Die Geschichte der Weltwirtschaft
Stormy Mildner
Unter Weltwirtschaft versteht man grundsätzlich alle Beziehungen und Verflechtungen, die durch den internationalen Handel, Bewegung von Kapital und Arbeit zwischen den Volkswirtschaften entstehen. Es gibt eine Vielzahl von Akteuren, die die Weltwirtschaft heute beeinflussen. So sind Staaten nicht mehr die einzigen relevanten Akteure der Weltwirtschaft. Seit dem 2. Weltkrieg werden die internationalen wirtschaftlichen Aktivitäten und Beziehungen von internationalen Organisationen wie dem Internationaler Währungsfonds IWF, der Weltbank, der World Trade Organisation (WTO), der Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD) oder der World Intellectual Property Rights Organisation (WIPO) überwacht und reguliert. Zu den neuen Akteuren der Weltwirtschaft gehören unter anderem die Multinationalen Konzerne (Multinational Corporations, MNCs), die sowohl untereinander agieren als auch in engem Kontakt mit den Regierungen stehen und Einfluss auf die Politik nehmen. Letztlich nehmen die Nicht-Regierungsorganisationen (Non-Governmental Organisations, NGOs) immer mehr Einfluss auf die internationalen Wirtschaftsbeziehungen und Verhandlungen. Die Weltwirtschaft ist somit ein sehr komplexes Netz aus wirtschaftlichen und politischen Beziehungen zwischen Staaten, internationalen Organisationen, multinationalen Unternehmen und NGOs. Weiter zeichnet sich die Weltwirtschaft durch ein beträchtliches Maß an internationaler Arbeitsteilung und gegenseitigen Abhängigkeiten von unterschiedlicher Intensivität (Interdependenz) aus. Durch die Beteiligung dieser verschiedenen Akteure, die ganz unterschiedliche Ziele verfolgen, wird deutlich, dass Fragen der Weltwirtschaft nicht rein ökonomischer Natur sind, sondern in vielfältiger Weise politische Facettenaufweisen. Man spricht daher auch von Fragen der politischen Ökonomie oder der "International Political Economy".
Die Weltwirtschaftsordnung ist das System aller vertraglichen Regelungen der internationalen Wirtschaftsbeziehungen. Das Hauptelement der heutigen Welthandelsordnung ist die Welthandelsorganisation (WTO). Das Weltwährungssystem ist die Gesamtheit aller institutionellen und praktischen Regelungen, die die reibungslose Durchführung von zwischenstaatlichen wirtschaftlichen Transaktionen gewährleisten. Zu diesen Transaktionen zählen insbesondere der Zahlungs- und Kreditverkehr. Zum Weltwährungssystem zählen vor allem die Vereinbarungen, die innerhalb des IWF, der OECD, BIZ (Bank für internationalen Zahlungsverkehr und der EU getroffen wurden. Zwischen der Entwicklung der Weltwirtschaftsordnung und der Weltwirtschaft besteht eine starke Wechselwirkung. So bedingen einerseits die Entwicklungen in der Weltwirtschaft Reformen der Weltwirtschaftsordnung. Ein Beispiel hierfür ist die Zunahme der Kapitalströme in den 1960er Jahren, die eine Reform der festen Wechselkurse des Bretton Woods Systems bedingt hat. Ein weiteres Beispiel ist die Zunahme des Dienstleistungsverkehrs, der die Schaffung des GATS (General Agreement on Trade in Services) innerhalb der WTO bedingt hat. Andererseits beeinflussen internationale Regelungen die Entwicklung der Weltwirtschaft. Ein Beispiel hierfür sind zwei Prinzipien im GATT, die „Nicht-Diskriminierung“ und die „progressive Liberalisierung“. Diese Prinzipien haben zu einer weitreichenden Liberalisierung des internationalen Handels und folglich zu einer Zunahme des Güterverkehrs geführt.
