3. Die US-amerikanische Handelspolitik zwischen den Weltkriegen

1. Internationale Handelsbeziehungen in der Zwischenkriegszeit

Der Erste Weltkrieg hatte sich auf die gesamte Struktur der Weltwirtschaft äußerst negativ ausgewirkt. In Europa war es zu einer Lähmung des bisherigen weltwirtschaftlichen Zentrums und der Finanz- und Handelsbeziehungen gekommen. Inflation, ein Absinken der europäischen Kaufkraft (auch für Importe) sowie der Zusammenbruch des Verkehrswesens und des Handels waren direkte Folgen des Krieges. Etablierte Bahnen des Kapital- und Handelsverkehrs waren unterbrochen; der Goldstandard war aufgehoben worden und überall blühten Nationalismus und Protektionismus. Neue Anbau- und Produktionsgewohnheiten waren entstanden und die Struktur, Zusammensetzung, Richtung und regionale Verteilung des internationalen Handels hatte sich deutlich gewandelt. Die europäischen Länder erholten sich nur langsam von den Folgen des Krieges, und die Wiederaufbauphase dauerte lang und war krisenhaft. Ursache hierfür war vor allem eine verfehlte Nachkriegsordnung:

Am bedeutendsten für die Weltwirtschaft und die Jahre der Zwischenkriegszeit waren allerdings die neue Rolle und wirtschaftliche Stärke der USA. Während England seine wirtschaftliche und politische Vormachtstellung verloren hatte, waren die USA aus dem Ersten Weltkrieg als Gewinner hervorgegangen und besaßen einen unversehrten Produktionsapparat. Gleichzeitig waren sie von einem Nettoschuldnerland zu einem Nettogläubigerland geworden und ihre Exporte stiegen kontinuierlich: Hatte der Wert der US-amerikanischen Exporte (einschließlich der Gold- und Silberexporte) in den Jahren 1900, 1905 und 1913 noch 1,499 Mrd., 1,660 Mrd. und 2,615 Mrd. Dollar betragen, war der Wert der Exporte in den Jahren 1921, 1925 und 1928 auf 4,560 Mrd., 5,272 Mrd. und 5,776 Mrd. Dollar angestiegen.[1] Der Anteil der US-amerikanischen Güter an den weltweiten Exporten, der zwischen 1911 und 1913 noch 12,4% betragen hatte, lag zwischen 1922 und 1924 bei 18%.[2] 1928 betrug der Anteil Nordamerikas am Welthandel 17,5%. Dahingegen war der Anteil Europas am weltweiten Handel, der 1913 noch 62% betragen hatte, auf 52,1% im Jahr 1928 gefallen. Der Anteil Lateinamerikas war mit 7,6% bzw. 8,7 in den Jahren 1913 und 1928 leicht gewachsen, während der Anteil Asiens in der gleichen Periode von 11,8 auf 14,6% angestiegen war. Im Jahr 1937 betrug der Anteil Europas, Nordamerikas, Lateinamerikas und Asiens 51,4%, 15,5%, 8,7% und 15,5%. Neben den USA wurde gerade Japan zu einem der großen Konkurrenten der europäischen Länder auf dem Weltmarkt.[3]

