1. Begriffe zu internationalen Kooperationsstrategien in der Weltwirtschaft

1.1 Unilateralismus

Die Bezeichnung Unilateralismus in den internationalen Wirtschaftsbeziehungen bezieht sich in erster Linie auf die einseitige Handelspolitik eines Landes. Man spricht von einer unilateralen Handelsliberalisierung, wenn ein Land seine Handelsbarrieren einseitig abbaut, ohne diesen Abbau mit anderen Ländern zu koordinieren oder von ihnen Zugeständnisse zu fordern. Ein Beispiel hierfür ist die Handelspolitik, die England im 19. Jahrhundert verfolgte.

Eine andere Form des Unilateralismus ist der sogenannte „aggressive Unilateralismus“. Insbesondere in den 1980er Jahren verfolgte die US-amerikanische Regierung in ihrer Handelspolitik neben multilateralen und regionalen Strategien eine Handelspolitik, die oftmals als aggressiver Unilateralismus bezeichnet wird. Innerhalb dieser Politik drohte die US-amerikanische Regierung Ländern, die unfaire Handelspraktiken verfolgten, mit unilateralen Sanktionen ohne vorher eine Entscheidung des Streitschlichtungsmechanismus der WTO abzuwarten. Ausdruck dieses aggressiven Unilateralismus ist das Handelsgesetz “Omnibus Trade and Competitiveness Act“ von 1988 (insbesondere der Abschnitt „Super 301“).

1.2 Bilateralismus

Als Bilateralismus bezeichnet man ein System zweiseitiger Handels- und Zahlungsabkommen. Bis Ende des Zweiten Weltkrieges überwogen in den internationalen Handelsbeziehungen bilaterale Abkommen. Seit 1947, mit der Gründung des GATT und der Einführung des Prinzips der unbedingten Meistbegünstigung, überwiegen immer mehr multilaterale Vereinbarungen und Verträge.

1.3 Plurilateralismus

Als Plurilateralismus bezeichnet man Handels- und Zahlungsbeziehungen, die zwischen mehr als zwei Staaten stattfinden. Plurilaterale Abkommen in der WTO sind zum Beispiel: 1. „Annex 4(c) International Dairy Agreement“, 2. „Annex 4(d) International Bovine Meat Agreement“ als auch 3. „Annex 4(a) Agreement in Trade in Civil Aircraft“ und 4. „Annex 4(b) Agreement on Government Procurement“. Nicht alle Mitglieder der WTO gehören diesen Abkommen an. Im Gegensatz zu Abkommen wie dem GATS, GATT und dem TRIPs-Abkommen, die als multilaterale Abkommen bezeichnet werden, handelt es sich hier um plurilaterale Abkommen mit beschränkter Mitgliederschaft. 

1.4 Multilateralismus

Als Multilateralismus bezeichnet man ein System mehrseitiger Handels- und Zahlungsabkommen. Ein prominentes Beispiel für multilaterale Abkommen ist das GATT und sein Nachfolger die WTO.

1.5 Integration

In der Außenwirtschaftstheorie und Außenwirtschaftspolitik bezeichnet der Integrationsprozess das Zusammenführen von zwei oder mehreren Volkswirtschaften zu einem neuen politischen und wirtschaftlichen Gebilde. Es gibt mehrere Stufen im Integrationsprozess. Die erste Stufe ist die Freihandelszone (z.B. NAFTA). Innerhalb der Freihandelszone kommt es (schrittweise) zu einem gegenseitigen Abbau von Zöllen und Kontingenten, wobei jedes Mitglied seine vollständige Autonomie in der Handelspolitik beibehält. Ein höherer Grad der Integration ist die Zollunion. Innerhalb der Zollunion werden zwischen den beteiligten Staaten (schrittweise) alle Zölle und Kontingente beseitigt. Weiter werden die Zölle der Mitgliedsstaaten gegenüber Drittländern angeglichen, bis ein gemeinsamer Außenzoll erreicht ist. Die Zollunion (z.B. EU) ist oftmals eine Vorstufe zur Wirtschaftsunion. Die Wirtschaftsunion ist ein Zusammenschluss von souveränen Staaten zu einem gemeinsamen Wirtschaftsgebiet, das einem einheitlichen Binnenmarkt gleicht. Auf dem Weg zur Wirtschaftsunion kommt es zu einer (stufenweise) Harmonisierung der Binnen- und Außenwirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten.

