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Fortsetzung: Internationale Handelsbeziehungen in der Zwischenkriegszeit

Stormy Mildner

3. Die US-amerikanische Handelspolitik zwischen den Weltkriegen

3.1 Vom Smoot-Hawley Act zum Reciprocal Trade Agreement Act

a) Die 1920er und frühen 1930er Jahre

Wie im vorrangegangenen Kapitel beschrieben, war die Handelspolitik der USA traditionell protektionistisch orientiert. Erst mit der Wahl des demokratischen Präsidenten Wilson konnte eine Zollreform und die Senkung von Zöllen vorgenommen werden. Mit der Einführung der Einkommenssteuer verloren die Zölle ihre fiskalische Bedeutung. Da im ersten Weltkrieg allerdings wieder starker Protektionismus und Isolationismus einsetzten, wurden die Zölle rasch erneut angehoben. Eine wirklich liberale Handelspolitik begann demnach erst mit dem Reciprocal Trade Agreement Act (RTAA) von 1934 im New Deal unter Präsident Franklin D. Roosevelt und mit dem politisch und ökonomisch orientierten Aufbau eines Freihandelssystem nach dem zweiten Weltkrieg.

Demnach verfolgten die USA in den 1920er und frühen 1930er Jahren trotz ihrer neuen Stellung in der Weltwirtschaft eine Politik des Hochzolls. So erhöhten mehrere Zölle das durchschnittliche Zollniveau in der Zwischenkriegszeit. Gleichzeitig sollten die US-amerikanischen Exporte gefördert werden. Zunächst führte dies einerseits zur Gründung bilateraler Exportkreditagenturen (Export Import Bank of the United States) in den 1930er Jahren. Andererseits brachte es bereits in den 1920er Jahren einen Wandel von der bedingten zur unbedingten Meistbegünstigung in US-amerikanischen Handelsabkommen mit sich.

Bis 1923 hatte die US-amerikanische Handelspolitik auf bilateralen Verträgen mit dem Grundsatz der bedingten Meistbegünstigung basiert. Demnach wurden zwar grundsätzlich alle Vergünstigungen, die Drittländern gewährt wurden, auch der Vertragspartei eingeräumt, konnten jedoch von bestimmten Gegenleistungen abhängig gemacht werden. Diese Politik, die sich vor allem gegen die kolonialistische Handelspolitik der Europäer richtete, die amerikanische Produkte und Schiffe erheblich benachteiligten, führte mit einer wachsenden Zahl von Handelspartnern zu endlosen Verhandlungen, Diskriminierungen von Drittländern und Umlenkungen im internationalen Handel, wie auch eine Studie von Jacob Viner und Frank Taussig feststellte. Dementsprechend wurde am 19. September 1922 durch den Fordney-McCumber Act, der den Emergency Tariff Act von 1921 ablöste, der Grundsatz der unbedingten Meistbegünstigung übernommen: Das heißt, dass Vergünstigungen, die Drittländern eingeräumt wurden, nun auch allen anderen Vertragspartner eingeräumt werden mussten.

Der Wandel von der bedingten zur unbedingten Meistbegünstigung war die Folge eines Wandels der Außenhandelsstruktur der USA vom Exporteur von Agrarprodukten zum Exporteur von verarbeiteten Waren. 1920 machten verarbeitete Produkte 50% der exportierten Waren aus, die mit den europäischen, insbesondere den britischen Produkten konkurrierten. Um den Protektionismus gegenüber US-amerikanischen Waren abzubauen, konnten die USA in Verträgen mit europäischen und außereuropäischen Ländern nicht auf die bedingte Meistbegünstigung zurückgreifen, da diese als diskriminierend galt. Ein weiteres Problem, dass bei Handelsabkommen auf der Basis der bedingten Meistbegünstigung bestanden hatte, war die potentielle Gefahr, dass neue Handelsabkommen vorangegangene untergraben konnten. Dementsprechend waren Handelspartner der USA nicht bereit, Verträge mit bedingter Meistbegünstigung mit den USA abzuschließen. Folglich sollten Verträge mit unbedingter Meistbegünstigung Märkte für US-amerikanische Produkte öffnen. Bereits zehn Jahre später unterhielten die USA mit 29 Ländern Handelsabkommen mit der Verpflichtung zur unbedingten Meistbegünstigung. Allerdings wurden diese Handelsabkommen zunächst mit relativ unwichtigen Handelspartnern der USA abgeschlossen, auf die nur etwa 20% der US-amerikanischen Exporte entfiel.[12]

