Probleme zusammen, die in dieser Kombination das Potential haben, das derzeitige Regime zu zerstören.

In erster Linie ist der Stillstand des Prozesses der nuklearen Waffenreduzierung anzuführen. Die Anfang der 90er Jahre mit großen Erwartungen begonnenen Reduzierungen bei strategischen und taktischen Kernwaffenträgern und Kernwaffen Russlands und der USA im Rahmen des START-Prozesses sind nach ermutigenden Anfängen nahezu zum Erliegen gekommen. Während die Umsetzung der START-I Abkommen nur mit massiver amerikanischer Finanzhilfe für Russland möglich war, bleibt der START-II Vertrag ohne Folgen, weil die russische Duma ihn nicht ratifiziert. Dadurch wird die Fortsetzung in Richtung weiterer tiefer Einschnitte (START-III) verunmöglicht, denn die US-Administration ist durch Gesetzgebung des Kongresses gehalten, keine weiteren Einschnitte bei den strategischen Angriffswaffen einzugehen, solange nicht Russland das START-II-Abkommen vom Januar 1993 ratifiziert hat. Unklar ist die Umsetzung der 1991 und 1992 angekündigten Reduzierungen und Ausserdienststellungen von taktischen Kernwaffen. Während die US-Administration offenbar ihren Verpflichtungen weitgehend nachgekommen ist - sich allerdings über die genaue Umsetzung und den Verbleib der Waffen ausschweigt - scheint sich in Russland nichts vergleichbares getan zu haben.

Natürlich liegt die Hauptverantwortung für diese Trends nicht ausschließlich bei der russischen Duma. Tatsächlich spiegelt sich in diesen Entwicklungen die Verschlechterungen des amerikanisch-russischen Verhältnisses wider, die sich seit 1993 nach und nach ergeben haben - angefangen mit den Wahlen zur ersten Duma im Dezember 1993 und der nachfolgenden Re-Nationalisierung der russischen Aussenpolitik bis hin zum Streit über NATO-Erweiterung, Kosovo-Krise und den amerikanischen Plänen in Richtung auf eine nationale Raketenabwehr. Im Prinzip gibt es zwei Faktoren, die beide Staaten gegeneinander treiben. In den USA ist es die immer stärker werdende Tendenz zum unilateralen Handeln und zum Ausspielen der eigenen Machtressourcen bei der Verfolgung von politischen Zielen (auch dann, wenn es sich um Versuche der "Problemlösung" handelt), in Russland tritt vor dem Hintergrund der katastrophalen Wirtschaftslage und der gescheiterten politischen Transformation ein immer irrationaler werdender, neo-nationalistischer Effekt in der Aussenpolitik hervor, der es zunehmend schwerer werden läßt, mit Russland zu kooperieren.

Das Nachlassen der nuklearen Waffenreduzierungen - von nuklearer Abrüstung ist schon lange nicht mehr die Rede - führt dazu, dass in mehr und mehr Nichtkernwaffenstaaten die Ungeduld über die Säumigkeit der Kernwaffenstaaten wächst - immerhin beruht der weltweite Konsens über das Fortbestehen des nuklearen Nichtverbreitungssystems darauf, dass die Kernwaffenstaaten ihr Privileg nicht als dauerhaft ansehen und sich zur Reduzierung ihrer Kernwaffen und sich in letzter Konsequenz auch zu deren Abschaffung verpflichten. Sollten die USA und Russland weiter fortfahren, die nukleare Rüstungsreduzierung derart dilatorisch zu handhaben, ist nicht auszuschließen, dass manche Länder sich nicht mehr an den Konsens gebunden sehen.

Erschwerend kommt hinzu, dass bei den drei anderen Kernwaffenstaaten zumindest einer - China - sich in einer Weise verhält, die alles andere als konform mit den Verpflichtungen im Rahmen des Nuklearen Nichtverbreitungsvertrages ist. Während Frankreich und Großbritannien ihre Kernwaffenarsenale auf die Dimension der existentiellen Abschreckung reduziert haben, modernisiert die VR China ihre Kernwaffenarsenale munter weiter.

Es war von daher vielleicht keine Überraschung, dass die indischen Kernwaffentests vom Mai 1998 in der Blockfreien Bewegung wenig Kritik erregten, wurden diese doch mit dem Ausbleiben von Fortschritten bei der nuklearen Abrüstung der Russen und Amerikaner sowie mit dem chinesischen Kernwaffenprogramm und dessen Modernisierung begründet.

