Die Entwicklung des Nichtverbreitungsregimes für Chemische Waffen
Joachim Krause
Die Bemühungen, die Proliferation von Chemischen Waffen mit Mitteln der Rüstungskontrolle einzudämmen, gehen bis in die Zeit nach dem Ersten Weltkrieg zurück. Versuche, den Besitz und die Produktion Chemischer Waffen generell zu verbieten, ließen sich seinerzeit jedoch nicht verwirklichen. Es blieb weitgehend bei dem Verbot der Herstellung und des Besitzes Chemischer Waffen für die Achsenmächte des Ersten Weltkrieges. Allerdings wurde im Juli 1925 am Rande einer internationalen Konferenz, die sich mit den Möglichkeiten der Eindämmung des internationalen Rüstungshandels beschäftigte, ein Protokoll verabschiedet, welches den Einsatz Chemischer Waffen und bakteriologischer Kampfmittel im Krieg verbot.[1] Dieses Protokoll wurde von den meisten Staaten unterzeichnet, allerdings machten viele Staaten Vorbehalte geltend für den Fall, daß sie mit Chemischen Waffen angegriffen werden, so daß im Ergebnis das Genfer Protokoll lediglich ein Verbot des Ersteinsatzes von Chemischen und Biologischen Waffen darstellte. Das Genfer Protokoll konnte nicht verhindern, daß im Jahre 1935 Italien Chemische Waffen im großen Maßstab bei der Annexion Abessiniens einsetzte, es hat aber möglicherweise eine Rolle bei der Entscheidung der kriegführenden Staaten während des Zweiten Weltkrieges gespielt, Chemische Waffen nicht einzusetzen.[2]
Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde aufgrund der internationalen Fixierung auf Kernwaffen der Rüstungskontrolle und Abrüstung bei Chemischen Waffen wenig Bedeutung zuerkannt. Dies änderte sich in der Mitte der siebziger Jahre. Westliche Experten glaubten Grund zu der Annahme zu haben, daß in der Sowjetunion eine Renaissance der chemischen Kriegführung stattgefunden hatte - eine Befürchtung, die sich im nachhinein gesehen als richtig herausstellte, wenngleich sich viele der damaligen Befürchtungen heute als übertrieben erwiesen haben.[3] Eine der möglichen Optionen zur Begegnung dieser neuen Herausforderung war die Vitalisierung der Bemühungen um ein Verbot Chemischer Waffen. Ende der siebziger Jahre setzten im Rahmen des Genfer Abrüstungsausschusses (CCD) erste Konsultationen über Möglichkeiten eines Chemiewaffenabkommens ein. Diese Konsultationen verdichteten sich mehr und führten 1984 zur Vereinbarung eines Verhandlungsmandates. Allerdings gelang es der Abrüstungskonferenz erst im Herbst 1992, den Text eines Übereinkommens zu paraphieren, der dann im Januar 1993 in einer feierlichen Zeremonie in Paris von über 150 Staaten unterzeichnet wurde.
Eine der Konsequenzen der Aufwertung Chemischer Kriegführung im sowjetischen militärischen Denken während der sechziger und siebziger Jahren war die, daß Militärhilfeempfänger der Sowjetunion Chemische Waffen ebenfalls in ihre Militärdoktrin zu integrieren begannen. Dieses Phänomen wurde augenfällig im Verlauf des iranisch-irakischen Krieges, als im Jahre 1983 die irakische Seite begann, Chemische Waffen in systematischer Weise gegen Iran einzusetzen.[4] Da zu dieser Zeit der Abschluß des Übereinkommens über das Verbot der Entwicklung, Herstellung, Lagerung und des Einsatzes Chemischer Waffen und über die Vernichtung solcher Waffen (CWÜ) noch in weiter Ferne lag, begannen die USA, die Länder der Europäischen Union, andere OECD-Staaten sowie auch die Staaten des Warschauer Paktes damit, Exportkontrollmaßnahmen einzuführen, die die Beschaffung der notwendigen Ausgangsstoffe für die Produktion von Chemischen Waffen erschweren sollten.