Des Weiteren fand ein Wandel in der Außenhandelsstruktur der USA statt: Hatte zunächst der Export von Agrarprodukten und Rohstoffen in der Außenhandelsstruktur der USA dominiert, exportierten die USA seit der Jahrhundertwende zunehmend Halbfertigfabrikate und verarbeitete Produkte. Von 1850 bis 1900 war der Anteil der verarbeiteten Produkte an den Gesamtexporten der USA von 12,4% auf 19,16% gestiegen. Der Anteil der Halbfertigprodukte war im selben Zeitraum von 4,49% auf 8,85% gestiegen.1900 machten Rohstoffe, Agrarprodukte und verarbeite Lebensmittel noch 71,99% der Gesamtexporte aus. 1913 betrug der Anteil der verarbeiteten Produkte und Halbfertigfabrikate bereits 31,95% bzw. 16,83% der Gesamtexporte der USA. Bis 1920 war der Anteil der verarbeiteten Produkte an den Gesamtexporten auf 39,66% angestiegen. 1929 machten verarbeitete Produkte und Halbfertigfabrikate 44,92 bzw. 14,24% der Gesamtexporte der USA aus.[4] Ca. 20% der verarbeiteten Produkte waren Investitionsgüter. Diese Produkte standen in direkter Konkurrenz mit den europäischen, insbesondere den britischen Produkten. Aufgrund der steigenden Konkurrenz und den Strukturproblemen der britischen Industrie, nahm der Anteil Großbritanniens an den weltweiten Industriegüterexporten kontinuierlich ab, während die Nordamerikas (insbesondere der USA) und Asiens (insbesondere Japan) kontinuierlich zunahmen.

Auch die geographische Verteilung der Exporte der USA hatte sich gewandelt: Bis in die 1920er Jahre hatten Exporte nach Europa deutlich dominiert. 1914 machten Exporte nach Europa 62,86 der Gesamtexporte der USA aus. Im gleichen Jahr gingen 14,85% der Exporte nach Nordamerika, 3,18% nach Mexiko und Zentralamerika, 5,95% nach Südamerika und 5,59% nach Asien. Nach dem Ersten Weltkrieg nahmen Exporte in nicht-europäische Länder jedoch sehr viel schneller zu als die Exporte in europäische Länder. So war der Anteil der Exporte nach Europa an den Gesamtexporten im Jahr 1920 auf 56,38% gesunken. Dahingegen war der Anteil der Exporte nach Mexiko und Zentralamerika, Südamerika und Asien an den Gesamtexporten der USA auf 11,29%, 7,8% bzw. 11,04% gestiegen. Im Jahr 1928 machten Exporte nach Mexiko und Zentralamerika, Südamerika, Europa und Asien 7,74%, 9,37%, 46,30% bzw. 12,7% der Gesamtexporte der USA aus.[5] 1929 stieg der Wert der Exporte, die nach Europa gingen, um 3%, während die Exporte in den Rest der Welt um 16,5% stiegen.[6] Des Weiteren löste Kanada Großbritannien als wichtigster Absatzmarkt für US-amerikanische Produkte ab: Hatten Exporte nach Kanada und Großbritannien zwischen 1910 und 1914 im jährlichen Durchschnitt 117,213 Mio. bzw. 278,897 Mio. Dollar betragen, betrug zwischen 1921 und 1925 der jährliche Durchschnitt der Exporte nach Kanada und Großbritannien 393,771 Mio. beziehungsweise 355,781 Mio. Dollar. 1929 war der Wert der Exporte nach Kanada auf 489,303 Mio. Dollar gestiegen, während der Wert der Exporte nach Großbritannien 348,540 Mio. Dollar betrug.[7]

Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges waren die Länder Europas sowohl im Hinblick auf Kapital als auch im Bezug auf den Güterhandel von den USA abhängig. Europa konnte nicht mehr seine Vorkriegsposition als Hauptlieferant US-amerikanischer Importe zurückgewinnen: Den meisten Ländern fiel es sowohl aufgrund des Zustands ihrer Industrien nach dem Weltkrieg als auch aufgrund des stetig zunehmenden Protektionismus in den USA schwer, dort wieder anzuknüpfen, wo sie im internationalen System vor dem Ersten Weltkrieg gestanden hatten. Trotz ihrer neuen Position, ihrer neuen wirtschaftlichen Stärke und überragenden Position auf den Weltmärkten verfolgten die USA eine Hochzollpolitik, beschränkten die Einfuhren und förderten ihre Exporte – und trugen somit zur Instabilität des internationalen Handelssystems erheblich bei.