Das Weltwirtschaftssystem, das in unterschiedlicher Tiefe fast die gesamte Welt umspannt, hat sich erst im Zuge der Industrialisierung und der Transportrevolution (Schifffahrt und Eisenbahn) im 19. Jahrhundert entwickelt. Im Mittelpunkt der internationalen Handels- und Kapitalströme stand Großbritannien mit seinem Finanzzentrum London. Zwar waren die Kapitalströme im Vergleich zum Bretton Woods System fester Wechselkurse sehr frei, doch waren die Handelsströme noch relativ beeinträchtigt. In fast allen Ländern, außer in Großbritannien, das seit 1846 mit der Abschaffung seiner Getreidezölle eine Freihandelspolitik verfolgte, herrschte eine Politik der Hochzölle vor. International kam es nur um 1860 zu einem kurzlebigen und regional sehr begrenzten Abbau von Handelshemmnissen auf reziproker Basis. Der stärkste Ausdruck dieses Zollabbaus ist das "Cobden-Chevalier" Abkommen zwischen Großbritannien und Frankreich. Diesem Abkommen schlossen sich der Deutsche Zollverein, Belgien, Italien und die Schweiz an. Die Periode des reziproken Zollabbaus währte jedoch nicht lange. So bedingten politische und wirtschaftliche Entwicklungen in den 1880er Jahren eine Rückkehr zum Protektionismus. Nur Großbritannien verfolgte weiterhin eine Freihandelspolitik.
Das internationale Weltwirtschaftssystem, insbesondere das Finanzsystem (der erste Goldstandard) vor dem Ersten Weltkrieg beruhte zum einen auf der passiven Hegemonie Großbritanniens. Andererseits wurde es in erheblichem Maße durch die Kooperation der anderen Staaten mit getragen. Damit zum Beispiel der internationale Goldstandard funktionieren konnte, mussten sich die Länder an gewisse Spielregeln halten. Das Weltwirtschaftssystem war jedoch weder vertraglich noch institutionell abgesichert. Internationale Wirtschaftskooperation wurde nicht wie heute durch formelle internationale Institutionen wie die WTO, den IWF oder die OECD reguliert, sondern wurde von informellen Institutionen ohne festgeschriebenes Regelwerk bestimmt. Dabei hing die wirtschaftliche Kooperation der Länder und die Funktionstüchtigkeit des Weltwirtschaftssystems insgesamt stark von internationalen und nationalen politischen und wirtschaftlichen Umständen ab. So läßt sich zum Beispiel die Rückkehr zum Protektionismus der Länder um 1870/80 einerseits durch die billigen Getreideimporte aus den USA, die einen erheblichen Druck auf die nationale Agrarwirtschaft schufen, erklären. Durch den nationalen Druck von Interessengruppen (Agrarwirtschaft) wurden die Zölle wieder angehoben. Andererseits lässt sich die Rückkehr zum Protektionismus durch die wachsenden internationalen Spannungen erklären und das daraus resultierende Bestreben der Länder, ihre wirtschaftliche und politische Unabhängigkeit zu wahren.
Durch die internationalen Kapitalströme, den internationalen Handel und die weitestgehend uneingeschränkte Migration war der Grad der internationalen Verflechtung vor dem Ersten Weltkrieg bereits sehr hoch. Dennoch muss beachtet werden, dass sich die heutige Globalisierung und Interdependenz durch einige Facetten auszeichnet, die es um 1900 noch nicht gegeben hat. Zwar gab es bereits Direktinvestitionen und Unternehmen bauten Produktionsstätten direkt bei den Kunden (an den Absatzmärkten) im Ausland auf, doch gab es dieses weder für Dienstleistungen, noch kam es zu einer internationalen Aufteilung der Produktionsprozesse. Weiter gab es weder internationalen Organisationen, die die Weltwirtschaft regulierten, noch internationale NGOs. Folglich entsprach die Globalisierung vor dem ersten Weltkrieg nicht in allen Bereichen dem Grad und der Qualität der Globalisierung, die heute vorzufinden ist. Auch beschränkten sich die intensiven internationalen Verflechtungen noch stärker als heute auf einige „Core-Länder“, also auf Länder im Zentrum der internationalen wirtschaftlichen Aktivität.
Der erste große Einschnitt im Weltwirtschaftssystem war die Weltwirtschaftskrise, die 1929 begann. Die Ursachen dieser Krise sind vielfältig. Zu ihnen zählten die Kriegsreparationen, die die wirtschaftlichen Handels- und Finanzströme verzerrt haben, sowie die politisch und wirtschaftlich bedingten Kapitalfluchten und die wachsenden Zollmauern. Weitere Faktoren waren die Überproduktion und die sinkenden Landwirtschaftspreise, der Boom in der Baubranche, die strukturellen Schwächen in der Industrieproduktion in den USA und der Börsenkrach 1929 in den USA mit seinen negativen Auswirkungen auf das Konsumentenvertrauen und den Konsum. Zu nennen sind des Weiteren die internationalen und nationalen politischen Spannungen und ein nicht richtig funktionierender zweiter Goldstandard (Gold-Devisenstandard). In der Zwischenkriegszeit kann daher kaum von einer funktionierenden Weltwirtschaftsordnung gesprochen werden.
