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Die Entwicklung des internationalen Regimes zur Beschränkung von Raketenproliferation

Joachim Krause

Im Gegensatz zu den Bemühungen um die Verhinderung der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, die allesamt auf einer internationalen Verständigung darüber beruhen, daß der Besitz dieser Waffen entweder verboten ist bzw. nur einer kleinen Zahl von Staaten erlaubt sein soll, bewegen sich die entsprechenden Versuche, internationale Regime zur Verhütung der Verbreitung von Trägermitteln für Massenvernichtungswaffen (ballistische Raketen und Marschflugkörper) zu schaffen, politisch und rechtlich gesehen auf dünnem Eis. Es gibt derzeit keine internationale Norm, die den Besitz, die Herstellung oder die Verwendung von ballistischen Raketen oder Marschflugkörpern sui generis verbietet. Die Technologie für Raketen (insbesondere für solche mit größerer Reichweite) ist sowohl für militärische wie für zivile Zwecke brauchbar und, wie im Falle der Weltraumnutzung, sogar durch ein internationales Vertragswerk ausdrücklich legitimiert. Der Vertrag über die Grundsätze zur Regelung der Tätigkeiten von Staaten bei der Erforschung und Nutzung des Weltraumes einschließlich des Mondes und anderer Himmelskörper vom 27.01.1967, legt fest, daß es allen Staaten frei steht, "den Weltraum einschließlich des Mondes und anderer Himmelskörper ohne jegliche Diskriminierung, gleichberechtigt und im Einklang mit dem Völkerrecht zu erforschen und zu nutzen....." (Artikel I).[1] Bisherige Versuche, die Ausbreitung der Verfügungsgewalt über ballistische Raketen und Marschflugkörper zu begrenzen, werden daher in der Regel von dem Bemühen abgeleitet, eine zusätzliche Barriere gegen die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, insbesondere von Kernwaffen, zu errichten.

Das wichtigste internationale Regime gegen die Proliferation von Raketen und Marschflugkörpern ist das im April 1987 von den G-7 Staaten etablierte Missile Technology Control Regime (MTCR), dem sich bislang 20 weitere Staaten angeschlossen haben und dessen Normen zu akzeptieren eine Reihe weiterer Staaten versprochen haben. Das MTCR besteht im wesentlichen aus der Selbstverpflichtung der Teilnehmerstaaten, keine fertigen Raketen oder Marschflugkörpern mit einer Reichweite von über 300 km und einer Nutzlast von mehr als 500 kg zu exportieren. Dieses Exportverbot gilt auch für Hauptkomponenten derartiger Raketen sowie für komplette Herstellungseinrichtungen. Des weiteren besteht das Regime aus der Selbstverpflichtung, sich beim Export von Raketenkomponenten oder auch von kürzeren Raketen zurückzuhalten, sofern es Anhaltspunkte dafür gibt, daß diese für die Ausbringung von Massenvernichtungswaffen gebraucht werden sollen.

Auch wenn das MTCR das einzige Regime ist, welches dezidiert der Proliferation von ballistischen Raketen und Marschflugkörpern entgegenwirken soll, gibt es einige weitere internationale rechtliche Regelungen, die die Verwendung bzw. den Besitz von Raketen einschränken. Hierzu gehören:

·      der INF-Vertrag von 1987, in dem die USA und die Sowjetunion (heute Rußland) sich zur Zerstörung aller Mittelstreckenraketen der Reichweiten von 500 km bis 5.500 km verpflichten;

·      die START-Abkommen, in denen Obergrenzen für Startgeräte für ballistische Raketen festgelegt werden sowie im Einzelfall (schwere ICBM) Höchstgrenzen für bestimmte Raketentypen vereinbart werden;

·      der ABM-Vertrag von 1972 (SALT-I), in dem sich die USA und die Sowjetunion (heute Rußland) zum weitgehenden Verzicht auf Abwehrraketen gegen strategische Angriffswaffen verpflichten;

·      die Verpflichtung von Artikel IV des Weltraumvertrages, wonach sich die Vertragsstaaten verpflichten, keine Gegenstände, die Kernwaffen oder andere Massenvernichtungswaffen tragen, in eine Erdumlaufbahn zu bringen und auch keine Himmelskörper mit derartigen Waffen zu bestücken, noch solche Waffen im Weltraum zu stationieren;

·      die 1991 dem Irak einseitig vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen auferlegten Verbote bezüglich der Produktion von ballistischen Raketen mit einer Reichweite von mehr als 150 km einschließlich des damit verbundenen Ãœberwachungsregimes in der irakischen Luft- und Raumfahrtindustrie.