Ein anderer Faktor, der zunehmend Sorge macht, ist die Verfügbarkeit spaltbarer Materialien für Kernwaffen als Folge mangelhaft gesicherter Einrichtungen und Lagerstätten in Russland sowie bei anderen GUS-Mitgliedern, insbesondere in Kasachstan. Dies ist, wie eine Studie der Harvard Universität schon 1996 feststellte, die größte Herausforderung der Nichtverbreitungspolitik überhaupt, weil hier erstmals die Gefahr besteht, dass die schwerste technologische Hürde gegen die Ausbreitung von Kernwaffen - die Herstellung von hochangereichertem Uran 235 oder von waffengrädigem Plutonium - übersprungen werden kann und auch technologischen Mittelmächten die Option eröffnet, Kernwaffen herzustellen, sofern es ihnen gelingt, auf dunklen Kanälen an genügend Material zu gelangen.

Die Verfügbarkeit waffenfähiger Spaltstoffe aufgrund der unsicheren Verhältnisse in Russland läßt als Folge das gesamte System der Spaltstoffkontrollen unter den Safeguards der IAEO zweitrangig werden. Die Risiken, die sich mit den relativ ungefährlichen Spaltstoffen aus den zivilen Sektoren der Nichtkernwaffenstaaten verbinden (zumeist sind dies für die Waffenherstellung nicht geeignete Ausgangsstoffe, niedrig angereichertes Uran und radioaktiver Abfall) und die mit einem enormen Aufwand an Inspektionen überwacht werden, stehen in keinem Verhältnis zu den Risiken, die von den Tonnen an hochgefährlichem Waffenmaterial ausgehen, welches in Russland ungenügend gesichert ist und keinerlei internationalen Inspektionen unterliegt.

Ein ähnliches Problem besteht bei ehemals sowjetischer Raketentechnologie, die mehr und mehr Zugang zu problematischen Ländern wie Nordkorea, Iran oder Pakistan findet. Die drei genannten Länder haben im vergangenen Jahr demonstriert, dass sie Raketen mit einer Reichweite von über 1500 km herstellen konnten. Ihre eigenen, selbst erworbenen technologischen Fähigkeiten hätten ihnen diesen Schritt nicht erlaubt. Alles deutet darauf hin, dass russische Raketentechniker und russische Technologie diese qualitativen Sprünge ermöglicht haben. In den USA wird nunmehr befürchtet, dass Nordkorea in den kommenden Jahren auf diese Weise die Fähigkeit erlangen könnte, das Territorium der USA mit Langstreckenraketen zu bedrohen.

Ballistische Raketen in der Hand von problematischen Staaten sind solange kein großes Problem, wie diese Staaten ausserstande sind große Mengen von Raketen herzustellen oder solange diese keine Kernwaffen oder andere Massenvernichtungswaffen besitzen. Sobald eine der genannten Bedingungen eintritt, kann sich die regionale Sicherheitsbalance erheblich verändern: immerhin liegen jetzt Staaten wie Israel, Syrien, Libanon, Saudi-Arabien, Irak, die arabischen Golfstaaten und auch Teile von Ägypten in der Reichweite von iranischen Raketen - eines Staates, bei dem die US-Administration sich sicher ist, dass er auch ein geheimes Kernwaffenprogramm verfolgt. In Ostasien sorgen die Raketenprogramme Nordkoreas besonders in Japan für große Unruhe und die pakistanischen Raketentests vom April 1998 wurden prompt von der indischen Regierung als Rechtfertigung für ihre Kernwaffentests hergenommen. Diese Beispiele zeigen, wie sehr die Zukunft der nuklearen Nichtverbreitung auch mit der regionalen Sicherheitslage zumindest in drei Großregionen zusammenhängt: in Ostasien, in Südasien und im Nahen Osten.

Was die regionale Sicherheit in Ostasien betrifft, so wird die Zukunft der Nichtverbreitung dort durch zwei unterschiedliche Faktoren bestimmt: (1) der künftigen Politik Chinas in der Region und (2) der Entwicklung in Nordkorea.

China ist deshalb ein Problem in der Region, weil die Aussenpolitik Pekings vor dem Hintergrund des gewaltigen wirtschaftlichen, technologischen und sozialen Modernisierungsprozesses, den das Land durchläuft, nicht nur zunehmend an militärischer Handlungsfähigkeit gewinnt, sondern auch, weil die kommunistische Führung des 1,2 Milliarden Volkes sich mehr und mehr wie ein regionaler Hegemon aufführt und typische Attribute einer verspäteten Großmacht zeigt. Die herausragenden Entwicklungen sind in diesem Zusammenhang die Verhärtung der Politik gegenüber Taiwan - insbesondere das prononcierte Offenhalten der "militärischen Option" und die offenen Drohgebährden - sowie der 1992 erhobene Anspruch Chinas auf die gesamte Südchinesische See. Beides sorgt für zunehmende Verunsicherung in der gesamten Region, weil gleichzeitig eine Modernisierung der chinesischen Land-, Luft- und Seestreitkräfte stattfindet, die China jene militärischen Fähigkeiten gibt, die es der Führung in Peking erlauben wird, ihre bislang nur verbalen Ansprüche auch militärisch umzusetzen. Hinzu kommt, daß China als einziger der etablierten Kernwaffenstaaten seine Kernwaffenarsenale modernisiert und die Bedrohung seiner Nachbarn mit nuklear bestückten Raketen steigert. Die massiven Propagandakampagnen der chinesischen Führung gegen die eher noch verhaltenen, exploratorischen Ansätze Japans und Südkoreas in Richtung nationaler Raketenabwehrsysteme haben nicht gerade dazu beigetragen, daß das Vertrauen in die Absichten Chinas gestiegen ist.