Schon während des Zweiten Weltkrieges wurde auf Initiative der USA und Großbritanniens intensiv über eine Neustrukturierung des Weltwirtschaftssystems nachgedacht und verhandelt. Die Debatte um die Neustrukturierung der Weltwirtschaft wurde in erheblichem Maße durch die Erfahrungen aus der Weltwirtschaftskrise und dem Zweiten Weltkrieg beeinflusst. Die folgenden Erkenntnisse bildeten den Anstoß für die Konferenz von Bretton Woods:
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dass der Vertrag von Versailles und die Reparationszahlungen mit ihren negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft Deutschlands und die internationalen wirtschaftlichen und politischen Beziehungen Fehlentscheidungen gewesen waren;
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dass ein effektives Friedensmanagement misslungen war;
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dass die internationale Finanzarchitektur vor dem ersten Weltkrieg und zwischen den Kriegen gezeigt hatte, dass sowohl ein strenger Goldstandard mit international festen Kursen als auch vollständig flexible Wechselkurse nicht in der Lage gewesen waren, ein stabiles Währungssystem zu schaffen.
Insgesamt wurde argumentiert, dass die autonomen, Wirtschaftspolitiken der Länder eine erhebliche Mitschuld am Zweiten Weltkrieg hatten. Dementsprechend glaubte man, dass zukünftige Kriege und Krisen verhindert werden könnten, indem man die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den Ländern intensiviere und somit internationale Abhängigkeiten schaffe.
Folglich kam es 1944 zur Schaffung des Bretton Woods Abkommens über das Internationale Währungssystem und 1947 zur Unterzeichnung des „General Agreements on Tariffs and Trade“ (GATT). Das neue Weltwirtschaftssystem sollte dabei einerseits relativ liberal und marktorientiert sein: Durch Handelsliberalisierung sollte eine internationale Arbeitsteilung und letztlich eine stärkere Integration zwischen den Ländern gefördert werden. Dies sollte anders als zuvor durch internationale Institutionen abgesichert werden. Andererseits sollte den Regierungen genug sozialpolitischer Freiraum gegeben werden, um auf die neuen Forderungen der Bevölkerung einzugehen. Es sollte somit ein Kompromiss zwischen Souveränität der Staaten und der offener Weltwirtschaft gefunden werden. Dieser Kompromiss wird oftmals als „Embedded Liberalism“ bezeichnet und spiegelt sich sowohl im GATT als auch im IWF wider.
Ziel des IWF war eine Neuordnung der internationalen Währungsbeziehungen und die Erleichterung und Steigerung des Welthandels durch die Stabilisierung der Währungen im Rahmen geordneter Währungsbeziehungen. Beide Ziele sollten durch folgende Komponenten erreicht werden:
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eine gesteigerte Konsultation,
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einem einfacheren Zugang zu Informationen,
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einer größeren internationalen währungspolitische Zusammenarbeit,
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Herstellung der Konvertibilität der Währungen,
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Errichtung eines multilateralen Zahlungssystems zur Beseitigung von Devisenbeschränkungen,
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Errichtung eines Systems zur Behebung von Zahlungsbilanzungleichheiten.
Der IWF ist eine monetäre Institution zur Überwachung des Weltwirtschaftssystems und hat sowohl eine ordnungspolitische, finanzielle als auch beratende Funktion, die eng miteinander verbunden sind. Ursprünglich galten im Bretton Woods System feste Wechselkurse, die nach Gold- oder Dollarparitäten festgelegt waren. Alle Mitgliedsstaaten legten den Wert ihrer Währung in Gold beziehungsweise US Dollar mit dem Goldgehalt von 1944 fest und verpflichteten sich, ihren Wechselkurs mit einer Schwankungsbreite von +/- 1% gegenüber dem US Dollar konstant zu halten. Der US Dollar war Reservewährung, da 1. der Dollar als internationale Handels- und Investitionswährung bereits verwendet wurde, 2. die USA einen weit entwickelten Kapitalmarkt und hohes Produktionspotential besaßen und 3. die großen Goldreserven der USA es ermöglichten, Dollar jeder Zeit in Gold umzutauschen. Letzteres galt jedoch nur für das Ausland, Inländer hatten nicht die Möglichkeit, ihre Dollarguthaben in Gold umzutauschen. Neben der Sicherung der Wechselkursstabilität und der freien Austauschbarkeit der Währungen sollten wettbewerbsbedingte Währungsentwertungen verhindert werden. Nur bei fundamentalen Ungleichgewichten der Zahlungsbilanz konnten Paritäten nach Konsultation mit dem IWF verändert werden. Aufgrund der Wahl der festen Wechselkurse und dem Wunsch, die Autonomie über die nationale Geld- und Wirtschaftspolitik beizubehalten, musste die Freiheit der internationalen Kapitalströme eingeschränkt werden. So können die drei Ziele „Wechselkursstabilität, freie Kapitalströme und unabhängige nationale Geldpolitik“ nicht gleichzeitig erreicht werden.