Auf Initiative Australiens trafen im Juli und September 1985 die Vertreter von 15 westlichen Staaten in der australischen Botschaft in Brüssel zusammen, um ihre jeweiligen nationalen Maßnahmen aufeinander abzustimmen. Sie einigten sich auf die Grundzüge eines international abgestimmten Exportkontrollregimes für Chemische Substanzen, die von besonderer Bedeutung für den Bau Chemischer Waffen sind. In einem ersten Schritt einigten sich die Staaten der Australien-Gruppe auf eine Liste jener Substanzen, deren Ausfuhr von allen unter eine Genehmigungspflicht zu stellen ist (sogenannte Kernliste). Darüber hinaus wurde eine sogenannte Warnliste aufgestellt, in der Substanzen aufgeführt waren, bei denen die nationalen Industrien aufgefordert wurden, Exportwünsche mit großer Vorsicht zu handhaben. Die Teilnehmer erkannten sehr früh, daß die Australien-Gruppe nur dann wirksam werden kann, wenn mit der Verabschiedung gemeinsamer Listen auch ein Informationsaustausch unter den Teilnehmerstaaten einherging, der Rückschlüsse auf verdächtige Aktivitäten einzelner Staaten erlaubt. Etwa parallel zur Gründung der Australien-Gruppe bemühte sich auch die Sowjetunion gemeinsam mit ihren Warschauer Pakt-Verbündeten um ein ähnliches System. Die sogenannte "Leipzig-Gruppe" verabschiedete ab 1985 vergleichbare Listen wie die Australien-Gruppe, allerdings wurde diese Gruppe 1990 aufgelöst. [5]
Standen anfangs auf der Kernliste der Australien-Gruppe gerade vier Substanzen, auf der Warnliste jedoch über 30, so wurde diese Liste im Laufe der Jahre länger (ca. 50) und im September 1991 wurden alle bislang auf der Warnliste geführten Substanzen in die Kernliste überführt. Im Jahre 1992 wurden auch Ausrüstungsgegenstände für die Produktion Chemischer Waffen, d.h. mehrfach verwendbare, aber für die Chemiewaffenherstellung besonders geeignete Ausrüstungsgegenstände, für alle Mitglieder der Australien-Gruppe verbindlich unter Ausfuhrgenehmigungsvorbehalt gestellt. Mittlerweile hat die Australien-Gruppe 54 Substanzen, für die die Mitglieder Ausfuhrgenehmigungen verlangen müssen. Außerdem hat sich die Zahl der Teilnehmerstaaten auf 29 erhöht, nachdem die ersten Mitgliedstaaten der früheren Leipziger Gruppe Vollmitglieder geworden sind.