Beim Integrationsprozess kann es zur Bildung von supranationalen Regelungsstrukturen (wie innerhalb der EU) kommen. Hierbei wird ein großer Teil der nationalen Rechtsordnung durch supranationales Recht ersetzt oder diesem angepasst. Für den Integrationsprozess ist ein politischer Konsens zwischen den beteiligten Ländern notwendig. Dieser ist bei der Gründung einer Wirtschaftsunion aufgrund des Verlustes der nationalen Autonomie in vielen Bereichen der Wirtschaftspolitik sehr viel schwieriger zu erreichen als bei der Gründung einer Freihandelszone, bei der die nationale Souveränität beibehalten wird.

1.6 Regionalismus

Unter Regionalismus versteht man zumeist einen wirtschaftlichen oder politischen Zusammenschluss von Ländern, die sich in einer Region befinden. Geographische Nähe ist jedoch für diese Zusammenschlüsse nicht zwingend notwendig, wie das Freihandelsabkommen zwischen den USA und Israel zeigt. Dementsprechend ist eine korrektere Bezeichnung regionaler Handelsabkommen „Preferential Trade Agreements (PTA)“; beide Begriffe werden häufig als Synonym verwendet. Es gibt unterschiedliche Formen von Regionalismus oder regionaler Integration: dazu gehören: 1. die Freihandelszone (Mercosur, NAFTA), 2. Die Zollunion, 3. Währungsunion und Wirtschaftsunion. Die Wirtschaftsunion ist der höchste Grad der regionalen Integration.

In den 1980er und Anfang der 1990er Jahren kam es zur sogenannten zweiten Regionalisierungswelle. Auch in der US-amerikanischen Handelspolitik setzte in den achtziger Jahren neben dem weiterhin verfolgten Multilateralismus ein Trend zum Regionalismus ein. Obwohl die USA weiterhin die führende Rolle im multilateralen Liberalisierungsprozess spielten, suchten sie verstärkt nach alternativen, regionalen Liberalisierungsstrategien. So schlossen sie 1985 ein Freihandelsabkommen mit Israel, 1988 das FTA mit Kanada, und 1994 NAFTA mit Kanada und Mexiko ab. Gründe für die Zuwendung zum Regionalismus waren: 1. der Vertrauensverlust in die GATT-Mechanismen in Bezug auf Konfliktlösung, 2. die unzureichende Durchsetzung von Entscheidungen innerhalb des GATT, und 3. die fehlende Behandlung von Bereichen wie Dienstleistungen, ausländische Direktinvestitionen und Schutz geistigen Eigentums. Neben der Eröffnung von Größenvorteilen durch größere Märkte ("economies of scale") erwarteten die USA in kleineren Abkommen bessere Durchsetzungsmechanismen und somit eine schnellere und einfachere Handelsliberalisierung. Weiter erhofften sie sich, dass die Gesetzgebung und Regeln in kleineren Abkommen schneller dem sich wandelnden wirtschaftlichen Umfeld angepasst werden können als in multilateralen Abkommen.

Auch wenn NAFTA und die EU keine Abwendungen vom multilateralen Liberalisierungsprozess gewesen sind und bislang nicht zu den gefürchteten Handelsblöcken "Fortress Europe" oder "Fortress America" geführt haben, sind regionale Abkommen wirtschaftlich und politisch umstritten. Die Errichtung von Freihandelsblöcken kann nicht immer als eindeutiger Schritt im multilateralen Liberalisierungsprozess gesehen werden. So beseitigt der selektive Zollabbau zwar Diskriminierung und Verzerrungen zwischen den Mitgliedsländern eines regionalen Abkommens, doch kann es neben diesen handelsschaffenden und wohlfahrtssteigernden Effekten auch zur Diskriminierung von Drittländern kommen. Regionale Abkommen, insbesondere Zollunionen verstoßen prinzipiell gegen den Grundsatz der unbedingten Meistbegünstigung des GATT beziehungsweise der WTO, da sie den Mitgliedsländern Vergünstigungen einräumen, die Drittländer nicht erhalten.

 1.6.1 Regionalismus versus Multilateralismus

Innerhalb der Debatte "Regionalismus versus Multilateralismus" stellen sich zwei wichtige Fragen: 1. inwieweit maximieren regionale Handelsabkommen die Wohlfahrt der beteiligten Staaten und der Drittländer insgesamt? und 2. sind sie ein positiver Schritt in der Liberalisierung der Weltwirtschaft, also ein sogenannter "building block", oder sind sie eher diskriminierende Handelsblöcke, also sogenannte "stumbling blocks"?