Neben einer Stabilisierung der Wechselkurse sollte der internationale Handel durch einen geregelten graduellen Abbau von Handelsbarrieren im GATT gefördert werden. Bis zur Gründung der WTO am 1.1.1995 war das GATT ein multilaterales Handelsabkommen, keine internationale Organisation. Zwar hatte es intensive Bemühungen zur Gründung einer internationalen Handelsorganisation, der „International Trade Organisation“(ITO) gegeben, doch waren diese aufgrund internationaler Divergenzen zwischen den USA und Großbritannien als auch innenpolitischen Schwierigkeiten in den USA gescheitert. Ziele des GATT und heute der WTO waren sowohl die Erhöhung des Lebensstandards, Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und Beschäftigung als auch die Steigerung des Realeinkommens und Schaffung größerer internationaler Interdependenzen durch die Intensivierung des internationalen Güteraustauschs. Dies sollte über einen graduellen, reziproken Zollabbau erreicht werden. Insgesamt trug das GATT zur weltwirtschaftlichen Prosperität der Nachkriegszeit bei, wobei Zölle auf industrielle Produkte massiv abgebaut wurden und der Welthandel durch Prinzipien wie Nicht-Diskriminierung, Transparenz und die unbedingte Meistbegünstigung gefördert wurde.
In den 1970er und 1980er Jahren stand die Weltwirtschaft und das Weltwirtschaftssystem vor einigen grundlegenden Herausforderungen. In den 1970er Jahren sind insbesondere die Ölschocks zu nennen, während die 1980er Jahre von der Finanzkrise in Lateinamerika geprägt wurden. Nach dem Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse 1973 änderten sich die Aufgaben des IWF grundlegend. Von einer Liquiditätsquelle für die Industrienationen nach dem Zweiten Weltkrieg und der Wächterin über die vereinbarten festen Wechselkurse entwickelte sich der Fonds zu einer Organisation, die bis heute eine sehr wichtige Liquiditätsquelle für Entwicklungsländer in Zahlungsbilanzschwierigkeiten darstellt. Doch auch das GATT stand in den 1970er Jahren neuen Herausforderungen, insbesondere dem Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse (NTBs), gegenüber. Handelsliberalisierung fand dabei immer mehr hinter den Grenzen eines Landes statt und berührte zunehmend Bereiche, die bislang nicht mit Handelspolitik in Verbindung gebracht wurden, wie nationale Regulierungen. Dies war einerseits durch den bereits sehr fortgeschrittenen Zollabbau bedingt, wodurch die zweite Schicht des Protektionismus, die „behind the boarder barriers“ freigelegt wurde. Andererseits kam es immer mehr zum Handel von Dienstleistungen, der Direktinvestitionen und die Niederlassung von Unternehmen mit sich bringt, die nicht von Zöllen, jedoch von NTBs, wie staatlichen Regulierungen, Präferenzen in der nationalen Auftragsvergabe etc., betroffen ist. Folglich wurden nun NTBs stärker wahrgenommen. Gleichzeitig kam es in den 1970 Jahren parallel zum Zollabbau zu einem Aufleben der NTBs. Da unter dem GATT abgebaute Zölle generell nicht wieder erhöht werden können, griffen die Regierungen auf andere Schutzmaßnahmen zurück. Der Abbau dieser nicht-tarifären Handelshemmnisse hat sich im Vergleich zum Zollabbau als erheblich schwieriger erwiesen, da hiervon - wie bereits beschrieben - nationale Regulierungen und Präferenzen betroffen sind.