Wenngleich die Maßnahmen der Australien-Gruppe sich als hilfreich erwiesen haben, um die Chemiewaffenbeschaffungsprogramme einiger Staaten im Nahen und Mittleren Osten zu verlangsamen, so stimmten doch alle Experten darin überein, daß aufgrund des breiten Sektors an mehrfach verwendbaren Substanzen innerhalb der chemischen Industrie der Nutzen von Exportkontrollen begrenzt bleiben muß.[6] Von daher konzentrieren sich die Erwartungen mehr und mehr auf das Inkrafttreten des Übereinkommens über das Verbot der Entwicklung, Herstellung, Lagerung und des Einsatzes Chemischer Waffen und über die Vernichtung solcher Waffen (CWÜ), welches im September 1992 fertiggestellt und im Januar 1993 in Paris unterzeichnet wurde.[7]
Das CWÜ stellt den bisher umfassendsten und komplexesten Versuch dar, Export- und Transferkontrollen durch ein System der Überwachung der Nichtproduktion Chemischer Waffen zu ersetzen. Die in Artikel VI des CWÜ und in einer Vielzahl von Annexen und Protokollen niedergelegten Regime der Nichtherstellungskontrolle sind so angelegt, daß je nach dem Grad der Nähe einer Substanz zur Verwendung als Chemiewaffe und je nach dem Ausmaß der kommerziellen, bzw. nicht auf Waffenzwecke gerichteten Verwendung unterschiedliche Verifikationssysteme eintreten, die in abgestufter Weise sicherstellen sollen, daß keine unentdeckte Chemiewaffenherstellung stattfindet. Die verschiedenen Verifikationssysteme sind entlang dreier Listen von Substanzen entwickelt worden.[8]
Die Liste 1 enthält Substanzen, die entweder nur (oder fast ausschließlich) als Chemische Waffen oder als Ausgangsprodukte für Chemische Waffen Verwendung finden können. Die Herstellung, Lagerung oder Verwendung dieser Substanzen ist nur in bestimmten Ausnahmesituationen möglich und bedarf vorheriger Ankündigung. Je nach den einzelnen erlaubten, d.h. nicht-waffenbezogenen Zwecken sind Produktionen nur in bestimmten Größenordnungen erlaubt (in Gramm oder in Kilogramm Größenordnungen gesehen). Die Produktion darf nur in extra dafür angemeldeten und besonders überwachten Anlagen geschehen. Eventuelle Bestände müssen internationaler Kontrolle durch die dafür zu schaffende internationale Organisation (OPCW) zugänglich sein.
Die in der Liste 2 zusammengefaßten Substanzen sind solche, die entweder als Chemische Waffe oder als Ausgangssubstanz für die Produktion Chemischer Waffen Verwendung finden können, andererseits aber in begrenztem Umfang auch für erlaubte zivile Zwecke genutzt werden. Für Substanzen, die sich auf dieser Liste befinden, gilt die Regel, daß Anlagen, die in der Vergangenheit diese Substanzen hergestellt oder verarbeitet hatten, den nationalen Behörden sowie der internationalen Organisation gemeldet werden müssen, woraufhin diese Anlagen besonderen Routineinspektionen der internationalen Organisationen unterliegen. Darüber hinaus ist jeder Mitgliedstaat des Vertrags verpflichtet, der OPCW Auskunft über die unter seiner Jurisdiktion hergestellten, verarbeiteten und verbrauchten Substanzen aus der Liste 2 zu erteilen.
In Liste 1 und Liste 2 sind die wesentlichen chemischen Kampfstoffe und deren Vorprodukte enthalten. Allerdings gibt es eine Reihe von toxischen Substanzen, die während des Ersten Weltkrieges als Chemische Waffen benutzt wurden (wie Chlorgas und Phosgen) und es gibt Ausgangssubstanzen für die unter Liste 1 und 2 genannten Stoffe, die in diesen Listen nicht auftauchen. Für diese Substanzen wurde eine Liste 3 angelegt, in der Weltkrieg I-Kampfstoffe und Ausgangsstoffe aufgeführt sind, die in großem Ausmaß zivil genutzt werden. Auch hier muß jeder Teilnehmerstaat die für das vorangegangene Kalenderjahr angefallenen nationalen Daten über die produzierten, eingeführten und ausgeführten Mengen jeder Chemikalie der Liste angeben. Zudem müssen alle Werke genannt werden, die mehr als 30 Tonnen einer Chemikalie dieser Liste hergestellt haben. Die hierbei genannten Werke (es dürften Zehntausende sein) werden nach einem Zufallsprinzip für Ad-hoc-Inspektionen ausgesucht, d.h. sie müssen jederzeit damit rechnen, nach relativ kurzer Vorwarnzeit einen Inspektionsbesuch seitens der OPCW zu bekommen.