Innerhalb der ersten Fragestellung werden für eine regionale Freihandelszone hauptsächlich Freihandelsargumente angeführt. So fördert der Abbau von Handelshemmnissen eine bessere Allokation von Ressourcen, größere Effizienz, Größenvorteile und einen Transfer von Technologien. Die positiven Effekte, die sich hieraus ergeben, sind umso höher je größer der geographische Raum ist, den das regionale Abkommen einschließt, und je mehr Mitgliedsstaaten dem regionalen Handelsabkommen angehören. In der Wohlfahrtsanalyse muss auch eine Untersuchung der Transportkosten mit einbezogen werden: Die positiven Effekte sind größer zwischen Ländern, die geographisch näher zusammen liegen, da die Transportkosten geringer sind. Weiter müssen in dieser Betrachtung die Produktionsstrukturen der Mitgliedsländer analysiert werden: Je ähnlicher die Produktionsstrukturen, umso größer sind die positiven Effekte. So wird mehr Wettbewerb geschaffen, der letztlich zu größerer Effizienz und zu sinkenden Preisen führt.

Zweitens muss danach gefragt werden, ob regionale Abkommen hauptsächlich handelsschaffend oder handelsumlenkend sind. Ein regionales Handelsabkommen erhöht nur dann die internationale Wohlfahrt, wenn seine handelsschaffende Wirkung größer als seine handelsumlenkende Wirkung ist. Jacob Viner zufolge kommt es zu handelsschaffenden Effekten, wenn durch die Reduzierung von Handelsbarrieren zwischen den Partnerländern der Handel steigt und die eigene Produktion oder die Importe bestimmter Güter aus Drittländern durch billigere Importe aus dem Partnerland ersetzt werden. Gerade bei Zollunion kann es jedoch schnell zu einer handelsumlenkenden Wirkung kommen. Diese lässt sich am besten an einem Beispiel verdeutlichen: Nehmen wir an, dass England Wolle aus Neuseeland importiert, weil diese dort besonders billig und effizient hergestellt wird und somit vergleichsweise billig ist. Deutschland produziert zwar ebenfalls Wolle, die Produktion ist jedoch weniger effizient, so dass die deutsche Wolle teurer als die Wolle aus Neuseeland ist. Sowohl die Importe aus Neuseeland als auch die Wollimporte aus Deutschland unterliegen einem Zoll. Dieser Zoll ist für beide Länder gleich hoch. Nehmen wir nun an, dass Deutschland und England ein Handelsabkommen abschließen und eine Zollunion gründen. Die Zölle zwischen den beiden Ländern werden drastisch reduziert oder aufgehoben. Die Importe aus Neuseeland unterliegen dahingegen immer noch dem gleichen Zoll. Nun kann es dazu kommen, dass aufgrund des niedrigeren Zollniveaus zwischen England und Deutschland die Wollimporte aus Deutschland billiger sind als die aus Neuseeland. England wird demnach die Wolle aus Deutschland importieren. Es ist kein neuer Handel geschaffen worden. Vielmehr ist der Handel von Neuseeland auf Deutschland umgelenkt worden. Gleichzeitig wird der weniger effiziente Produzent gefördert. Das Ergebnis ist aus internationaler, wirtschaftlicher Sicht nur suboptimal. Inwieweit regionale Handelsabkommen handelsumlenkend oder -schaffend sind, muss von Fall zu Fall untersucht werden. Insgesamt kann man sagen, dass die handelsumlenkenden Effekte umso kleiner sind, desto niedriger der Durchschnittszoll gegenüber Drittländern ist und je ähnlicher die Produktionsstrukturen der Mitgliedsländer sind.

Innerhalb der Debatte "Multilateralismus versus Regionalismus" muss die Frage behandelt werden, inwieweit regionale Handelsabkommen ein Schritt in der multilateralen Handelsliberalisierung sind und diese vorantreiben, beziehungsweise inwieweit sie diese hemmen. Es gibt mehrere Argumente dafür, dass regionale Handelsabkommen die multilaterale Handelsliberalisierung fördern. Im folgenden sollen einige Argumente hierfür aufgezeigt werden:

Es gibt jedoch auch eine Reihe von Argumenten, die gegen regionale Abkommen sprechen und eher die Gefahr der Handelsblockbildung herausheben. Einige widerlegen klar die oben genannten Argumente. Ein Vertreter dieser Seite ist der Wirtschaftswissenschaftler Jagdish Bhagwati. Im folgenden sollen hier einige dieser Argumente dargestellt werden:

Letztlich ist nicht klar, welche dieser Argumente überwiegen. So gibt es keine empirischen Beweise dafür, dass es durch Regionalismus zur Bildung von konkurrierenden Handelsblöcken gekommen ist. Dieses wird auch in einem Bericht der WTO betont, der keine Hinweise dafür gefunden hat, dass sich die Welt in drei große Handelsblöcke aufteilt. Dennoch bestehen, wie auch Bhagwati hervorhebt, eine Reihe von Gefahren. Dem soll mit einer Gesetzgebung innerhalb der WTO, dem Artikel XXIV entgegengewirkt werden.