Seit Mitte der 1990er Jahre ist es zu neuen Veränderungen in der Weltwirtschaft gekommen. Wir stehen heute einer fortschreitenden Globalisierung gegenüber, die deutlich andere Züge trägt, als dies noch vor 20 oder 30 Jahren der Fall war. So haben sich die Interdependenzen durch den internationalen Handel, die grenzüberschreitende Tätigkeit von Unternehmen (langfristigen Direktinvestitionen) und die zunehmenden grenzüberschreitenden Kapitalströme zwischen den Ländern erheblich verstärkt. Vorangetrieben wird diese Entwicklung durch den enormen technischen Fortschritt und die Liberalisierung der Märkte (Güter-, Dienstleistungs- Kapitalmärkte). Neben dem drastischen Anstieg des grenzüberschreitenden Waren- und Dienstleistungsverkehr ist die zunehmende internationale Verlagerung einzelner Produktionsschritte eines Herstellungsprozesses ein Merkmal der modernen Weltwirtschaft. MNCs produzieren nicht mehr nur bei den Konsumenten Vorort, um Transportkosten und Transaktionskosten zu sparen. Vielmehr werden die Schritte der Produktion in den Ländern getätigt, die diesbezüglich einen komparativen oder technologischen Vorteil besitzen. So werden zum Beispiel die arbeitsintensivsten Produktionsschritte eines Fertigungsprozesses in Entwicklungsländern getätigt. Die Forschung und Entwicklung von neuen Technologien und Produkten wird dahingegen in hochentwickelten Industrieländern durchgeführt. Neben dieser Entwicklung ist der sichtbarste Ausdruck des Wandlungsprozesses in der Weltwirtschaft die fortschreitende Vernetzung der nationalen Kapitalmärkte zu einem wirklich internationalen Kapitalmarkt. Diese Entwicklungen machen eine Neuorientierung und zahlreiche Reformen der Weltwirtschaftsordnung erforderlich. So ist zum Beispiel die Reform des Internationalen Währungsfonds ein wesentlicher Bestandteil der internationalen Weltwirtschaftsdebatte.
Das Weltwirtschaftssystem zeichnet sich demnach durch einen noch nie gekannten Grad der internationalen Verflechtung aus. Andererseits liegt weiterhin eine Fragmentierung der Weltwirtschaft vor. So sind die Entwicklungsländer nach wie vor nicht ausreichend in die Weltwirtschaft integriert. Dies ist zum Teil durch den Protektionismus der Industrieländer, aber auch durch Produktionsstrukturen in den Entwicklungsländern bedingt. Auch ist in vielen Entwicklungsländern das Pro-Kopf-Einkommen weiter gesunken. Interdependenz entstand hauptsächlich zwischen den relativ homogenen Ländern der OECD, die sich durch einen hohen Entwicklungsgrad auszeichnen und einigen schnell wachsenden Schwellenländern. So war es durch das Wirtschaftswachstum in einigen Schwellenländern, insbesondere in Asien, der Zunahme von Kapitalflüssen und einer elektronischen Vernetzung der Finanzmärkte auch zu einer Interdependenz zwischen den Industrieländern und den aufsteigenden Schwellenländern gekommen. Die Verflechtung zwischen Industrie- und den meisten Entwicklungsländern, mit Ausnahme der asiatischen Schwellenländer, blieb dahingegen weiterhin relativ gering. Im Weltwirtschaftssystem zeichnet sich somit ein Spannungsverhältnis zwischen den hoch entwickelten Industrieländern zusammen mit den aufstrebenden Schwellenländern und den zurückbleibenden Entwicklungsländern ab. Dieses Spannungsverhältnis hat auch im erheblichen Maße die WTO-Verhandlungen in Seattle beeinflusst und prägt die derzeitige Verhandlungsrunde der WTO, die sogenannte Doha-Entwicklungsrunde.
Das zweite Spannungsverhältnis der Weltwirtschaft liegt insbesondere zwischen den internationalen Entwicklungen und den nationalen Forderungen der Bevölkerung und der Politik. So zeichnet sich das internationale System durch eine fortschreitende Interdependenz aus. Andererseits fühlt sich die Bevölkerung von der stetig fortschreitenden Globalisierung bedroht (Arbeitsplatz, Einkommen, soziale Sicherheit, Umweltstandards) und fordert größere Absicherungen vom Staat. Der Staat muss auf beide Trends eingehen. Dieses ist nicht immer möglich, da die Handlungsfreiheit von Regierungen bezüglich nationaler Forderungen zum Teil durch die internationalen Interdependenzen eingeschränkt ist.
Es gibt somit zwei Spannungsverhältnisse, die die heutige Weltwirtschaft und Weltwirtschaftspolitik prägen. Zur Lösung dieser Spannungsfelder müssen neue ordnungspolitische Ansätze entwickelt werden.
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