Die Neustrukturierung des internationalen Handelssystems nach 1945

1. Das Scheitern der Internationalen Handelsorganisation und der Abschluss des GATT

Bereits während des Zweiten Weltkriegs hatte man sich insbesondere in den USA intensiv mit der Neustrukturierung des internationalen Handelssystems auseinandergesetzt, basierend sowohl auf den Erfahrungen des 19. Jahrhunderts als auch auf den beiden Weltkriegen, der Zwischenkriegszeit und der Weltwirtschaftskrise. So war man zu der Überzeugung gelangt, dass der Vertrag von Versailles und die Reparationszahlungen nach dem Ersten Weltkrieg mit ihren negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft Deutschlands und darüber hinaus auf das internationale Staatensystem Fehlentscheidungen gewesen waren; ein effektives Friedensmanagement in den 1920er Jahren war misslungen. Vielmehr hatten die politischen und wirtschaftlichen Autarkiebstrebungen der Länder, der weltweite Protektionismus und die Weltwirtschaftskrise mit all ihren negativen politischen und wirtschaftlichen Implikationen erheblich zum Beginn des Zweiten Weltkriegs beigetragen. Eine Wiederholung dieser Fehler sollte folglich vermieden werden – unter anderem durch die Schaffung eines offenen, internationalen Handelssystems. Die Motivation für ein liberales Handelssystem war somit sowohl politischer als auch wirtschaftlicher Natur: Ersten sollte durch den reziproken, multilateralen Zollabbau der weltweite Handel gesteigert werden. Hierdurch sollten wiederum sowohl die Einkommen als auch die Beschäftigung weltweit zunehmen und somit das weltweite Wohlfahrtsniveau steigen. Neben diesen wirtschaftlichen Zielen sollten durch die wachsenden Handelsströme die internationalen Verflechtungen und Interdependenzen erhöht werden; Ziele waren mehr Sicherheit und Stabilität in der Staatengemeinschaft. In den 1950er Jahren kam ein weiteres Ziel hinzu: durch den liberalen Handel und die damit verbundene Wohlfahrtssteigerung sollte die Ausbreitung des Kommunismus eingedämmt werden.

Um ein offenes internationales Handelssystem zu schaffen, schien eine internationale, institutionell und vertraglich gesicherte Ordnung unablässig. Eine von den einzelnen Ländern unilateral durchgeführte Handelsliberalisierung war nach dem Zweiten Weltkrieg kaum möglich. Zu hoch war das durchschnittliche Zollniveau; in vielen Ländern fehlte die nationale Basis für eine Handelsliberalisierung, und Vertrauen zwischen Staaten existierte kaum. Auch hatten sowohl die 1870er als auch die 1930er Jahre gezeigt, wie schnell Länder unter wachsendem nationalen Druck auf protektionistische Maßnahmen zurückgriffen. Im Allgemeinen haben nur die wenigsten Länder (z.B. Großbritannien im 19. Jahrhundert) ihren Handel unilateral liberalisiert. Eine unilaterale Handelsliberalisierung war nach dem Zweiten Weltkrieg somit keine reale Option. Auch ein internationales Handelssystem basierend auf bilateralen Verträgen war keine attraktive Lösung, da die nicht immer positiven Erfahrungen mit der Vielzahl von bilateralen Abkommen in den 30er Jahren noch unmittelbar waren. Auch waren sie als politisches Instrument zur Sicherung internationaler Stabilität und Sicherheit weniger brauchbar als ein multilaterales Abkommen. Aus diesem Grund strebte man eine multilaterale, institutionelle Lösung an.

Durch eine multilaterale Handelsorganisation sollte sichergestellt werden, dass es zu einem regelgebundenen Abbau von Handelshemmnissen und zur Marktöffnung im Allgemeinen kam. Innerhalb der Handelsorganisation sollten die Mitgliedstaaten Zugeständnisse auf reziproker Basis, dem Grundsatz der unbedingten Meistbegünstigung folgend, verhandeln können, während die Organisation die Einlösung dieser Zugeständnisse überwachen und durchsetzen sollte. Auch sollten durch regelmäßige Konsultationen, Treffen und Konferenzen der Mitgliedstaaten die Informationsflüsse zwischen ihnen gesteigert und somit das gegenseitige Vertrauen gestärkt werden. Die institutionelle Bindung der Zugeständnisse sollte verhindern, dass diese unter nationalem politischen Druck wieder rückgängig gemacht wurden, was eine besondere Gefahr im unilateralen Liberalisierungsprozess darstellt.