Die Verhandlungen mit den wichtigen Handelspartnern gestalteten sich als äußerst schwierig, da die USA nicht bereit waren, ihre Zölle, die weit über dem durchschnittlichen internationalen Zollniveau lagen, zu senken. Die Gründe hierfür waren:

die Mehrheit der Republikaner im Kongress, die sich traditionell für höhere Zölle eingesetzt hatten, und die republikanischen Präsidentschaften (Harding, Coolidge und Hoover);
der Kongress, bei dem die Kompetenz “to regulate commerce with foreign nations“ (Constitution Article 1, sec.8) lag, sah Zölle als rein innere Angelegenheit der USA an, die das Ausland nur in sofern berühren würden, als dass unterschiedliche Zollsätze gegenüber einzelnen Ländern herrschten.
die Annahmen, dass die hohen Zölle wesentlich zur herrschenden Prosperität der frühen 1920er Jahre beigetragen hatten;
der seit dem 1. Weltkrieg herrschende Isolationismus und wirtschaftliche Nationalismus in den USA;
der Glaube, dass insbesondere wirtschaftliche Verflechtungen und Machenschaften der US-Industrie zum Kriegseintritt der USA in den Ersten Weltkrieg geführt hatten, und der daraus resultierende Wunsch größtmöglicher politischer und wirtschaftlicher Unabhängigkeit;
isolationistische Bestrebungen anderer Länder;
der Versuch vieler Länder, ihre Exporte zu vergrößern und Importe zu verringern;
der Wunsch, die im Krieg neu entstandenen Industriezweige, wie die Chemieindustrie, vor ausländischer Konkurrenz zu schützen (infant industry argument);

Das Fordney-McCumber Zollgesetz erhöhte die durchschnittliche Zollbelastung auf 33%. Dieses Zollgesetz sollte insbesondere die Preisstabilität im amerikanischen Agrarsektor sichern und vor Billigwaren, vor allem aus Kanada, schützen. Daneben wurden Importe von Industrieprodukten aus Japan und Deutschland (u.a. Textilien und Lederwaren) erheblich eingeschränkt.

Die hohen Zölle, die durch das sogenannte Logrolling (einem Stimmentausch zwischen den Abgeordneten) und unter dem Druck einer Vielzahl von Interessengruppen entstanden waren, fanden ihren Höhepunkt im „Smoot Hawley Tariff Act“ von 1930. Trotz heftigen Widerstandes in Wirtschaftskreisen unterzeichnete Präsident Hoover das Gesetz, durch dass die durchschnittliche Zollbelastung aller zollpflichtigen Waren in den USA auf über 60% anstieg – das höchste Zollniveau in der US-Außenhandelsgeschichte. Durch das Gesetz wurden die Zölle auf tausende von Industriegütern drastisch erhöht. Gleichzeitig wurde die Tariff Commission ermächtigt, die Zollsätze flexibel an den Preisunterschied im Ausland anzupassen. Ferner wurde festgelegt, dass handelspolitische Maßnahmen gegen einen Handelspartner ergriffen werden konnten, wenn dieser unfaire Handelsmethoden anwandte und gegen amerikanische Produkte in ungerechtfertigter Weise diskriminierte. Daneben wurden Zölle als Gegenmaßnahmen bei jeder Form der Subvention der Handelspartner erlaubt. Letztlich gestattete das Gesetz Antidumpingmaßnahmen, wenn Handelspartner ihre Waren unter den Produktionskosten oder unter dem auf dem heimischen Markt verlangten Durchschnittspreis auf dem US-Markt anboten. Durch das Zollgesetz von 1932 kam es zu weiteren Zollerhöhungen, insbesondere auf Öl- und Kupferprodukte, die unter dem Smoot-Hawley Zollgesetz von keinen Zollerhöhungen betroffen waren. Somit wurden nun auch die exportorientierte Industrie geschützt, die weniger mit Importen konkurrierte als die für den heimischen Markt produzierenden Industrien.

Um die Verabschiedung des Smoot Hawley Tariff Acts zu erklären, kann man wiederum dem Erklärungsansatz von Gourevitch folgen:

Erklärungsansatz basierend auf der Wirtschaft eines Landes: Zunächst müssen die Strukturprobleme bestimmter Wirtschaftssektoren betrachtet werden. Dabei kann man die unterschiedlichen Interessen der Wirtschaft grob in Landwirtschaft versus Industrie unterteilen. Hinsichtlich beider Sektoren kann man weitere Interessengruppen nach Größe und Region identifizieren. So kann man in der Industrie zwischen Schwer- und Leichtindustrie unterscheiden, in der Landwirtschaft zwischen regional geschützten und regional ungeschützten Landwirtschaftsbetrieben.
- Die Agrarwirtschaft: Ein Problem, das den gesamten Landwirtschaftssektor betraf, waren die fallenden Preise auf Agrarprodukte. Nachdem es zwischen 1917 bis 1920 zu einem Aufschwung in der Landwirtschaft gekommen war, wurde dieser 1920 bis 1921 von einer starken Rezession mit einem beträchtlichen Preisverfall abgelöst, von dem sich die Landwirtschaft in den 20er Jahren nicht mehr erholen konnte. Der Erste Weltkrieg hatte, unter anderem aufgrund der Unterbrechung traditioneller Handelswege, zu einer stetig steigenden Agrarproduktion außerhalb Europas, gerade in den USA, Kanada, Argentinien, und Australien, geführt. Daneben führten neue Anbaumethoden, die Verbesserung der Anbautechniken und neue Düngemethoden zu einer Steigerung des Outputs. Die steigende Produktion drückte die Preise beträchtlich. Dazu kam das Bestreben vieler europäischer Länder in den 1920er Jahren, im Bereich der Lebensmittelproduktion autark zu werden und der damit einher gehende Schutz ihres Landwirtschaftssektors vor billigen Importen. Auch dies drückte die Preise. Insbesondere als Anfang der 1920er Jahre die Handelsbilanz der USA im Agrargüterbereich ins Negative rutsche, wurden Forderungen nach Schutz vor ausländischen Agrarprodukten laut. Aufgrund des steigenden Drucks und des Preisverfalls wandelte sich folglich der in den USA traditionell freihändlerisch eingestellte Agrarsektor hin zum Protektionismus.
  Doch wie auch schon in Deutschland oder Frankreich in den 1880er Jahren, waren protektionistische Maßnahmen nicht für den gesamten Landwirtschaftssektor in den USA von gleicher Bedeutung. So blieben aufgrund von Transportkosten Preisdifferenzen innerhalb der USA bestehen: Während also die Landwirtschaft in nördlichen Bundesstaaten vom Import billiger Agrarprodukte aus Kanada (von Getreide über Milchprodukte bis hin zu höher verarbeitetem Nahrungsmitteln) betroffen war, war die Landwirtschaft im inneren des Landes weniger von diesen Importen berührt; der aufgrund von billigen Importen steigende Preisdruck war hier weniger stark. Das gleiche galt für die an Mexiko grenzenden US-Bundesstaaten. Dementsprechend forderten die von den Importen stärker betroffenen Regionen mehr Protektionismus, während die regional eher abgeschotteten Regionen im inneren des Landes weniger stark Schutzzölle befürworteten. Auch für die exportorientierten Bereiche in der Landwirtschaft, darunter die Baumwollindustrie, hatte der Schutz vor billigen ausländischen Agrarprodukten wie Getreide keine Priorität.
- Die Industrie: Ferner war auch das verarbeitende Gewerbe in Hinblick auf protektionistische Maßnahmen gespalten: Die Schwerindustrie der USA stellte standarisierte Produkte her, die auch auf dem Weltmarkt nachgefragt wurden, verwandte die neusten Techniken wie Fließbandarbeit und wies eine hohe Produktivität auf. Demnach hatte sie im internationalen Vergleich einen deutlichen Wettbewerbsvorteil. Hier bestand kein erheblicher Wettbewerbsdruck durch Importe, einerseits, da sich gerade die europäischen Industrien noch von den Kriegsschäden erholen mussten, andererseits da die Industrien in den älteren industrialisierten Länder nicht auf dem gleichen, hohen technologischen Niveau arbeiteten wie die vergleichsweise jüngeren Unternehmen in den USA. Protektionistische Maßnahmen waren somit für die Schwerindustrie in den USA nicht von großer Bedeutung. Vielmehr setzten sich Produzenten wie Henry Ford gegen Schutzzölle ein.
  Ganz anders sah dies in der Leichtindustrie aus, wie bei den Produzenten von Schuhen, Handschuhen, Kleidung, Uhren Schmuck etc. Diese kleineren Produzenten, die auf den Markt zugeschnittene, nicht standardisierte, arbeitsintensive und hauptsächlich für den inländischen Konsum gedachte Produkte herstellten, gerieten unter erheblichen Druck durch Importe billigerer Produkte: Die Schuhindustrie der Bundesstaaten Neu Englands musste z.B. mit billigen Schuhen aus der Tschechoslowakei konkurrieren; die Uhrenhersteller litten besonders unter den Uhrenimporten aus der Schweiz, die Schmuckhersteller unter Importen aus Deutschland. Dementsprechend forderten sie Schutz vor ausländischer Konkurrenz.
- Der Bankensektor: Während der Bankensektor, der eng mit der US-Industrie verknüpft war, traditionell den Schutz der heimischen Industrie unterstützt hatte, lehnte er den Protektionismus nun zunehmend ab. Einerseits waren ihre Interessen weiterhin mit den großen Industrien, der exportorientierten Schwerindustrie, die den Protektionismus ablehnte, verflochten. Andererseits waren die USA von einem Schuldnerland zu einem Gläubigerland geworden. Bereits in den 1920er Jahren war man sich im US-amerikanischen Bankensektor bewusst, dass Europa langfristig nur seine Schulden bedienen könnte, wenn es Zugang zum US-Markt und somit Einkünfte aus Exporten hätte.
- Die Arbeiterschaft: Anders sah es wiederum in der Arbeiterschaft aus. Traditionell hatte die US-amerikanische Arbeiterschaft Schutzzölle abgelehnt, um relativ niedrige Lebensmittelpreise zu sichern. Die Minderheit, die sich für Schutzzölle aussprach, konnte ihr Interesse nicht durchsetzen. Dementsprechend war auch die Haltung der US-Gewerkschaft, der „American Federation of Labor“ (AFL), gegenüber Zöllen eher neutral gewesen. Dies änderte sich in den 1920er Jahren. Bei der Tagung der AFL im Jahr 1928 kam es zur Gründung der ersten offiziellen Fraktion protektionistisch eingestellter Gewerkschaften, der „Wage Earners Protective Conference“, die fast 10% der Mitglieder der AFL umfasste. Ziel war insbesondere, den Druck auf die Löhne in arbeitsintensiven Industrieproduktionen zu reduzieren.