Anfang der achtziger Jahren hatten zwei Entwicklungen die US-Regierung sowie andere westliche Staaten bewogen, über Möglichkeiten nachzudenken, wie der Transfer ballistischer Raketen kontrolliert werden kann. Zum einen wurde offenkundig, daß industrielle Schwellenländer wie Argentinien, Brasilien, Indien, oder Nordkorea damit begannen, bestehende Raketensysteme (meistens handelte es sich um Scud-B-Raketen) weiterzuentwickeln und zu modifizieren bzw. auf der Basis des dabei erworbenen Know-hows eigene Raketensysteme zu entwickeln. Zum andern zeigte der massive Einsatz von Raketenwaffen im Krieg zwischen Iran und Irak, daß sich eine neue Dimension der Kriegführung in regionalen Konflikten anbahnte. Die Hauptsorge vieler westlicher Regierungen bestand darin, daß ballistische Raketen eines Tages zu Trägersystemen für nukleare Waffen werden können und somit dazu dienen könnten, westliche Staaten direkt anzugreifen.

Das MTCR Regime besteht aus gemeinsamen Richtlinien für den Export bzw. Nichtexport von sensitiven Raketen. Zweck der Richtlinien sollte es sein, das Risiko der nuklearen Proliferation zu vermindern, indem eine wichtige Kategorie von Trägersystemen unter Exportkontrollen gestellt werden. In den Richtlinien wurde zwischen zwei Kategorien von Gegenständen und Technologien unterschieden:

·     Vollständige Raketensysteme (einschließlich ballistischer Raketensysteme, Weltraumraketen und Testraketen ohne eigenes Steuerungssystem) sowie unbemannte Flugsysteme (wie Marschflugkörper, Zieldrohnen und Aufklärungsdrohnen), die in der Lage wären, eine Traglast von über 500 kg auf eine Entfernung von über 300 km zu transportieren; die dazugehörigen Herstellungseinrichtungen; komplette Subsysteme für diese Raketen sowie die Produktionseinrichtungen für diese Subsysteme (einzelne Raketenstufen, Wiedereintrittskörper, Antriebsaggregate, Steuerungssysteme, Lenkungsvorrichtungen sowie Gefechtskopfausrüstung);

·     Komponenten für die obengenannten Raketensysteme bzw. Subsysteme, wie z.B. Teile der Antriebsaggregate, Fluginstrumente, Raketencomputer und vieles andere mehr.

Für die unter der ersten Aufzählung (Kategorie 1) genannten Gegenstände und Technologien wurde festgehalten, daß nur in Ausnahmefällen Exporte zugelassen werden sollen. Auf keinen Fall sollten Transfers von Herstellungseinrichtungen für die unter Kategorie 1 aufgeführten Gegenstände und Technologien zugelassen werden. Sollte es zu Transfers von Gegenständen und Technologien kommen, so muß der exportierende Staat vom Empfänger bestimmte bindende Verpflichtungen erhalten, die sicherstellen, daß keine militärische Nutzung stattfinden kann. Bezüglich der unter der zweiten Aufzählung genannten Gegenstände (Kategorie 2) wurde lediglich empfohlen, daß die Mitgliedstaaten des Missile Technology Control Regime (MTCR) Zurückhaltung walten lassen und sie zum Gegenstand nationaler Exportkontrollen zu machen.[2]

Im Laufe der folgenden Jahre traten eine Reihe von weiteren Staaten dem MTCR bei. Insbesondere das rege Bemühen der USA, auch bei Raketentransfers außerhalb ihrer Grenzen und ohne Beteiligung amerikanischer Staatsbürger oder Firmen einzuschreiten, führte dazu, daß das MTCR entscheidend dazu beitrug, daß das brasilianische Raketenprogramm verlangsamt und das argentinische Raketenprogramm Condor aufgegeben wurde.[3] Die Aufdeckung des irakischen Raketenprogramms durch die Sonderkommission der Vereinten Nationen im Jahre 1991 und 1992 führte dazu, daß Raketenproliferation nicht mehr nur unter dem Gesichtspunkt der nuklearen Weiterverbreitung gesehen wurde. Angesichts der großen Bedeutung, die den Scud-Raketen im Golf-Krieg zukamen, wurde die Bedeutung der Parameter 500 kg und 300 km (dieses waren primär für Kernwaffen relevante Parameter) relativiert.

Im Januar 1993 kam es zu einer Revision der obengenannten Richtlinien. Wesentlichste Neuerung der neuen "Guidelines" war, daß es nunmehr galt, dem Risiko der Proliferation aller Massenvernichtungswaffen entgegenzutreten. Die Unterscheidung in die beiden Kategorien blieb bestehen, es wurde jedoch ein Satz eingefügt, demzufolge jede Regierung sich besonderer Zurückhaltung beim Export aller in den Annexen aufgezeichneten Gegenstände befleißigen sollte, wenn sie davon Kenntnis hat, daß diese Gegenstände und Technologien vom Empfänger für die Ausbringung von Massenvernichtungswaffen gedacht sind. Diese Bestimmung sollte auch dann gelten, wenn es sich um Gegenstände und Technologien handelte, die gar nicht in den Kategorien 1 und 2 auftauchten (wie z.B. Raketen mit geringerer Reichweite).[4]