Durch den Grundsatz der unbedingten Meistbegünstigung sollte eine Handelsordnung geschaffen werden, in der alle Länder – unabhängig von ihrer Größe und ihrem politischen Gewicht – von den Handelsliberalisierungen profitierten. Ziel war, eine neue Handelsordnung zu schaffen, die so frei von Diskriminierungen war wie nur möglich. Das Prinzip der Reziprozität hingegen sollte sicherstellen, dass in der neuen Handelsordnung alle Länder Zugeständnisse machten und es zu keinen permanenten „Free Ridern“ (Trittbrettfahrern) kam, die erheblich von dem Abkommen profitierten, ohne sich an dessen Kosten zu beteiligen. Dabei ist das Reziprozitätsprinzip merkantilistisch orientiert: Wichtig war hier insbesondere der Wunsch, ausländische Märkte zu öffnen. So lag der Fokus nach wie vor auf den Exporten und der Exportsteigerung. Während in der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte auch die durch steigende Importe verursachten positiven Effekte des Freihandels hervorgehoben werden, standen für die meisten Politiker – wie auch heute noch – die Exporte im Zentrum der Betrachtung. Für sie bringen nicht die Importe, die zum Teil einen erheblichen Druck auf die nationale Wirtschaft verursachen, den Nutzen, sondern die gesteigerten Exporte. Exporte werden wirtschaftlich als äußerst wichtig angesehen, da sie zum einen Devisen einbringen. Zum anderen fördern sie ein steigendes Wirtschaftswachstum– man spricht hierbei von exportgeleitetem Wachstum.

Auf der Grundlage dieser Überlegungen schlugen die USA sowie die Gründung einer internationalen Handelsorganisation (ITO) als auch die Kodifizierung einer Welthandelscharta, der Havanna Charta, bereits während des Zweiten Weltkriegs vor. Im Dezember 1945 veröffentlichte die Truman-Administration ihre „Proposals for Consideration by an International Conference on Trade and Employment“. Auf der Basis multilateraler Verhandlungen, der unbedingten Meistbegünstigung und der Reziprozität sollten die Handelshemmnisse schrittweise abgebaut werden. Die USA hatten bereits durch den RTAA und zahlreiche bilaterale Handelsabkommen weitreichende Erfahrungen mit der Reziprozität gesammelt, so dass diese auch in ein multilaterales Abkommen aufgenommen werden sollte. Überwacht werden sollte der Liberalisierungsprozess durch eine multilaterale Handelsorganisation. Auf Antrag der Delegation der USA beim Wirtschafts- und Sozialrat der UN, beschloss dieser im Jahr 1946 eine „Internationale Konferenz für Handel und Beschäftigung“ durchzuführen. Ziel war die Gründung einer multilateralen Organisation als Ergänzung der bereits gegründeten Bretton Woods-Institutionen, dem IWF und der Weltbank. Diesem Vorschlag folgten vier Verhandlungsrunden: 1. Die Konferenz zur Vorbereitung in London 1946; 2. die Konferenz zur Klärung des Status der neu zu gründenden Organisation im Februar 1947 im Bundesstaat New York; 3. die zweite Konferenz des Vorbereitungsausschusses 1947 in Genf; und 4. die Konferenz für Handel und Beschäftigung von November 1947 bis März 1948 in Havanna.