Betrachtet man nun die Gruppen, die sich für protektionistische Maßnahmen einsetzten, so erscheinen sie einzeln gesehen nicht sehr einflussreich: die Landwirte in den Grenzregionen waren gegenüber denen im Mittleren Westen in der Minderheit; die Produzenten in der Schwerindustrie überwogen diejenigen in der Leichtindustrie an wirtschaftlicher und politischer Stärke. Letztlich wollte keine der genannten Gruppen einen gleichzeitigen Schutz des Industrie- und Agrarsektors. Der Industriegüterbereich setzte sich wie die Arbeiter für niedrige Lebensmittelpreise und demnach gegen den Agrarprotektionismus ein, während der Agrarsektor billige Industriegüter präferierte und dementsprechend keinen Schutz der heimischen Industrie forderte. Wie ist es nun zur Durchsetzung protektionistischer Maßnahmen sowohl im Agrar- als auch im Industriegüterbereich gekommen?

Erklärungsansatz basierend auf dem politischen System eines Landes: Zuerst muss hier die Reformbewegung der „Muckracker“ genannt werden, die in den ersten zehn Jahren des 20. Jahrhunderts das Bewußtsein der Bevölkerung für politische Prozesse geschärft hatte. Zweitens hatte die Panik von 1907 zu einer systematischeren Vorgehensweise der Industrie gegenüber der Regierung geführt. Gleichzeitig nahm die US-Handelskammer eine prominentere Rolle in der Vertretung der US-Industrie ein. Des Weiteren hatte sich die Zahl der registrierten Gruppen mit einem Handelsinteresse verdoppelt. Diese Handelsverbände waren zum Teil nach Sektoren, Produkten oder Exportmärkten organisiert. Der Einfluss von Handelsverbänden war insbesondere während des Ersten Weltkriegs entstanden, da enge Beziehungen zwischen Industrie und Regierung notwendig waren, diese jedoch nur schwer auf individueller Basis organisiert werden konnten. Folglich begannen Handelsverbände die Interessen der einzelnen Unternehmen gegenüber der Regierung zu vertreten.

Ähnliche Entwicklungen sind im Agrarsektor zu finden. Wie beschrieben, hatte dieser im 19. Jahrhundert trotz vieler Reformbewegungen grundlegende Probleme, sich effektiv zu organisieren und seine Interessen im Kongress durchzusetzen. Wie im Industriesektor führte der Erste Weltkrieg jedoch auch hier zur Bildung durchsetzungsfähiger Interessengruppen. Sowohl in der Industrie als auch dem Agrarsektor kam es zu der Gründung permanenter Vertretungen in Washington und der Eröffnung von Lobbybüros. Auch gewann die Gewerkschaft „American Federation of Labour“ verstärkt Einfluss in den 1920er Jahren. Aufgrund des steigenden Einflusses von Arbeiter- und Industrieverbänden stieg der Druck auf einzelne Politiker und die Parteien, protektionistische Maßnahmen durchzusetzen, erheblich.

Des Weiteren konnten sich die unterschiedlichen Interessen für den Schutz der Landwirtschaft und Industrie durchsetzen, da es sowohl zu einer Koalition der Leichtindustrie, den Arbeitern und dem regional ungeschützten Agrarbereich als auch zu einem Tausch von Stimmen unter den Abgeordneten und Senatoren kam. Somit war der Smoot Hawley Tariff Act das Ergebnis des starken Einflusses unterschiedlicher Partikularinteressen und eines Stimmentausches. Dies erinnert an die Durchsetzung protektionistischer Maßnahmen in Frankreich und Deutschland Ende der 1870er Jahre. Wie in den 1870er Jahren muss man hier an die Existenz von Primärinteressen der einzelnen Gruppen erinnern: Die Leichtindustrie forderte an erster Stelle Schutz vor ausländischer Konkurrenz, erst an zweiter Stelle forderte sie Schutz vor billigen Lebensmitteln; der regional ungeschützte Agrarsektor wollte an erster Stelle Schutz vor ausländischer Konkurrenz und erst an zweiter Stelle Schutz vor billigen Industrieprodukten; und die Arbeiterschaft forderte an erster Stelle ein gesichertes Lohnniveau und an zweiter Stelle Schutz vor billigen Nahrungsmitteln. Dementsprechend waren die Gruppen bereit, ihren zweiten Wunsch aufzugeben, um den ersten durchzusetzen. Es kam zu einem Interessenaustausch: Die Politiker, die Wahldistrikte vertraten, in denen die Leichtindustrie und die Vertretung der Arbeiterschaft besonders stark war, stimmten für den Industrieprotektionismus und gaben dem Landwirtschaftssektor ihre Stimme für den Agrarprotektionismus. Im Gegenzug gaben die Politiker, die regional ungeschützte Landwirtschaftsbetriebe unterstützten und hier Protektionismus forderten, dem Industrieprotektionismus ihre Ja-Stimme, um die Unterstützung ersterer für den Agrarprotektionismus zu sichern. Durch dieses Logrolling wurden im Smoot-Hawley Zollgesetz sowohl die Zölle auf Industrie- als auch Agrarprodukte angehoben.