Am 1. Juli 1993 wurden auch noch die Anhänge des MCTR-Dokumentes, in dem die beiden Kategorien von Gegenständen und Technologien definiert sind, revidiert. Die Revision umfaßte lediglich die Kategorie 2, d.h. Gegenstände und Technologien, für die Exportkontrollen verbindlich sein sollen, aber für die keine generelle Vermutung in Richtung auf die Ablehnung des Exports besteht. Wichtigste Neuerung war, daß nunmehr auch Raketen mit einer Reichweite von unter 300 km und ungeachtet der Nutzlast einbezogen werden sollten. Diese Neuerung war von den USA mit Hinweis auf chinesische Exportgeschäfte mit Pakistan gemacht worden. China hatte wiederholt in den Jahren zuvor M-11-Raketen bzw. deren Komponenten an Pakistan geliefert, wobei es sich gegenüber den USA damit rechtfertigte, daß diese Raketen eine Reichweite von unter 300 km (280 km) hätten und somit nicht unter die Richtlinien des MTCR fielen. Zwar war China kein Mitglied des MTCRs, es hatte allerdings im November 1991 und Anfang 1992 den USA zugesichert, sich an die Richtlinien zu halten. Als Gegenleistung hatten seinerzeit die USA den Transfer moderner Technologien an China erlaubt.

Das MTCR umfaßt mittlerweile 27 Staaten.[5] Des weiteren gibt es eine Reihe von Staaten, die sich aus unterschiedlichen Gründen verpflichtet haben (zumeist auf Drängen der USA und bei Androhung von Handelssanktionen seitens des Kongresses), sich an diese Sanktionen zu halten, wie z.B. die osteuropäischen Staaten und China. Rußland und Südafrika wurden erst 1995 Mitglieder des MTCR. Nicht jeder Staat kann ohne weiteres Mitglied im MTCR werden. Besonders die USA legen großen Wert darauf, daß jeder Staat auch die Gewähr dafür mitbringt, daß er das Regime voll implementieren kann. In mittlerer Sichtweise wird es aber nicht zu umgehen sein, daß das MTCR erweitert wird, insbesondere durch industrielle Schwellenländer aus der Dritten Welt sowie die osteuropäischen Staaten und die Nachfolgestaaten der Sowjetunion.

Seit seinem Bestehen ist das MTCR wiederholt der Kritik ausgesetzt gewesen. Diese kam zum einen von Staaten aus der Dritten Welt (wie Indien), zum anderen von jenen, die der Ansicht sind, daß die Wirkung dieses Regimes nicht gut genug ist.[6] Vor allem in den USA gibt es eine ganze Denkschule von Exportkontrollskeptikern, die die Schwächen des MTCR als Argument für die Einführung von ballistischer Raketenabwehr nutzen.[7] Dem stehen andere Autoren entgegen, die das Potential von Rüstungskontrolle und diplomatischen Mitteln noch keinesfalls für ausgereizt halten.[8]

Das Interesse an den Risiken der Raketenproliferation und den Möglichkeiten, diesen Risiken zu begegnen hängt eng mit dem Interesse an den Risiken der Proliferation von Massenvernichtungswaffen zusammen. Dennoch ist der Bereich der ballistischen Raketenverbreitung gesondert zu behandeln. Im Buch "Strukturwandel der Nichtverbreitungspolitik" von Joachim Krause sind weiter Hinweise und Informationen enthalten.

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[1] Text in Bundesgesetzblatt, 1969, Teil II, S. 1969.
[2] Der Text der Guidelines for Sensitive Missile-Relevant Transfers findet sich in Joachim Krause und Christiane Magiera-Krause (Hrsg.), Dokumentation zur Abrüstung und Sicherheit, Band 24: 1987/88, Sankt Augustin 1996, S. 790-799.
[3] John R. Harvey/Uzi Rubin, Controlling Ballistic Missiles: How Important? How to do it?, in: Arms Control Today, Bd. 22, Nr. 2, März 1992, S. 13-18.
[4] Text der Guidelines vom 7.1.1993 in: U.S.-Department of State Despatch, Bd. 4, Nr. 3, 18.1.1993, S. 41.
[5] Diese Staaten sind Argentinien, Australien, Belgien, Dänemark, Deutschland, Finland, Frankreich, Griechenland, Irland, Island, Italien, Japan, Kanada, Luxemburg, die Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Österreich, Portugal, Rußland, Spanien, Schweden, Schweiz, Südafrika, Ungarn, Vereinigte Staaten und Großbritannien.
[6] Vgl. Kathleen Bailey, Proliferation and Export Controls, a.a.O., S. 135.
[7] Vgl. Keith B. Payne, Proliferation, westliche Sicherheit und begrenzte Raketenabwehr, Frankfurt a.M. 1993.
[8]Janne Nolan, The Trappings of Power, Washington, Brookings Institution 1991.

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