In der Region setzt sich vielmehr die Überzeugung durch, daß sich Chinas Führung zur Wahrnehmung einer regionalen Vormachtrolle und zur Herausforderung der USA in der Weltpolitik rüstet. Sollte es dabei bleiben, kann dies zu ernsthaften Konsequenzen für das nukleare Nichtverbreitungsregime führen. In der Region sind drei Staaten (Japan, Taiwan und Südkorea), die ohne weiteres technisch in der Lage wären, den Weg in Richtung auf eigene Kernwaffen zu gehen, sofern andere Sicherheitsarrangements nicht mehr greifen sollten (z.B. Bündnis oder Zusammenarbeit mit USA). Andere könnten folgen, wie die Philippinen, Indonesien oder Malaysia. Damit besteht sogar die Gefahr einer Kettenreaktion.

Verschlimmert wird diese Lage noch durch die Politik Nordkoreas. Die spätstalinistische Führung in Pjöngjang scheint ihre eklatanten wirtschaftlichen und politischen Mißerfolge durch erhöhte internationale Aggressivität, bzw. Aggressivität gegen Südkorea ausgleichen zu wollen und experimentiert seit vielen Jahren mit außerordentlich doppeldeutigen nuklearen Technologien sowie mit Raketentechnologien, die Angriffe auf Ziele von mehr als 1500 km erlauben. Beides zusammen - die chinesische Politik der schleichenden Hegemonie durch Rüstungsmodernisierung und die unberechenbare Politik Pjöngjangs - führen dazu, daß mehr und mehr Staaten in der Region ihre Sicherheitsoptionen neu durchdenken. Sollte das globale nukleare Nichtverbreitungsregime nicht über die Lage in Ostasien zerbrechen, werden eine Reihe von Maßnahmen nötig werden, um diesen Sicherheitsbesorgnissen Rechnung zu tragen.

Die regionale Sicherheit im Mittleren Osten ist von vergleichbar explosivem Charakter. Hier kommen mehrere Probleme zusammen. Zum einen ist das Offenhalten der nuklearen Option Israels - was ein verschämter Ausdruck dafür ist, daß Israel eine nicht-erklärte Kernwaffenmacht ist - eine ständige politische Belastung für das Verhältnis zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn. Zum anderen gibt es mit dem Iran und Irak zwei Staaten in der Region, die offenbar Kernwaffenambitionen haben: Im Falle des Iraks sind die entsprechenden Versuche nachweisbar, im Fall des Irans gibt es eine Vielzahl von eindeutigen, allerdings noch nicht hinreichenden Hinweisen auf derartige Absichten. Zwar werden beide Staaten - wenn man ihre technologische Potentiale betrachtet - in absehbarer Zeit über keine einsetzbaren Kernwaffen verfügen, aber angesichts der bestehenden Möglichkeiten des Erwerbs waffenfähiger Spaltstoffe in Rußland ist nicht mehr auszuschliessen, dass die üblichen Vorlaufzeiten für die Herstellung von Kernwaffen in beiden Staaten - oder in einem von ihnen - deutlich verkürzt werden. Beide Staaten haben auch mit ballistischen Raketensystemen mit Reichweiten von über 1500 km laboriert bzw. experimentiert. Während der Irak nach 1991 aufgrund des Waffenkontrollregimes der Vereinten Nationen nicht in der Lage war, seine Ambitionen umzusetzen, hat der Iran im Frühjahr 1999 die Fähigkeit unter Beweis gestellt, eine Rakete mit einer entsprechenden Reichweite zu testen. Mit dem faktischen Wegfall des Kontrollregimes über den Irak seit Beginn des Jahres 1999 kann davon ausgegangen werden, daß sich auch der Irak um die Beschaffung der entsprechenden Technologien und Komponenten - vermutlich in Nordkorea - bemühen wird.