Gleichzeitig spiegelt der Smoot Hawley Tariff Act Parteipolitik wieder. Befürwortet beziehungsweise abgelehnt wurde das Gesetz entsprechend der traditionellen Parteilinien bezüglich der Handelspolitik: nur fünf Demokraten stimmten im Senat für das Gesetz, nur 11 Republikaner dagegen. Der hohe Schutz der Landwirtschaft und der Industrie setzte sich durch, da die Republikaner die Mehrheit im Kongress hatten, den Präsidenten stellten und die Republikaner traditionell protektionistisch eingestellt waren.

Letztlich muss wie in den 1880er Jahren in Deutschland die politische Führung genannt werden. Doch während es in Deutschland Bismarck war, der die Koalitionsbildung orchestriert hatte und damit bestimmte innenpolitische Interessen erzielen wollte, ist es in den USA gerade die fehlende politische Führung, die zu einem Pauschalprotektionismus führte. So hatte Präsident Hoover zwar diesen abgelehnt, doch waren ihm der legislative Prozess und das Logrolling aus dem Ruder gelaufen; ihm fehlte die Führungskraft, um diesen Prozess aufzuhalten.

Erklärungsansatz basierend auf dem internationalen System: Die Zollraten des Smoot-Hawley Tariff Acts, dessen ursprünglicher Entwurf bereits 1929 vom Repräsentantenhaus ratifiziert worden war, wurden als Antwort auf den Börsenkrach und die einsetzende Wirtschaftskrise drastisch erhöht. Wie beschrieben, war es durch die Stützungsversuche des Goldstandards zu einer Deflationsspirale gekommen. Die Antwort auf die sinkenden Preise, die steigende Konkurrenz auf den Weltmärkten und den Wettlauf nach Absatzmärkten war ein steigender Protektionismus weltweit. Zusätzlich wurden nicht-tarifäre Handelshemmnisse, darunter Quotenregelungen, geschaffen. Die Weltwirtschaftskrise und Beggar-thy-Neighbour Politiken bestimmten folglich das internationale Umfeld. Ebenfalls von Bedeutung für die Verabschiedung des Zollgesetzes waren der seit dem Ersten Weltkrieg herrschende Isolationismus und wirtschaftliche Nationalismus in den USA. Auch der Glaube, dass insbesondere wirtschaftliche Verflechtungen und Machenschaften der US- Industrie zum Kriegseintritt der USA in den Ersten Weltkrieg geführt hatten, resultierte im Wunsch größtmöglicher politischer und wirtschaftlicher Unabhängigkeit.Wichtig waren hier des Weiteren die internationalen politischen Spannungen, die gescheiterten Friedensbemühungen und die erfolglosen Bemühungen einer internationalen Koordination und Kooperation zwischen den Ländern durch internationale Konferenzen sowie die Autarkiebestrebungen anderer Länder.
Erklärungsansatz basierend auf Ideologien: Wie bislang dominierten in der Handelspolitik der USA nicht die Freihandelsideen und -theorien, sondern das protektionistische Gedankengut. Während des 19. Jahrhunderts war der heimischen Industrie auf der Grundlage des Erziehungszollargumentes Schutz vor ausländischer Konkurrenz gewährt worden. Angesichts der guten wirtschaftlichen Entwicklung hatte man mit diesem Ansatz scheinbar gute Erfahrungen gemacht. Gleichzeitig wurden Zollsenkungen im 19. Jahrhundert oftmals in einem kausalen Zusammenhang mit Rezessionen gesehen, die im gleichen Zeitraum wie die Zollsenkungen stattfanden. Zollsenkungen schienen also nicht immer zu den gewünschten Erfolgen zu führen. Die Tendenz zum Protektionismus war somit tief in der Handelspolitik der USA verwurzelt. Dementsprechend hatten sich die USA auch nicht an der kurzen Periode reziproken Zollabbaus in den 1860er Jahren in Europa beteiligt.[13]

Da die Handelspartner der USA ihrerseits mit Vergeltungszöllen auf den Smoot-Hawley Act antworteten, sanken nicht nur die Importe der USA, sondern auch die Exporte. Zölle wurden in Europa, Kanada, Neuseeland und einigen lateinamerikanischen Staaten erhöht. Ende 1931 hatten 26 Staaten quantitative Importrestriktionen verhängt. Zwischen 1929 und 1933 sanken die Importe von 4,4 auf 1,5 Mrd. Dollar, die Exporte von 5,2 auf 1,6 Mrd. Dollar. Der US Anteil am Weltexport ging von 16% auf 11% zurück.[14]