Jedes der drei Listenregime enthält auch Regelungen über den Export dieser Substanzen. So dürfen Chemikalien der Liste 1 nur an andere Vertragsstaaten weitergegeben werden, wobei sichergestellt sein muß, daß der Empfänger die Substanzen nur für Forschungs-, medizinische, pharmazeutische oder Schutzzwecke erwirbt. Zudem sind Re-Transfers von Liste 1-Chemikalien nicht erlaubt. Alle derartigen Transfers müssen unter genauesten Angaben von Mengen und Qualitäten an die OPCW erfolgen. Chemikalien der Liste 2 dürfen nur an Vertragsstaaten weitergegeben oder von diesen entgegengenommen werden. Dabei muß jeder Vertragsstaat die notwendigen Maßnahmen treffen, um sicherzustellen, daß diese Chemikalien nur für Zwecke verwendet werden, die nach dem CWÜ nicht verboten sind. Hierzu ist es erforderlich, daß Endverbrauchszertifikate sowie Angaben über diejenigen Anlagen gemacht werden, in denen diese Substanzen weiter verarbeitet werden. Diese Regelung gilt vorerst jedoch nur für drei Jahre, danach ist zu prüfen, ob sie verschärft oder vereinfacht wird. Liste 3-Substanzen können auch an Staaten weitergegeben werden, die Nichtvertragsparteien sind. Dabei muß allerdings der exportierende Mitgliedstaat sicherstellen, daß der Empfänger diese Chemikalien nicht für Zwecke verwendet, die durch das CWÜ verboten sind. Dies muß durch Endverbleibszertifikate sowie genaue Angaben über die Art und Menge der Chemikalien sowie deren Verwendung und Endverbraucher geschehen. Auch diese Regelung ist vorerst eine vorläufige. Sie soll fünf Jahre nach Inkrafttreten des Übereinkommens einer Überprüfung unterzogen werden.
Dieses an Substanzen orientierte Verifikationssystem wird ergänzt durch ein an Anlagen orientiertes Verifikationssystem. Im Prinzip sind eine Vielzahl von weiteren Anlagen der chemischen Industrie in der Lage, Substanzen, die in den Listen 1 bis 3 genannt werden, herzustellen. Von daher besteht eine Pflicht für die Vertragsstaaten, alle Anlagen der chemischen Industrie zu nennen, in denen auch nicht in den Listen genannte organische Chemikalien produziert worden sind oder in welchen mehr als 30 Tonnen von organischen Chemikalien produziert worden sind, in denen Phosphor, Schwefel oder Fluor enthalten sind. Die Anzahl der zu meldenden Anlagen wird wiederum erheblich hoch sein, sie müssen damit rechnen, vom OPCW nach einem Zufallsverfahren für Ad-hoc-Inspektionen ausgesucht zu werden.
Letztes Auffangnetz der Verifikation der Nichtproduktion Chemischer Waffen und ihrer Ausgangsprodukte sind die Verdachtsinspektionen. Sie können von jedem Vertragsstaat beantragt werden und werden von besonders ausgewählten Inspektoren der OPCW ausgeführt. Diese Inspektionen müssen einen bestimmten Ort benennen sowie den Verdacht, auf den sich die Anfrage richtet. Die Inspektoren müssen versuchen, so bald wie möglich an die verdächtige Stelle zu gelangen, um dort Untersuchungen und Befragungen vorzunehmen, die helfen sollen, den Verdacht aufzuklären. Das Verfahren von Verdachtsinspektionen hat einen sehr komplizierten und differenzierten Modus, bei dem einerseits nach Klarheit bezüglich einer möglichen Vertragsverletzung gesucht wird, andererseits aber Sicherungsmaßnahmen für den beschuldigten Staat eingebaut sind, die verhindern sollen, daß Betriebsgeheimnisse oder sonstige Geheimnisse preisgegeben werden, die nichts mit den Zielen des CWÜ zu tun haben.