Doch die USA bildeten mit ihrer protektionistischen Handelspolitik keinen Einzelfall im Welthandel. Der Krieg hatte in vielfältiger Weise steigende Zollmauern mit sich gebracht. In Japan, Indien, Australien und manchen Ländern Lateinamerikas hatte der Wegfall der Konkurrenz durch die europäischen Produzenten und Exporteure zu einem erheblichen Anstieg der Produktion und Gründung neuer Unternehmen geführt. Mit der Rückkehr der normalen Handelsbeziehungen gerieten diese neuen Industrien erheblich unter Druck. Folglich forderten viele Unternehmen zunehmend Schutz vor ausländischer Konkurrenz, der ihnen letztlich auch gewährt wurde. In Australien wurden die Bereiche Eisen und Stahl, der Maschinenbau, Eisenbahngerätschaften und Chemikalienherstellung durch Zölle geschützt. In Indien wurden der Stahl- und Eisenindustrie, der Textilindustrie, der Papier- und Chemikalienindustrie Schutz gewährt. In Argentinien wurde insbesondere die Herstellung pharmazeutischer Produkte geschützt.

Auch in Europa lebte der Protektionismus wieder auf. Unter anderem erhöhten Frankreich, Deutschland, Italien, Spanien, Belgien und die Niederlande ihre Zölle in den 1920er Jahren, wobei sowohl der Industrie- als auch der Agrarsektor geschützt wurden. Gerade im Bereich der Landwirtschaftsproduktion strebten viele Länder (u.a. Italien) Unabhängigkeit vom Weltmarkt an. Auch in Großbritannien, das traditionell freihändlerisch eingestellt war, blieben die während des Kriegs erhobenen Zölle weiterhin bestehen. So waren in Großbritannien z.B. seit dem McKenna Act von 1915 Autos, Motorräder und andere Industrieprodukte mit Zöllen belegt. Der Schutz der heimischen Industrie wurde 1921 durch den „Safe-Guarding of Industry Act“ und den „Dyestuffs Importation Act“ weiter erhöht.

Handelsbarrieren wurden ferner in Deutschland verstärkt. Hier war der Anteil des Exports am Sozialprodukt Deutschlands zwischen 1913 und 1928 von 22,1% auf 16,3% gefallen. 1925 betrug das Exportvolumen Deutschlands nur noch 57% des Exportvolumens von 1913. Dieser Einbruch in den Exporten Deutschlands wirkte sich negativ sowohl für die Wohlfahrt als auch für die Beschäftigung aus und verstärkte die Unterbeschäftigung und Krise. Dementsprechend versuchte Deutschland sowohl seine Landwirtschaft als auch seine Industrie mit hohen Zöllen zu schützen. Die Ursachen für den Protektionismus finden sich auch hier im Ersten Weltkrieg und waren sowohl materieller als auch psychologischer Natur: wirtschaftliche Autarkie, die die Kriegswirtschaften geprägt hatte, schien auch eine Lösung für die Probleme der Nachkriegszeit zu sein. Sowohl die hohe Arbeitslosigkeit, als auch der Wunsch, neue, sich entwickelnde Industrien zu fördern, gaben dem Protektionismus grundlegend Aufwind. Durch den Protektionismus wurden jedoch die Probleme der Landwirtschaft nicht gelöst. Vielmehr verschärfte die Abkoppelung der deutschen Landwirtschaft von den Weltmarktpreisen ihre Strukturprobleme und wurde schließlich zu einem der größten Probleme Deutschlands während der Weltwirtschaftskrise.

Des Weiteren erhöhten eine Reihe rohstoffproduzierender Ländern und Agrarländer ihre Handelsbarrieren, die ihre Wirtschaften besonders angesichts ihrer sich verschlechternden Terms of Trade schützen wollten. Ursachen für die Verschlechterung ihrer Terms of Trade waren u.a.:

Ziel der Zollerhöhungen waren dementsprechend ein Ausgleich der Zahlungsbilanz, aber auch der Schutz und darüber die Förderung des Aufbaus eigener Industrien.