b) Der Reciprocal Trade Agreement Act

Im Jahr 1932 gewann der demokratische Gouverneur von New York, Franklin D. Roosevelt, gegen den zur Wiederwahl nominierten Präsidenten Herbert Hoover mit 90% der Stimmen. Faktoren, die zu dem deutlichen Wahlsieg Roosevelts beigetragen haben, waren die Weltwirtschaftskrise und Roosevelts Wahlversprechen, die USA aus der Krise zu führen und den Außenhandelsprotektionismus abzubauen. Durch die fortschreitende Weltwirtschaftskrise, hohe Arbeitslosigkeit und fehlende Kaufkraft gab es einen Überfluss an Inlandsprodukten, so dass der Ruf nach Öffnung ausländischer Märkte, nach liberalem Handel und Abbau von Zöllen immer lauter wurde. So nahm man an, dass andere Länder ebenfalls ihre Zölle senken würden, sobald die USA ihren Markt liberalisierten. Diese neuen Exportmärkte würden auch die Nachfrage nach US-Produkten, dementsprechend die Produktion und folglich die Nachfrage der Unternehmen nach Arbeitskräften steigern. Auch sollten engere Handelsbeziehungen die internationale Stabilität fördern und historisch bedingte Feindschaften abbauen.

Befürworter des reziproken Zollabbaus waren insbesondere die Demokraten. Wie die Durchsetzung des Smoot-Hawley Zollgesetzes gezeigt hatte, gab es sowohl Vertreter im Kongress als auch Interessengruppen der US-Wirtschaft, die sich gegen Protektionismus und für Freihandel eingesetzt hatten; nur war ihre Durchsetzungskraft vergleichsweise gering, da sie keine Koalition bildeten, sie als Gruppe schwieriger zu organisieren waren und die Republikaner die Mehrheit des Kongresses und den Präsidenten stellten. Mit der fortschreitenden Weltwirtschaftskrise gewannen die Befürworter des Zollabbaus jedoch an Stärke, erhielten mehr Gehör und waren nach dem Sieg der Präsidentschaftswahlen durch die Demokraten auch stärker im politischen Prozess vertreten.

In den ersten Jahren seiner Amtszeit kümmerte sich Präsident Roosevelt zunächst noch weniger um den Handel als um binnenwirtschaftliche Probleme wie die Sanierung des Banksektors, die Arbeitslosenunterstützung und Arbeitsprogramme. Auch musste zuerst der Goldstandard abgeschafft werden, um genug Spielraum für eine Abwertung der Währung zu bekommen. Erst im Jahr 1934 kam es dann zum Abbau der hohen Zollmauern, insbesondere auf Drängen des US-amerikanischen Außenministers Cordell Hull. Um dem zeitaufwendigen Prozess eines Neuentwurfes des Smoot-Hawley Acts oder der Verabschiedung neuer Zollgesetze durch den Kongress zu entgehen, wurde der Smoot-Hawley Act als Verhandlungsbasis belassen und um eine zusätzliche Sektion, denRTAA von 1934, erweitert. Dieses, von Cordell Hull geförderte Handelsgesetz wird auch als Cordell-Hull-Programm bezeichnet. Da die handelsliberalen Demokraten die Mehrheit im Kongress besaßen, wurde der Gesetzeszusatz rasch ratifiziert. Dieser delegierte Teile der handelspolitischen Kompetenz und Macht vom Kongress auf den Präsidenten. Der Präsident war von nun an befugt, in bilateralen Verhandlungen auf Basis der Reziprozität (bei handelspolitischen Maßnahmen sollen sich die Vertragspartner untereinander gleiche Zugeständnisse einräumen), die Zölle um 50% zu senken. Die Hauptziele des Gesetzes waren somit Abbau der protektionistischen Handelshemmnisse, Reziprozität und Meistbegünstigung. Die Handelsabkommen wurden als Executive Agreements bezeichnet, damit diese „Zoll-Abkommen“ unter dem RTAA nicht mehr vom Kongress verabschiedet werden mussten.

Vergleicht man die Verabschiedung des RTAA mit dem Smoot-Hawley Act, so wird deutlich, dass ersterer weniger von Interessengruppen getragen wurde. Während es unter dem Smoot-Hawley Act vor allem aufgrund durchsetzungsfähiger Interessengruppen und dem Logrolling-Prozess im Kongress zum hohen Zollniveau gekommen war, war die Durchsetzung des RTAA eher institutioneller Natur und Ausdruck traditioneller Ideologien. So hatten sich die Demokraten traditionell für niedrigere Zölle eingesetzt. Die Abstimmung folgte hier den Parteilinien. Nur sechs Abgeordnete, die zuvor für den Smoot-Hawley Act gestimmt hatten, gaben nun dem RTAA ihre Stimme, da sie die negativen Folgen des Gesetzes anerkannten – aber alle von ihnen waren Demokraten. Allgemein kann man also nicht sagen, dass es aufgrund der Weltwirtschaftskrise zu einem wirklichen Gesinnungswandel – auch bei den Republikanern – gekommen sei. Vielmehr vertraten die Politiker die traditionelle handelspolitische Einstellung ihrer Partei.