Die sicherheitspolitischen Konsequenzen der hier geschilderten nuklearen Entwicklungen können gar nicht dramatisch genug eingeschätzt werden:

• Wenngleich die mit dem Kernwaffenbesitz verbundene Existenzgarantie den politischen Freiraum der israelischen Führung erweitert hat, Land gegen Frieden einzutauschen, bleibt der Kernwaffenstatus Israels eine permanente Belastung für den Friedensprozeß im Mittleren Osten. Dies gilt insbesondere für Ägypten, das derzeit keine nuklearen Ambitionen hat, aber dann unter zusätzlichen Zugzwang geraten könnte, wenn neben Israel auch noch der Irak oder der Iran zu einer Kernwaffenmacht werden sollten.
• Sollte nur die Möglichkeit bestehen, daß der Iran Mittelstreckenraketen, die Israel erreichen können, mit nuklearen Sprengköpfen ausstattet, so sind außerordentlich gefährliche Krisenszenarien denkbar, bei denen Erstschlagsanreize zwischen Israel und Iran entstehen. Vor allem bestehen wegen dessen geringer territorialen Größe bedenkliche Verwundbarkeiten auf Seiten Israels, die zu einer erhöhten Neigung in Richtung militärischer Lösungen führen können.
• Die nuklearen Ambitionen Irans und Iraks können nicht nur zu einer Wiederbelebung des Krieges zwischen beiden Staaten beitragen - insbesondere, wenn die eine Seite glaubt, der anderen gegenüber einen Vorsprung zu besitzen - , es können sich auch ernsthafte Konsequenzen für die weltweite Energieversorgung abzeichnen, wenn ein irakisch-iranischer Konflikt nuklear wird.

In allen drei Fällen kann es zu erheblichen Rückschlägen im Bereich der internationalen Sicherheit kommen, die die Sicherheit Deutschlands wie der EU erheblich beeinträchtigen werden.

Die indischen und pakistanischen Kernwaffentests von 1998 haben deutlich werden lassen, daß die regionale Sicherheitslage in Südasien ebenfalls kritisch ist. Obwohl beide Staaten nicht Mitglieder des NVV sind, ist deren offene Nuklearisierung indikativ für die Krise des internationalen Nichtverbreitungssystems: Bis dahin hatten sich sowohl New Delhi als auch Islamabad insofern zurückgehalten, als daß sie keine offene Kernwaffenrüstung betrieben und auch nicht mit der Herstellung operativ einsetzbarer Waffen begonnen hatten. Offenbar gab es eine indirekte Wirkung der internationalen Nichtverbreitungsnorm, die nunmehr aber hinfällig geworden ist.

Darüber hinaus bedeutet der offene Übergang Indiens und Pakistans zu Kernwaffen eine Destabilisierung der Sicherheit in Südasien. Die von manchen Beobachtern erwarteten Abkühlungseffekte aufgrund der gegenseitigen nuklearen Abschreckung sind bislang nicht eingetreten.

Ein weiterer Faktor, der die Krise der nuklearen Nichtverbreitung befördert ist die rüstungstechnische Entwicklung. Die qualitativen Sprünge, die in den vergangene 15 Jahren in den Bereichen der Luftkriegsführung sowie bei der Integration von Luftkriegsführung mit Land- und Seeoperationen mittels Nutzung moderner Informationsverarbeitungssysteme stattgefunden haben, haben das Kriegsbild erheblich revidiert. Die sogenannte "Revolution in den militärtechnischen Angelegenheiten" (revolution in military-technical affairs - RMA) muss dazu führen, dass jene Staaten, die sich zumindest theoretisch mit der Möglichkeit der militärischen Konfrontation mit den USA oder einer anderen Kernwaffenmacht beschäftigen, sich nach strategischen Gleichmachern gegen die technologische Überlegenheit bei Luftkriegsmitteln umschauen. Der Chef des indischen Generalstabs hat das 1991 nach dem Abschluss der Operation Desert Storm gegen den Irak auf die griffige Formel gebracht: wer sich in der Zukunft mit den USA anlegen will, der muss über Kernwaffen verfügen. Somit entsteht eine paradoxe Situation: war die Kernwaffenproliferation in den 50er und 60er Jahren dadurch angetrieben, dass Kernwaffen als die modernste und effektivste Militärtechnologie galten, so ist es heute genau umgekehrt. Die Proliferation wird dadurch angetrieben, dass Kernwaffen eine relativ gesehen alte Militärtechnologie darstellen, die offenbar leichter zu erreichen und zu meistern ist als die komplexen modernen konventionellen Militärtechnologien der RMA.

Die Schwäche des nuklearen Nichtverbreitungsregimes wird zusätzlich dadurch verschlimmert, dass es der internationalen Staatengemeinschaft bislang nicht gelungen ist, überzeugende Konzepte zu finden, wie mit Staaten umzugehen ist, die den NVV (oder andere multilaterale Abkommen im Bereich der Abrüstung von Massenvernichtungswaffen) verletzt haben. Immerhin hat es mehrere eklatante Fälle von Vertragsbrüchen gegeben:

• In den 80er Jahren haben sowohl der Irak als auch der Iran das Genfer Protokoll über das Verbot des Einsatzes von Chemiewaffen oder bakteriologischen Waffen von 1925 verletzt; es gab keine internationalen Verurteilungen geschweige denn scharfe Reaktionen;
• Zur gleichen Zeit hat die Sowjetunion das Ãœbereinkommen über das Verbot biologischer und Toxinwaffen (BWÃœ) von 1972 in massiver Weise verletzt; die USA haben das Thema zwar wiederholt auf den Ãœberprüfungskonferenzen des Ãœbereinkommens aufgebracht, zu einer Verurteilung geschweige denn zu irgendwelchen Folgen ist es nicht gekommen;
• der Irak hat den NVV sowie das BWÃœ nachweislich verletzt; dafür wurde er zwar unter ein Sonderregime der Vereinten Nationen gestellt, mittlerweile ist dieses Regime am Zerfallen, weil es immer weniger gelingt, im VN-Sicherheitsrat Einigkeit über die Art und Weise der Fortsetzung des Regimes zu erzielen;
• Nordkorea hat 1992 zumindest das Abkommen mit der IAEO über die nuklearen Sicherungsmassnahmen gemäss dem NVV verletzt, wenn nicht sogar den NVV selbst;
• der Iran hat eine Reihe von Aktivitäten gezeigt, die darauf hinweisen, dass die derzeitige politische Führung wesentliche Vertragsbestimmungen des NVV zu umgehen beabsichtigt; dazu gehören u.a. verschiedentliche Versuche iranischer Staatsangehöriger in Kasachstan, an waffengrädiges Spaltmaterial zu gelangen.

Wenn die internationale Staatengemeinschaft nicht in der Lage ist, mit derartigen Fällen adäquat umzugehen, schlägt dies irgendwann in eine Perzeption der Schwäche, je der Bedeutungslosigkeit der internationalen Regime um - vor allem bei weiteren möglichen Vertragsbrechern. Damit kann ein Prozeß ausgelöst werden, an dessen Ende der Zusammenbruch derartiger internationaler Regime steht.

Die multilaterale Nichtverbreitungsdiplomatie war bislang nicht in der Lage, mit den hier erwähnten Problemen fertig zu werden. Der Sicherheitsrat ist heute tief zerstritten, die Generalversammlung der Vereinten Nationen mischt sich nur wenig ein, die IAEO hat einen klaren Auftrag, neutral zu bleiben und die Überprüfungskonferenzen zum NVV dienten eher dem Austausch von Argumenten über Themen, die längst der Vergangenheit angehören. Die einzigen Ansätze zur Besserung blieben unvollständig oder schon im Ansatz stecken. Hierzu zählten:

• Die Reform des Modellabkommens der IAEO über Sicherungsmassnahmen an zivilen nuklearen Einrichtungen, die das Ziel hatte, die Inspektionsaktivitäten der IAEO umfassender werden zu lassen um somit vor allem Problemländer wie Irak und Iran zu erfassen und weniger solch politisch unproblematische Staaten wie Deutschland, Kanada und die Schweiz, ist wenig erfolgreich gewesen. Das neue, ergänzende Modellabkommen gilt nur für diejenigen Staaten, die es ratifiziert haben (und da sind die Problemstaaten neben vielen anderen nicht dabei) und wird in der Konsequenz dazu führen, dass die Ãœberwachungs- und Inspektionsaktivitäten in den politisch unproblematischen Staaten anwachsen, in den problematischen Staaten sich vermutlich wenig ändert.
• Die Hoffnung, die nuklearen Abrüstungsbemühungen durch ein multilaterales, umfassendes Verbot von Kernwaffentest zu stärken, hat sich als wenig erfolgreich erwiesen. Zwar konnte 1996 mit grossen Mühen ein entsprechender Vertragsentwurf durch die Generalversammlung der Vereinten Nationen ausgelegt werden, es haben bislang nicht alle zum Inkrafttreten notwendigen Staaten das Abkommen unterzeichnet bzw. ratifiziert (auch nicht die USA).
• Die als weiteren Schritt in Richtung auf multilaterale Abrüstung gedachten Verhandlungen über ein Abkommen zum Verbot der Herstellung spaltbarer Materialien für Waffenzwecke stecken in der Genfer Abrüstungskonferenz (CD) fest, die sich durch das Festhalten an einer antiquierten Agenda und an umständlichen Verfahren (insbesondere die überflüssige Konsensregelung) nur noch selbst blockiert.
• Der Sicherheitsrat ist immer noch nicht in der Lage, ein neues Rüstungskontrollregime für den Irak zu entwickeln.
• Alle Bemühungen um eine Multilateralisierung der weitgehend amerikanischen Bemühungen um die Sicherung und Sicherheit nuklearer Materialien in Russland sind entweder stecken geblieben oder haben sich als nur von geringer Tragweite erwiesen.