Trotz der weltweiten protektionistischen Tendenzen war es insbesondere die Zollpolitik der USA, die sich negativ auf die Weltwirtschaft auswirkte. 1922 wurde der Fordney-McCumber Act verabschiedet, der zum bislang höchsten durchschnittlichen Zollniveau in der Geschichte der USA führte. Diese Zollpolitik widersprach der neuen Rolle der USA als Nettokreditgeber: So fiel es den europäischen Ländern schwer, ihre Einkünfte aus Exporten in die USA zu erhöhen und hierdurch die US-amerikanischen Kredite zu bedienen. Auch die Rückzahlung der Kriegsschuld war so nur begrenzt möglich. Internationale Kreditaufnahme wurde in erster Linie von den europäischen Staaten zur Bedienung ihrer Kriegsschuld getätigt, nicht für wirtschaftliche Investitionen. Folglich gab es eine Kette von Abhängigkeiten: Deutschland war auf die Kredite aus den USA angewiesen, um seinen Reparationsverpflichtungen gegenüber Ländern wie Frankreich und Großbritannien nachzukommen. Diese verwandten das Geld zur Begleichung ihrer eigenen Kriegsschuld, so dass es zu hohen Kapitalflüssen in die USA kam. Die USA reinvestierten das Geld wiederum in die Länder Europas. Europa war somit von den USA, seinen Investitionen und letztendlich von seiner wirtschaftlichen Stabilität abhängig. Daneben bestand eine weitere indirekte Abhängigkeit vom US-amerikanischen Markt: So waren die USA aufgrund ihrer Industrialisierung zu einem wichtigen Absatzmarkt für Rohstoffe und Lebensmittel geworden. Da Europa gegenüber den meisten rohstoffliefernden Ländern einen Handelsbilanzüberschuss hatte, hingen sie letztendlich wieder – wenn auch indirekt – von den USA ab. Die rohstoffexportierenden Länder konnten ihre Importe aus Europa nur bezahlen und erhöhen, wenn sie selbst ihre Exporte in die USA steigerten.   

Der weit verbreitete Protektionismus zeigt, dass es trotz internationaler Handelskonferenzen in Brüssel, Porto Rose und Genua in den frühen 1920er Jahren der Zwischenkriegszeit kein ernsthaftes Interesse an der Wiederherstellung eines offenen liberalen Handelssystems gegeben hat. Auch die Auswirkungen der von der League of Nations 1927 einberufenen Weltwirtschaftskonferenz waren relativ gering. Hatte auf der Konferenz von Genua im Jahr 1922 noch ein breiter Konsens darüber bestanden, welche wirtschaftspolitischen Maßnahmen nach dem Krieg getroffen werden sollten, verstrickte man sich auf der Konferenz in Genf 1927 in bürokratisches Geplänkel.Daneben brachte auch eine weitere Konferenz im gleichen Jahr, in deren Zentrum nicht-tarifäre Handelshemmnisse standen, wenig Erfolge in Hinblick auf den Abbau weltweiter protektionistischer Maßnahmen. Zwar kam es zu einigen bilaterale Abkommen, wie dem französisch-deutschen Handelsabkommen vom August 1927, doch blieben die internationalen Abkommen letztlich erfolglos aufgrund:

Letztlich setzte die Weltwirtschaftskrise allen internationalen Versuchen, den weltweiten Protektionismus abzubauen, ein Ende. Im Scheitern dieser internationalen Bemühungen spiegelte sich, wie auch im internationalen Zahlungsverkehr, eine Schwäche des Weltwirtschaftssystems und der internationalen Beziehungen wider.

[1] Vgl. US Department of Comerce (1975), S. 884-885; US Census Bureau, Statistical Abstract of the US 1913, Washington D.C. 1914, S. 327; US Census Bureau, Statistical Abstract of the US 1929, Washington D.C. 1929, S. 462.
[2] Vgl. Adams, S. 33-34.
[3] Vgl. Kenwood/Lougheed, S. 223.
[4] Vgl. US Census Bureau (1929), S. 474-475.
[5] Vgl. US Census Bureau (1929), S. 480.
[6] Vgl. Adams, S. 35.
[7] Vgl. US Census Bureau (1929), S. 488.