Während der RTAA ein wichtiger Schritt zum Freihandel war, läutete er dennoch keine Periode des Freihandels ähnlich der Handelspolitik Großbritanniens im 19. Jahrhundert ein. Die US-Handelspolitik besaß weiterhin deutlich merkantilistische und protektionistische Züge. So wollte Roosevelt mit Hilfe der Reziprozitätsbedingung ausländische Märkte für amerikanische Produkte öffnen. Unter wirtschaftlich normalen Umständen hätten die Demokraten wohl eher die Strategie des unilateralen Zollabbaus gewählt. Die Reziprozität war – die Depression berücksichtigend – ein Zugeständnis an die Republikaner. Ferner wurden sensible Branchen weiterhin von Zollsenkungen ausgenommen oder erhielten die Möglichkeit, eine Wiederanhebung von Zöllen zu beantragen. Auch die unbedingte Meistbegünstigung muss relativiert betrachtet werden. So verhandelten die USA nur mit den Hauptlieferländern, so dass die Ausweitung der gewährten Zollreduktionen auf die übrigen Handelspartner nicht die Position der USA schwächte. Gleichzeitig wurden Neuklassifizierung einzelner Produkte vorgenommen, um sie von Zollsenkungen auszuschließen. Ein Beispiel für diese Neuklassifizierung waren Textilien. Sie wurden nach Gewicht und Durchschüssen (Fadenzahl) klassifiziert. Folglich konnten die Zölle auf schweizerische Stickereien gesenkt werden, ohne gleichzeitig britische Textilien zu begünstigen. Ähnliches galt für Porzellan, wobei hier nach Herstellungsmethoden klassifiziert wurde. Zollsenkungen wurden nur bei hochpreisigem, kalzium-phosphathaltigen Porzellan durchgeführt. In diesem Bereich hatte Großbritannien ein Monopol. Folglich konnten die USA Großbritannien hier Vergünstigungen einräumen, ohne diese auf Deutschland oder die Niederlande ausdehnen zu müssen.

Auch hatte der Kongress durch den RTAA nicht seine gesamte Handelsbefugnis abgegeben. So musste der RTAA alle drei bis vier Jahre erneuert werden. Folglich war der Präsident weiterhin von den protektionistischen Strömungen im Kongress beeinflußt und mußte auf sie Rücksicht nehmen, da ihm die Handlungsfreiheit in der Zollpolitik nur auf Zeit verliehen war. Ferner musste der Präsident vor Abschluss eines Abkommens unter dem RTAA öffentliche Anhörungen durchführen. Auch durften Produkte, die auf den Zolllisten der USA aufgeführt wurden, nicht vollständig von Zöllen befreit werden.

Insgesamt gewährte der Kongress dem US-Präsidenten elf Mal die Handelsbefugnis unter dem RTAA. Einer der großen Erfolge des RTAA war, dass die Einzelinteressen im Kongress, die durch das Logrolling oftmals zur Erhöhung von Zöllen geführt hatten, nicht mehr so stark zum Tragen kamen. So vertritt der Präsident im Gegensatz zu den Politikern im Kongress generell weniger stark Partikularinteressen als das Gesamtinteresse der USA und setzt sich folglich stärker für einen Abbau der Handelsbarrieren und internationale Abkommen ein. So führte der RTAA auch in mehr als 20 bilateralen Abkommen mit unbedingter Meistbegünstigung zu einer Senkung der durchschnittlichen Zollsätze bis 1940 auf etwa 35%. Bis 1945 wurden 29 Handelsverträge unter dem RTAA verhandelt. Sowohl 1937 als auch 1940 wurden bei der Verlängerung des RTAA keine wesentlichen Änderungen durchgeführt. Die Handelsbefugnis des Präsidenten wurde für jeweils drei Jahre verlängert. In der dritten Verlängerung des RTAA 1943 wurde allerdings die Schutzklausel (Escape Clause) aufgenommen, die die Veränderung oder Rücknahme von Handelsvereinbarungen erlaubt, wenn es durch die im Vertrag ausgehandelten Zollsenkungen zu einem Anstieg der Importe kommt, die der US-amerikanischen Industrie ernsthaft Schaden zufügen.

Auch während des Zweiten Weltkriegs hatte der RTAA weiterhin Bestand. Das Gesetz wurde nicht ausgesetzt, da man befürchtete, dass es sonst zu einem Wiederaufleben des Hochzolles kommen würde. Auch erwies sich das Gesetz bei Verhandlungen mit Staaten Lateinamerikas weiterhin als sinnvoll. Ferner hoffte man, den vom RTAA eingeschlagenen Kurs nach dem Ende des Krieges fortzuführen. Neben diesen Erwägungen sprachen auch partei- und wahlpolitische Überlegungen gegen die Abschaffung des Gesetzes.

3.2 Die US-amerikanische Handelspolitik im Zweiten Weltkrieg

Während die US-Handelspolitik bis zum Ausbruch des Zweiten Weltkriegs hauptsächlich wirtschaftliche Ziele verfolgt hatte, wurde sie seit 1940 zu einem Bestandteil der nationalen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in deren Mittelpunkt die Hilfe Großbritanniens und die Aufrüstung standen.