Die für das Jahr 2000 angesetzte Überprüfungskonferenz zum NVV könnte zum Wendepunkt der multinationalen Nichtverbreitungspolitik werden: bislang hat die Zahl der Mitgliedstaaten des NVV zugenommen, im nächsten Jahr kann es durchaus sein, dass einzelne Staaten ihre Absicht kundtun, den NVV aufzukündigen - etwa weil sich aufgrund der Schwäche des Nichtverbreitungssystems regionale Sicherheitslagen ergeben, bei denen der fortgesetzte Verzicht auf Kernwaffen sich als nachträglich für sie erweisen würde.

Diese Schwäche des internationalen nuklearen Nichtverbreitungsregime wird durch den Rückzug der USA aus ihrer Führungsrolle im Bereich der Nichtverbreitungspolitik verstärkt. Die USA sind die traditionelle Führungsmacht auf diesem Gebiet, ohne sie gäbe es gar keine internationale Nichtverbreitungspolitik und ohne amerikanische Initiativen wäre es nie zu jenen Anpassungsprozessen des Nichtverbreitungsregimes gekommen, die dessen Überleben bislang gesichert haben.

Zwar ist die Clinton-Administration mit der Absicht angetreten, der strategischen Herausforderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen mit einem umfassenden Konzept entgegenzutreten, bei dem multilaterale Diplomatie und Kooperation mit den Verbündeten eine wichtige Rolle spielen sollten, die Realität sieht heute jedoch anders aus. Mehr und mehr verfolgen Kongreß und Administration eine Politik der unilateralen Schritte - und mehr und mehr ist das eine Politik, bei der militärische Maßnahmen im Vordergrund stehen. Rüstungskontrolle tritt immer stärker in den Hintergrund in der Arbeit der Administration, der Senat hat bislang den Teststoppvertrag nicht ratifiziert und andere Abrüstungs- und Rüstungskontrollverträge mit Konditionen belegt, die im Grunde den Vertragsbestimmungen zuwiderlaufen. Die amerikanische Abrüstungsbehörde ACDA ist mittlerweile aufgelöst worden, weil starke Kräfte im republikanischen Lager eine geradezu ideologische Disposition gegen Rüstungskontrolle an sich haben und sie diese Haltung einer im Grunde schwachen demokratischen Administration aufzwingen konnten.

Mehr und mehr hingegen wird die Bekämpfung sogenannter Schurkenstaaten (meistens sind damit der Irak, Iran, Libyen und Nordkorea sowie gelegentlich auch Syrien und Sudan gemeint) auch mit militärischen Mitteln in den Vordergrund gestellt. Symptomatisch für die abnehmende Relevanz der Nichtverbreitungspolitik ist auch die rasche Aufgabe der Sanktionen, die im Juni 1998 gegen Indien und Pakistan wegen deren Kernwaffentests auferlegt worden waren. Ebenfalls zu erwähnen ist die Zunahme einseitiger Exportkontrollmassnahmen des Kongresses, die zunehmend Bereiche umfasst, die eigentlich nur kommerziell nutzbar sind (wie Satellitentechnologie)

Nichts symbolisiert den Übergang der amerikanischen Politik von der multilateralen Diplomatie zum Unilateralismus jedoch mehr als die kürzliche Wende in der Politik der Raketenabwehr. Während bis Ende 1998 die Politik der Clinton-Administration darauf gerichtet war, die technologischen Voraussetzungen lediglich für eine schauplatzgebundene, d.h. regional stark begrenzte Raketenabwehr zu schaffen, hat sie im Januar 1999 unter dem wachsenden Druck der republikanischen Mehrheit in beiden Häusern den Übergang zu einem nationalen, wenngleich begrenzten Raketenabwehrsystem angekündigt. Begründet wird dieser Schwenk mit der Möglichkeit nordkoreanischer Raketenangriffe auf das Territorium der USA in wenigen Jahren. Dieser Schritt bedeutet im wesentlichen, dass die USA nicht mehr auf multilaterale Diplomatie setzen, sondern vielmehr auf eine Politik der nationalen Sicherheit. Die Folgen können fatal sein: während der Aufbau schauplatzgebundener Raketenabwehrsysteme im Rahmen von Verhandlungen mit der russischen Regierung kompatibel mit dem ABM-Vertrag von 1972 gemacht werden konnte, ist ein vergleichbares Vorgehen bei nationalen Abwehrsystemen nicht möglich. Die russische Regierung und die Duma haben bereits deutlich signalisiert, dass sie an dem Vertrag festhalten wollen. Entweder werden die USA den ABM-Vertrag kündigen müssen, oder aber sie werden Moskau so lange unter Druck setzen, bis Russland einer entsprechenden Vertragsänderung zustimmt. Fakt ist, dass die USA den längeren Atem hat, da die Möglichkeiten Russlands, sowohl im Bereich der Defensivwaffen wie der Offensivwaffen mitzuhalten, gering bis aussichtslos sind. Die Folge wird sein, dass alle Hoffnung auf die Fortsetzung des nuklearen Abrüstungsprozesses erst einmal begraben werden können. Nicht nur Rußland wird sich aus diesem Prozeß zurückziehen, auch China wird einen Grund mehr haben, seine Anstrengungen im Bereich nuklearer Angriffsmittel so weit auszubauen, dass es die amerikanische Raketenabwehr saturieren kann. Die Folge könnte ein nuklearer Rüstungswettlauf zwischen China und den USA sein - zwar wäre dieser nicht so gigantisch wie derjenige, den wir in den 50er, 60er und 70er Jahren im Rahmen des Ost-West-Konflikts erlebt haben, aber er hätte weitreichende Folgen in der Region Ostasien.