Bislang besteht dieses Kontrollsystem nur in der Theorie, da das CWÜ noch nicht in Kraft getreten ist. Zum Inkrafttreten bedarf es der Hinterlegung von 65 Ratifikationsurkunden, kurz vor Abschluß dieser Arbeit wurde diese Zahl im Oktober 1996 erreicht, was bedeutet, daß das Übereinkommen im April 1997 in Kraft treten kann. Trotz allem bleiben eine Reihe von Unsicherheiten bestehen, da weder die USA noch Rußland das CWÜ ratifiziert haben. Selbst wenn sie es täten, ist nicht gesichert, daß Rußland in der Lage ist, die Zerstörung seiner Arsenale an Chemiewaffen innerhalb der geforderten Fristen zu erledigen.
Zwar ist die Ratifikation des CWÜ durch den Senat wahrscheinlich, dennoch ist nicht zu übersehen, daß ähnlich wie bei der Kernwaffenproliferation, das Bewußtsein dafür wächst, daß die Ausbreitung von Chemiewaffen Dimensionen hat und Gefährdungspotentiale enthält, die es nahelegen, sowohl die Risiken als auch die rüstungskontrollpolitischen Instrumentarien einer gründlichen Analyse zu unterziehen. Es sind vor allem drei Entwicklungen, die es notwendig werden lassen, diese Schritte zu unternehmen:
· In den USA mehren sich die Hinweise, daß eine Reihe von Staaten offensive Chemiewaffenprogramme betreiben bzw. in den vergangenen 10-15 Jahren betrieben haben. In erster Linie ist hier auf das umfangreiche irakische Chemiewaffenprogramm hinzuweisen, welches seit 1991 von der Sonderkommission der Vereinten Nationen zerstört wurde. Aber auch Libyen, Syrien, Nordkorea und Burma werden immer wieder genannt. In verschiedenen Anhörungen vor dem US Kongreß wurden etwa 20 Staaten genannt, die entweder Chemische Waffen besitzen oder aber entsprechende Programme laufen haben. Im Jahre 1989 wies der damalige Direktor der Rüstungskontrollbehörde ACDA, Robert Burns, jedoch einschränkend darauf hin, daß von diesen 20 Staaten lediglich 5 bis 6 tatsächliche „Stockpiles“ hätten (unter diesen 5 - 6 Staaten befinden sich auch die USA, Rußland und der Irak).[9] Aus diesen Aktivitäten wird der Schluß gezogen, daß für eine Reihe von sogenannten Drittweltstaaten der Besitz von Chemischen Waffen offenbar militärisch und strategisch Sinn macht und es daher darauf ankommt, zu prüfen, ob die bekannten Instrumente der Rüstungskontrollpolitik noch angemessen sind.
· Des Weiteren bestehen Unsicherheiten nicht nur darüber, ob Rußland in der Lage sein wird, seine von der Sowjetunion geerbten Chemiewaffen zu vernichten, sondern auch, ob es in der Lage sein wird, zu verhindern, daß Chemiewaffen oder deren Vorprodukte aus seinen Arsenalen abgezweigt werden. Auch ist unsicher, ob der Abfluß russischer Chemiewaffenexperten in Problemstaaten verhindert werden kann. Dieses Problem ist weitgehend auf Rußland beschränkt, weil bei Ende der Sowjetunion offenbar fast alle Chemiewaffen auf russischem Boden lagerten und die meisten der GUS-Staaten 1992 alle "Rechte" an den sowjetischen Chemiewaffen an Rußland abtraten.[10]
· Der Anschlag der Aum Shinrijko Sekte mit Sarin auf die U-Bahn in Tokio im Mai 1995 hat das Bewußtsein dafür geschärft, daß chemische Waffen ein Instrument terroristischer Bedrohung sein können.
In dem Buch "Strukturwandel der Nichtverbreitungspolitik" von Joachim Krause werden diese Fragen ausführlicher aufgegriffen.