Aufgrund der Erfahrungen aus dem Ersten Weltkrieg war durch die Neutralitätsgesetze von 1935 bis 1937 durch den Kongress der Index über zu Kriegs- und Krisenzeiten verbotene außenpolitische Maßnahmen vervollständigt worden. Einer Umfrage zufolge im September 1939 sprachen sich 84% der Befragten gegen den Einsatz der US-amerikanischen Armee und Flotte gegen Deutschland aus.[15] Das Neutralitätsgesetz von 1937 enthielt zum einen ein Ausfuhrverbot für Waffen, Munition und Kriegsgerät. Zum andern enthielt es das Verbot von Anleihen an kriegführende Staaten. Auch wurde US-amerikanischen Bürgern verboten, auf Schiffen kriegführender Nationen zu reisen. Des Weiteren war es US-amerikanischen Handelsschiffen verboten Waren von kriegführenden Staaten zu transportieren. Letztlich war die Bewaffnung US-amerikanischer Handelsschiffe nicht gestattet. Diese Regeln sollten verhindern, dass die USA aufgrund wirtschaftlicher Interessen in einen Krieg gezogen werden konnten.

Durch das „Cash and Carry“-System war es den kriegführenden Staaten erlaubt Waren (mit Ausnahme von Waffen) in den USA zu kaufen und auszuführen, wenn diese durch eine Barzahlung in ihren Eigentum übertreten konnten. Trotz des isolationistischen Drucks wurde im November 1939, forciert durch die Internationalisten und Präsident Roosevelt, im vierten Neutralitätsgesetz das Waffenembargo aufgehoben. Nun war es denjenigen Staaten erlaubt auch Waffen zu kaufen, die diese vor dem Abtransport bar bezahlen konnten. Nach dem Fall Frankreichs im Juni 1940 und dem Beginn des Luftkrieges gegen Großbritannien im August 1940 verstärkte sich in den USA die Debatte zwischen denjenigen, die Hilfe für die betroffenen Demokratien forderten, und den Isolationisten. Letztendlich gewannen die Befürworter einer Intervention.Im Dezember 1940 schlug Präsident Roosevelt das „Lend and Lease“-Konzept im Gegensatz zum „Cash and Carry“ als Hilfe für Großbritannien vor. Durch dieses Pacht- und Leihgesetz vom 11. März 1941 erhielt der Präsident die Generalermächtigung, kriegswichtige Waren, Waffen und Güter an Länder zu verleihen und zu verpachten, deren Verteidigung zur Gewährung der US-amerikanischen Sicherheit notwendig war. Des Weiteren verabschiedete der Kongress im März 1941 das „Mutual Aid Agreement“, womit die USA ihre isolationistische Haltung im Zweiten Weltkrieg aufgaben. Mit der steigenden Rüstungs- und Kriegsindustrie und der verstärkten internationalen Warennachfrage begann sich die durch die Weltwirtschaftskrise geschwächte US-Wirtschaft wieder zu erholen. Gleichzeitig nahm die extrem hohe Arbeitslosigkeit ab. Um den Übergang zur Kriegsproduktion zu fördern, wurden den Unternehmen großzügige Steuererlässe und eine Abschwächung der Antimonopolgesetze versprochen. Ende 1942 hatten sich 33% der Industrie auf die Kriegsindustrie umgestellt. Weiter entstanden praktisch über Nacht ganz neue Industriezweige. Kriegsausgaben verdoppelten das Industrieoutput der USA, die Arbeitslosigkeit sank, Arbeitszeiten wurden länger, die Löhne und somit auch die Kaufkraft stiegen.

Durch den Konjunkturaufschwung, Präsident Roosevelt und die demokratische Mehrheit im Kongress wurde die mit dem RTAA begonnene Tendenz zum liberalen Handel fortgesetzt. Dies zusammen mit den politischen und wirtschaftliche Erfahrungen aus der Weltwirtschaftskrise und dem Zweiten Weltkrieg führte bereits während des Krieges auf Initiative der USA und Großbritanniens zu Verhandlungen über eine Neugestaltung des Weltwirtschaftssystems. So gab man der Weltwirtschaftskrise und der darauf folgenden Phase autonomer nationaler Wirtschaftspolitiken eine erhebliche Mitschuld am Krieg. In den internationalen Verhandlungen sollte folglich ein Kompromiss zwischen möglichst intensiven weltweiten Wirtschaftsbeziehungen und weitgehend nationaler Handlungsfreiheit gefunden werden, der Schutz vor induzierten Störungen bieten konnte. Dieses neue, relativ liberale und marktorientierte Weltwirtschaftssystem sollte durch neue internationale Institutionen ansatzweise international gesteuert werden.

Weiterführende Literatur

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[12] Vgl. Decker 2002, S. 49 f.
[13] Vgl. Charles Kindleberger, „The Rise of Free Trade in Western Europe“, in: Jeffry A. Frieden und David A. Lake (Hg.), International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, London 2000, S. 73-89.
[14] Vgl. Koopmann 1991, S. 96.
[15] Vgl. Junker 1999, S. 135.