Artikel XXIV definiert die Bedingungen unter welchen Umständen eine Zollunion unter GATT/WTO-Mitgliedern zulässig ist. Regionale Abkommen müssen grundsätzlich im Einklang mit Artikel XXIV des GATT stehen. Artikel XXIV erlaubt und befürwortet Freihandelszonen und Zollunionen als Zwischenstufe im multilateralen Liberalisierungsprozess. Allerdings müssen bestimmte Regeln eingehalten werden: Erstens müssen innerhalb des Präferenzraumes für alle Mitgliedsstaaten die gleichen Vergünstigungen gelten. Zweitens sollen innerhalb des Präferenzraumes die Zölle für annähernd den gesamten Handel, „substantially all trade“ abgebaut werden (Paragraph 8 a) i und ii).Drittens sollen in Zollunionen die Außenzölle gegenüber Drittländern nicht höher sein als die durchschnittliche Zollbelastung im Präferenzraum (Paragraph 5 (a)) In Hinblick auf Freihandelszonen wird festgelegt, dass die Außenzölle der an der Freihandelszone beteiligten Länder nicht höher als vor Abschluss der Abkommens sein sollen (Paragraph 5 (b)). Im Absatz 4-10 wurden die Bedingungen zu Entstehung von Zollunionen und Freihandelszonen festgelegt: Notifizierungspflicht, Definition von Zollunionen und Freihandelszonen, Verhalten gegenüber Drittländern, etc.

Gegner von Freihandelsabkommen wie Jagdish Bhagwati argumentieren dagegen, dass die GATT-Formulierungen an vielen Stellen zu ungenau sind und einen zu großen Spielraum für Interpretationsmöglichkeiten bieten. So sieht Absatz 5 zwar vor, dass entsprechende Abkommen einen Plan und ein Programm zur Bildung des betreffenden Präferenzraumes innerhalb einer angemessenen Zeitspanne enthalten müssen, legt jedoch weder Fristen noch Kriterien für diese Zeitspanne fest. Weiter wird aus der Formulierung "substantially all trade" nicht klar, ob damit 99% oder 90% des Handels gemeint sind, welche Bereiche es betrifft und ob einzelne Produkte oder ganze Produktgruppen ausgenommen werden dürfen. So kam es zum Beispiel in dem FTA zwischen Kanada und den USA und im NAFTA zum Ausschluss des Kulturbereiches. Aufgrund dieser Schlupflöcher und Zweideutigkeiten wurde bis jetzt kein regionales Abkommen als nicht GATT-konform bezeichnet. Es ist fraglich, ob Artikel XXIV sicherstellen kann, dass regionale Handelsabkommen so gestaltet werden, dass sie nicht-diskriminierend sind und den multilateralen Liberalisierungsprozess fördern.

Das "Understanding on the Interpretation of Article XXIV" des GATT 1994 (the Understanding) vervollständigt Article XXIV des GATT 1994. Regeln bezüglich wirtschaftlicher Integrationsabkommen, die Handel liberalisieren, sind auch im General Agreement on Trade in Services (GATS) enthalten.

Am 6. Februar 1996, wurde das "Committee on Regional Trade Agreements" (CRTA) geschaffen, das regionale Handelsabkommen auf ihre Gatt/WTO Konformität überprüfen soll. Weiter sollte dadurch ein Forum geschaffen werden, um die Effekte von regionalen Handelsabkommen für die multilaterale Handelsliberalisierung und die Beziehungen der Länder untereinander zu untersuchen.

1.7 Globalisierung

Unter Globalisierung versteht man eine noch nie gekannte Verschmelzung von nationalen und internationalen Märkten und somit eine weltweite Vernetzung der nationalen Wirtschaften. Die aktuelle Form der Globalisierung ist die Liberalisierung der nationalen Märkte und die stetig zunehmenden grenzüberscheitenden Kapitalströme, langfristigen Direktinvestitionen und Aufsplittung der Produktionsprozesse. Vorangetrieben wird der Globalisierungsprozess durch die Entwicklung neuer Telekommunikationstechnologien, Senkung der Transport- und Transaktionskosten, Abbau von Handelshemmnissen und neue Formen der Informationsverarbeitung. Die Globalisierungsthese nimmt an, dass sich aufgrund dieser wirtschaftlichen und technischen Entwicklungen unterschiedliche soziale Einheiten immer mehr annähern und sich letztlich auch kulturelle Grenzen auflösen. Es muss gefragt werden, ob die Globalisierung heute anders ist als vor zwanzig oder gar vor hundert Jahren. Auch muss gefragt werden, ob Globalisierung den „embedded liberalism“ unterminiert und Staaten ihre Souveränität verlieren. Letztlich muss man sich mit der immer stärker werdenden Anti-Globalisierungsbewegung auseinander setzen.