So berechtigt allerdings solche Kritik an den USA ist, es sollte nicht übersehen werden, dass der nichtverbreitungspolitische "record" der USA immer noch besser ist als derjenige der europäischen Verbündeten. Die USA betreiben immer noch weitaus mehr und zielsicherer internationale Nichtverbreitungspolitik als alle europäischen Regierungen zusammen: die technischen Bemühungen zur Sicherung nuklearer Materialien und Waffen in Russland werden zu mehr als 90% von den USA getragen; und es ist fast ausschließlich die US Administration die sich um die Problemfälle Iran, Irak, Nordkorea, Indien und Pakistan in mühsamen bilateralen Verhandlungen kümmert. Die Europäer haben außer Kritik an der amerikanischen Politik und an der Rhetorik der "rogue states" hier wenig an Kontrastprogramm zu bieten - vielmehr stellt Nichtverbreitungspolitik für die meisten europäischen Regierungen immer noch ein eher ein fremdartiges, fernes Element dar, welches nicht in die traditionellen Schemata der Weltpolitik passt. Zum Teil muss die amerikanische Politik des Unilateralismus in der Nichtverbreitungspolitik leider auch als Frustration über die geringe Resonanz verstanden werden, die die europäischen Regierungen den wiederholten Appellen Washingtons in den vergangenen Jahren gezollt haben. Zwar hat sich die NATO auf amerikanisches Drängen seit 1994 mit den Risiken der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen beschäftigt und auch neue Streitkräfteziele entwickelt, die künftigen Bedrohungen für NATO-Streitkräfte entgegenwirken sollen, nur blieb dies in der Reichweite begrenzt und wurde eigentlich nur auf Expertenebene wirklich rezipiert. Die amerikanisch-europäische Partnerschaft in der Politik der Nichtverbreitung ist hingegen gescheitert - und es sind keinesfalls die USA, denen hieran die alleinige Schuld zu zuweisen ist.

Die Notwendigkeit einer neuen Agenda

Das oben erwähnte Tokyo-Forum hat in seinem Bericht die Regierungen aller relevanten Staaten dazu aufgerufen, eine Reihe von politischen Schritten und diplomatischen Massnahmen vorzunehmen, die diesen Trend entgegenwirken können. Unter den Empfehlungen seien die wichtigsten im folgenden kurz aufgeführt:

• Die Wiederbelebung der amerikanisch-russischen Abrüstung bei strategischen Waffen und vor allem bei taktischen und Reservewaffen. Dies kann nur im Zuge eines politischen Kraftaktes geschehen, bei dem sowohl der amerikanische Präsident Clinton als auch sein russischer Kollege Jelzin sich über die engstirnigen Bedenken in ihren jeweiligen Parlamenten hinwegsetzen und mutige Schritte in Richtung auf ein START-III Abkommen wagen, bei dem Obergrenzen von nicht mehr als 1000 Kernwaffen für jede Seite angepeilt werden. Zudem sollten die taktischen Kernwaffen in transparenter und nachvollziehbarer Weise auf beiden Seiten reduziert und demontiert werden. Außerdem müssen die riesigen Bestände an nuklearen Reservewaffen sowie an Kernwaffenmaterial abgebaut bzw. letztere unwiederbringlich aus dem militärischen in den zivilen Bereich oder aber zu einer anderen Form der endgültigen Verwendung überführt werden. Als kurzfristige Massnahmen empfiehlt das Tokyo-Forum die Reduzierung des nuklearen Alarmstatus für die landgestützten interkontinentalen Raketensysteme; insbesondere wird für den Jahrtausendwechsel dringend empfohlen, wegen möglicher Computerfehler keines dieser Systeme auf einer hohen Alarmstufen zu belassen.
• Die Einbeziehung Chinas sowie der anderen zwei erklärten Kernwaffenmächte Frankreich und Grossbritannien in den Prozeß der nuklearen Waffenreduzierung: Insbesondere kommt es darauf an, China in einen multilateralen Prozeß mit einzubeziehen, bei dem als erstes China jene Waffensysteme ausser Dienst stellt und vernichtet, mit denen es nur seine regionalen Nachbarn bedrohen kann. Dies wird nur dann möglich sein, wenn zuerst der START Prozeß wiederbelebt worden ist.
• Internationaler Druck auf Indien und Pakistan, die nuklearen Waffenaktivitäten einzustellen und sich dem nuklearen Abrüstungsprozeß anzuschließen: Dies ist allerdings erst dann realistisch, wenn die beiden erstgenannten Schritte erfolgt sind, bzw. im Gange sind.
• Die baldige Ratifizierung des umfassenden Teststoppvertrags durch die USA und andere wichtige Staaten: Neben den USA sind vor allem Russland, Indien und Pakistan säumig. Ohne deren Ratifikation bleibt der Vertrag Makulatur.
• Der baldige Abschluss eines internationalen Abkommens zum Verbot der Herstellung spaltbarer Stoffe für militärische Zwecke: Zur Not sollte versucht werden, die Verhandlungen ausserhalb der offensichtlich handlungsunfähig gewordenen Genfer Abrüstungskonferenz zu führen. Das Tokyo-Forum empfiehlt sogar die Auflösung der CD und deren Ersetzung durch einen kleineren und effektiveren Verhandlungsausschuss.
• Multilateralisierung der kooperativen Bedrohungsverringerung: Was dringen nötig ist ist die verstärkte bilaterale und multilaterale Bemühungen um die Sicherung kernwaffenfähiger Spaltstoffe in Russland. Was bislang die USA weitgehend alleine dort machen, sollte stärker von den Europäern und Japanern unterstützt werden. Die dort bestehenden eklatanten Entwendungsrisiken gilt es so rasch wie möglich zu beenden.
• Massive Bemühungen zur Wiederbelebung des Exportkontrollregimes für Raketen und Raketentechnologie: Die jüngsten "Erfolge" Nordkoreas, Pakistans, Irans und auch Indiens im Bereich der Raketen mittlerer Reichweite sind nur durch den Transfer ehemals sowjetischer Technologie in diese Länder - vor allem nach Nordkorea - zu erklären. Es bedarf nachhaltiger internationaler Anstrengungen, um diesen Trend umzukehren oder durch eine neue Konstruktion des globalen Nichtverbreitungregimes für Raketen aufzufangen. Es wäre sinnvoll, zu dieser Frage eine Gipfelkonferenz der G8-Staaten einzuberufen.
• Gemeinsame regionale Konfliktdiplomatie: Es bedarf gemeinsamer und koordinierter diplomatischer Anstrengungen der USA, Westeuropas und anderer, um die regionalen Konfliktlagen im Mittleren Osten, in Südasien sowie in Ostasien zu entschärfen und um regionale Nichtverbreitungsregelungen zu unterstützen. Hier besteht der grösste Nachholbedarf in der westlichen Welt. Während die USA immer wieder durch ihre Neigung zu einseitigen Schritten auffallen, halten sich die Europäer - mit Ausnahme Grossbritanniens - in der Regel zurück. Bemühungen der USA um eine Ausdehnung der Kooperation innerhalb der NATO auch auf Konfliktlagen ausserhalb Europas sind aus Anlass der Verabschiedung des neuen strategischen Konzeptes der NATO im Frühjahr 1999 weitgehend am Widerstand der europäischen Partner gescheitert.
• Massnahmen gegen Vertragsbrecher: Die Mitgliedstaaten des NVV müssen sich auf wirksame politische Schritte (einschließlich Sanktionen) gegen jene Staaten verständigen, die den NVV gebrochen haben, wie den Irak. Dazu bedarf es erst einmal einer Einigung im Grundsatz (etwa auf ein Verfahren der Tatsachenfeststellung sowie der Verhängung von Sanktionen). Ein entsprechender Auftrag an ein Ad-hoc-Komitee könnte von der nächsten Ãœberprüfungskonferenz des NVV ausgesprochen werden.
• Verzicht der USA auf den einseitigen Aufbau eines nationalen Raketenabwehrsystems: Das soll nicht bedeuten, dass Raketenabwehr nicht einen positiven Einfluß auf die strategische Stabilität haben kann, allerdings sollte dies kooperativ geschehen und nicht unilateral.

Die Wiedergewinnung der politisch-diplomatischen Initiative im Bereich der Nichtverbreitungspolitik ist noch möglich. Sie setzt allerdings ein Umdenken in Washington voraus, insbesondere die erneute Wahrnehmung einer multilateralen Führungsrolle durch Washington im Bereich der Nichtverbreitungspolitik. Sie setzt aber auch voraus, dass die Europäer sich nicht länger in der bequemen Rolle des Kritikers der amerikanischen Politik verstehen, sondern stärker die strategische Relevanz des Nichtverbreitungsthemas auch für ihre Sicherheit begreifen und dann den Worten auch Taten folgen lassen. Die Nachrangigkeit dieses Themas in der Agenda nahezu aller europäischen Regierung ist immer noch weitaus schädlicher für das Ziel der Nichtverbreitung als die amerikanische Politik des Unilateralismus.

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