Grundlage der Verhandlungen bei der Konferenz in London, an der achtzehn der neunzehn eingeladenen Staaten (mit Ausnahme der Sowjetunion) teilnahmen, war die von der US-Regierung vorgeschlagenen „Suggested Charter for an International Trade Organisation“. Die ITO sollte die Liberalisierung des Welthandels, die Bekämpfung von Monopolen und den Ausgleich von Konjunkturschwankungen fördern. Sie sollte des Weiteren ein Abkommen über Rohstoffe beinhalten und insgesamt den internationalen Handel überwachen und ordnen. Übergeordnetes Ziel der ITO war die Erhöhung des Lebensstandards, Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und Beschäftigung als auch die Steigerung des Realeinkommens durch die Intensivierung des internationalen Güteraustauschs. Ergebnis dieser Konferenz war der Beschluss, die sich untereinander eingeräumten Zugeständnisse in ein „General Agreement on Tariffs and Trade“, das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (GATT), einzubringen. Zusätzlich sollte ein Abkommen über Rohstoffe in einem Interim-Ausschuss behandelt werden, wobei die dort erzielten Übereinkünfte später in die ITO eingefügt werden sollten. Ein Unterausschuss sollte die Statuten der ITO entwickeln. Der Unterausschuss tagte im Januar und Februar im Bundesstaat New York und entwarf neben den Statuten für die ITO einen ersten Vorschlag für das GATT. Letzteres war von Anfang an als Handelsabkommen und nicht als internationale Handelsorganisation gedacht und sollte als Teil der ITO fungieren, sobald diese in Kraft trat. In der Konferenz von Genf sollten diese Vorschläge dann behandelt werden. Dabei waren die USA bestrebt, dass das GATT nur Handelsfragen beinhaltet; es sollte sich um einen reinen Handelsvertrag – keine internationale Organisation – handeln. So hatte die Exekutive auf der Grundlage des 1945 erneuerten RTAA zwar das Recht, Handelsverträge zu unterzeichnen, ohne dass sie dem Kongress vorgelegt werden mussten; der Abschluss eines Abkommens oder der Beitritt internationaler Organisationen musste jedoch vom Kongress verabschiedet werden. Durch den Abschluss eines reinen Handelsvertrages sollte demnach sichergestellt werden, dass der Kongress das GATT nicht ablehnen konnte.

Die Konferenz von Genf im Jahr 1947 gliederte sich in drei Teile: 1. die weitere Ausarbeitung der Charter der ITO, 2. die Verhandlung über ein multilaterales Abkommen zum reziproken Zollabbau und 3. die Ausarbeitung der Grundsätze für die Handelsliberalisierung, die sogenannten „General Clauses“. Die beiden letzten Teile ergaben das GATT. Da das GATT Teil der ITO werden sollte, entsprachen seine grundlegenden Prinzipien den Regelungen des Abschnitts über den internationalen Handel im Entwurf der Charter der ITO. Auch war im GATT festgelegt, dass parallele GATT-Klauseln denen der ITO angepasst werden sollten, wenn diese in Kraft trat.

Im Oktober 1947 beendete man die Verhandlungen zum GATT. Zwar waren die Verhandlungen über die ITO noch nicht abgeschlossen, doch drängte man auf eine frühe Unterzeichnung und Umsetzung des GATT, da man befürchtete, dass die Vielzahl an vertraglich vereinbarten Zollsenkungen an die Öffentlichkeit dringen könnten, es zu Protesten käme und somit eine Umsetzung der Zollsenkungen immer schwieriger würde. Auch befürchtet man, dass Händler den Verkauf ihrer Waren zurückhalten könnten, bis das neue Zollabkommen in Kraft trat, was den internationalen Handel ernsthaft gestört hätte. Letztlich lief der RTAA der USA aus: Um das GATT noch unter dieser Handelsvollmacht, ohne Abstimmung durch den Kongress, abzuschließen, musste das GATT vor Mitte des Jahres 1948 unterzeichnet werden. Dies war nicht nur für die USA von großer Bedeutung, sondern für das internationale Handelssystem insgesamt, da es ohne den Druck der USA kaum zum Abschluss des GATT gekommen wäre.

Dennoch war der frühe Abschluss des GATT für viele Länder nicht unproblematisch: So mussten sowohl das GATT als auch die ITO von den nationalen Parlamenten ratifiziert werden. Da man befürchtete dass eine frühe Behandlung des GATT die Unterstützung für die ITO reduzieren würde, wollte man ITO und GATT als Paket zur Abstimmung bringen. Um dieses Problem zu umgehen, wurde das „Protocol of Provisional Application“ eingeführt, wonach acht der 23 Unterzeichnerstaaten das GATT vorläufig nur bis zum 1. Januar 1948 annahmen. Auch sah das Protokoll vor, dass die Länder nach einer 60-tägigen Meldefrist wieder aus dem GATT austreten konnten. Letztlich sah es vor, dass die Prinzipien und Regeln in Teil II des GATT nur soweit eingeführt werden mussten, wie sie nicht mit der bestehenden Rechtslage der Länder im Widerspruch standen. Durch das Recht, GATT-inkonsistente Regeln beizubehalten („Grandfathering Rights“), konnten die meisten Länder das GATT annehmen, ohne es ihrem Parlament zur Abstimmung vorzulegen. Da das GATT der ITO nach ihrem in Kraft treten angepasst werden sollte, sah man die „Grandfathering Rights“ nicht als problematisch an.