[1] Genfer Protokoll über das Verbot der Verwendung von erstickenden, giftigen oder ähnlichen Gasen sowie von bakteriologischen Mitteln im Kriege vom 17. Juni 1925, RGBl 1910, S. 701.
[2] Vgl. Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Band I: The Rise of CB Weapons, New York 1971; Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Band III, CBW and the Law of War, New York 1973; Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), The Problem of Chemical and Biological Warfare, Band IV, CB Disarmament Negotiations, 1920-1970, New York 1971.
[3] Joachim Krause und Charles K. Mallory, Chemische Waffen in der Militärdoktrin der Sowjetunion - historische Erfahrungen und militärische Lehren 1919 - 1991, Baden-Baden 1993, S. 149-183.
[4] Vgl. Ephraim Karsh, The Iran-Iraq War - A Military Analysis, London (IISS - Adelphi Paper Nr. 220) Spring 1987; J. Johnston, Chemical Warfare in the Gulf - Lessons for NATO, in: British Army Review, Heft 91, April 989, S. 25-31; Thomas L. McNaugher, Ballistic Missiles and Chemical Weapons: The Legacy of the Iran-Iraq War, in: International Security, Jg. 15, Heft, 2, Fall 1990, S. 5-34.
[5] Vgl. Ralf Trapp, Möglichkeiten und Grenzen der Proliferationskontrolle bei Chemischen Waffen, Ebenhausen (SWP-S376), Juni 1992; s.a. Julian P. Perry Robinson, The Problem of Chemical-Weapons Proliferation in the 1990s. Issues and Perspectives, Brighton (Sussex University - Science Policy Research Unit) Mai 1991; s.a. Ralf Trapp, Chemiewaffenproliferation, in: Veronika Büttner und Joachim Krause (Hrsg.), Rüstung stattEntwicklung? Sicherheitspolitik, Militärausgaben und Rüstungskontrolle in der Dritten Welt, Baden-Baden 1995, S. 47-61.
[6] Vgl. Trapp, Möglichkeiten und Grenzen der Proliferationskontrolle, a.a.O.; viel pessimistischer Kathleen Bailey, Nonproliferation Export Controls: Problems and Alternatices, in: Kathleen Bailey und Robert Rudney (Hrsg.), Proliferation and Export Controls, Lanham, New York und London 1993, S. 49-55, sowie Benoit Morel, How Effective is the Australia Group?, in: Kathleen Bailey und Robert Rudney (Hrsg.), Proliferation and Export Controls, Lanham, New York und London 1993, S.57-64; s.a. Edward M. Spiers, Chemical and Biological Weapons: A Study of Proliferation, London 1994, S. 42-64.
[7] Text des Abkommens abgedruckt in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bulletin Nr. 44, 26.5.1993, S. 417-480.
[8] Die nachfolgenden Ausführungen basieren auf Walter Krutzsch und Ralf Trapp, A Commentary on the Chemical Weapons Convention, Dordreht, Boston und London 1994,S. 96-106.
[9] Vgl. Jeffrey Smith, Lawmakers Plan Chemical Weapons Curb, in: Washington Post vom 25.1.1989, S. 9A; sowie Jeffrey Smith, Agency Gets Last Word on Poison Gas, in: Washington Post, 25.1.1989, S. A23; s.a. Ralf Trapp, Chemiewaffenproliferation, a.a.O., S. 56 ff; s.a. Julian Perry Robinson, The Problem of Chemical-Weapons Proliferation, a.a.O.
[10] Vgl. Abkommen über Chemische Waffen vom 15.5.1992, in Taschkent vereinbart, unterzeichnet haben Aserbaidschan, Armenien, Kasachstan, Kirgistan, Moldau, Russische Föderation, Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan; Text in: Rossiskaja Gaseta, 23.5.1992, deutsch in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Stichworte zur Sicherheitspolitik Nr. 6, Juni 1992, S. 28 f.
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