Am 30.Oktober 1947 wurde das GATT schließlich von 23 Staaten angenommen und trat am 1. Januar 1948 in Kraft. Einerseits beinhaltete es einen Kodex von Handelspraktiken, andererseits ein Verzeichnis über Zollreduzierungen. Die durchschnittliche Zollsenkung, die im Fall der USA erreicht wurde, war 21,1%. Dahingegen scheiterten die Bemühungen, eine internationale Handelsorganisation zu schaffen. Zwar wurde die Havanna Charta von 53 Staaten, darunter die USA, in Havanna im Jahr 1948 unterzeichnet, doch trat sie nie in Kraft. So wurde sie auch nie dem US-Kongress vorgelegt oder gar ratifiziert.

Für das Scheitern der ITO können mehrere Gründe genannt werden. Einerseits wurde sie von zahlreichen Mitgliedern des Kongresses und Vertretern der US-Industrie aufgrund ihrer vielen Ausnahmen und der protektionistischen Vorbehalte aus zahlungsbilanz- und beschäftigungspolitischen Erwägungen sehr skeptisch betrachtet und als nicht ausreichend angesehen. Auch die von Großbritannien geforderten Ausnahmen für das britische Präferenzsystem löste Verärgerung im Kongress aus. Andere Kongreßabgeordnete bewerteten die ITO hingegen als zu weitreichend. So befürchteten viele, dass Teile der ITO, die sich nicht ausschließlich mit Handelspolitik befassten, in erheblicher Weise die US-amerikanische Souveränität angreifen könnten. Des Weiteren wandten sich die immer noch stark im Kongress vertretenen Protektionisten gegen die ITO. Letztlich musste im gleichen Zeitraum der Marshall-Aid-Plan ratifiziert werden, so dass die ITO in ihrer Priorität untergeordnet wurde. Auch in anderen Ländern war die ITO nicht unumstritten. Um zumindest das GATT zu sichern, verzichteten viele Länder, die ITO ebenfalls dem Parlament vorzulegen. Letztlich bestand Ende der 1940er Jahre nicht mehr die gleiche Dringlichkeit und der Wunsch, internationale Organisationen zu gründen, die unmittelbar nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs die internationale und nationale Politik geprägt hatten. 1950 entschied sich Präsident Truman schließlich dagegen, die Havanna Charta dem Kongress vorzulegen. Ohne die USA konnte eine ITO jedoch nicht wirksam werden. Der Entschluss Trumans markierte somit das Schicksal der ITO.

Die Schaffung des GATT kann jedoch als Teilerfolg gewertet werden. Bereits in Genf war ein weitreichender Zollabbau mit Tausenden von individuellen Zollzugeständnissen erzielt worden. Diese Verhandlungen erfolgten produktweise und auf bilateraler Basis. Das GATT beinhaltete schließlich 45.000 Produktpositionen, 20 Listen über Zollkonzessionen und den Vertragstext. Die 23 ursprünglichen Vertragsparteien waren: Australien, Belgien, Brasilien, Burma, Ceylon, Chile, China, Frankreich, Großbritannien, Indien, Kanada, Kuba, Libanon, Luxemburg, Niederlande, Neuseeland, Norwegen, Pakistan, Südrhodesien, Syrien, Südafrika, Tschechoslowakei, USA.

Da das GATT als multilaterales Handelsabkommen geplant war, war hierfür auch kein Sekretariat oder regulierendes internationales Komitee geplant. Aufgrund der gescheiterten ITO entstand somit eine Lücke, und es stellte sich die Frage, wie der Liberalisierungsprozess kontrolliert und Verhandlungen koordiniert werden sollten. Um diese Lücke zu füllen, übernahm der Interim-Ausschuss für die ITO („Interim Commission for the ITO“) diese Aufgaben. Nachdem klar geworden war, dass die ITO nicht in Kraft treten würde, wurde der Interim-Ausschuss faktisch zum GATT-Sekretariat. Zwar blieb das GATT bis zur Gründung der Welthandelsorganisation 1995 ein internationales Handelsabkommen, doch entwickelte es sich zunehmen zu einer de facto Handelsorganisation.

Insgesamt trug das GATT erheblich zur weltwirtschaftlichen Prosperität der Nachkriegszeit bei, wobei Zölle auf industrielle Produkte massiv abgebaut wurden und der Welthandel durch Prinzipien wie Nicht-Diskriminierung und Transparenz gefördert wurde.