Seit fast 90 Jahren setzt sich die internationale Arbeitsorganisation (International Labour Organization, ILO), weltweitfür menschenwürdige Bedingungen am Arbeitsplatz ein, basierend auf einem Katalog von Menschentrechten speziell für Arbeitnehmer, um Frieden, Stabilität und Verteilungsgerechtigkeit zu unterstützen. Die ILO ist somit eine ausgesprochen langlebige internationale Organisation. Dieser vermeintliche Erfolg ist jedoch nicht unproblematisch:  Während die ILO als Standard- und Agenda-Setter durchaus erfolgreich gewesen ist, sieht es mit der Umsetzung bzw. Durchsetzung der Standards weniger viel versprechend aus. Seit den 1990er Jahren befindet sich die ILO in einer neuen Form von Krise, die in erheblichem Gegensatz zur weltweit neu aufgeflammten Debatte über Arbeitsstandards und deren Umsetzung steht. In einer Zeit, in der die Mission der ILO angesichts der stetig fortschreitenden Globalisierung und ihrer Schattenseiten aktueller denn je ist, sind die Aufgaben und die Zukunft der Organisation selbst äußerst ungewiss. Diese Identitäts-, Effektivitäts- und Relevanzkrise hat die ILO nach wie vor nicht überwunden. Ein kurzer Blick auf die Geschichte, den Aufbau und Funktionsweise der ILO sowie auf die aktuelle Debatte wird diese Problematik verdeutlichen.

Geschichte und Entwicklung der ILO

„Universal and lasting peace can be established only if it is based upon social justice!“ Dieser Satz aus der Präambel der ILO-Verfassung reflektiert auf anschauliche Weise die Atmosphäre des Jahres 1919, des Gründungsjahrs der Internationalen Arbeitsorganisation. Das Trauma des Ersten Weltkriegs bewirkte ein vorher noch nie da gewesenes Bestreben, durch internationale Kooperation den Weltfrieden langfristig zu gewährleisten. Die konkrete Aufgabe der ILO konzentrierte sich dabei auf die Erarbeitung und Wahrung bestimmter Arbeitsnormen als Beitrag zum weltweiten Frieden, Stabilität und Wohlstand – eine Maßnahme, die angesichts der Massenverelendung der Arbeiterschaft in den Jahrzehnten vor dem 1. Weltkrieg mehr als gerechtfertigt war (Bartolomei de la Cruz et al 1996: 5; Gillingham 2000: 237-239; Hughes 2001: 155-159).

Die Einrichtung der ILO als Institution basierte auf einer eigens für sie geschaffenen Verfassung, welche wiederum ein Teil des von den Siegermächten erarbeiteten Versailler Vertrags zur Nachkriegsordnung war. Treibende Kräfte waren drei globale Motivationen:

In diesem Sinne erfolgte bereits im Jahre 1919 die Erarbeitung und Verabschiedung der ersten sechs Konventionen über Arbeitszeiten, Arbeitslosigkeit, Mutterschutz, Nachtarbeit von Frauen und Kindern und eines gesetzlichen Mindestalters bei Arbeitsaufnahme. Im Sommer 1920 folgte die offizielle Eröffnung des ILO-Hauptquartiers in Genf in der Schweiz. Im Laufe der 1920er und 1930er Jahre war die ILO stark von den Interessen der großen europäischen Mächte, allen voran Großbritannien und Frankreich, dominiert; der Beitritt der USA erfolgte erst 1934 unter Präsident Franklin D. Roosevelt während der Nachwirkungen der Weltwirtschaftskrise. Die wichtigste Errungenschaft der ILO in der Zwischenkriegszeit ist dabei der im Jahr 1926 implementierte Überwachungsmechanismus zur Einhaltung von Arbeitsstandards, der – wenn auch leicht modifiziert – noch heute in derselben Form abläuft (Hughes 2001: 159-161).

Während des 2. Weltkriegs wurde das ILO-Hauptquartier angesichts der wachsenden Bedrohung für die Schweiz vorübergehend ins kanadische Montreal verlegt. Noch vor Ende des Krieges verabschiedete die ILO im Jahre 1944 die so genannte Declaration of Philadelphia, die nach der Implementierung des Überwachungsmechanismus das zweite einschneidende Ereignis in der Geschichte der ILO darstellt. Mit der Deklaration wurde das Mandat der ILO erheblich erweitert, insbesondere hinsichtlich der Wechselwirkung zwischen Arbeit einerseits und sozialen, wirtschaftlichen und/oder finanziellen Problemen andererseits. Dies schuf die Basis für die spätere Zusammenarbeit der ILO mit dem IWF und der Weltbank.

Zusätzlich zum traditionellen Arbeitsrecht befasste sich die ILO nunmehr auch mit Menschenrechten im weiteren Sinne, wie Beschäftigung, Lebensbedingungen, Entwicklungen wirtschaftlicher und sozialer Natur sowie Sozialhilfe. Mit Ende des Krieges 1945 wurde die ILO im Rahmen der Gründung der Vereinten Nationen als eine Specialized Agencyin den UNO-Verband aufgenommen, d.h. sie war weiterhin eine rechtlich unabhängige Organisation, die jedoch in einem engen arbeitsteiligen Verhältnis zur UNO stand. Diese Form der Sonderbeziehung wurde seit 1946 vom Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der UNO geregelt. 1945 wurden somit auch alle damaligen UN-Mitglieder automatisch ILO-Mitglieder (Bartolomei de la Cruz et al 1996: 5).

1948 erfolgte die Verabschiedung der ILO-Konvention Nr. 87 über Freedom of association and the right to organize – eines der grundlegendsten Arbeitnehmerrechte, das sich in den kommenden Jahrzehnten zu einem massiven Stein des Anstoßes zwischen den Mitgliedsländern entwickeln sollte; die USA haben diese Konvention bis heute nicht ratifiziert.

Zur großen Verstimmung der USA wurde 1954 die UdSSR in die Organisation aufgenommen, ein Schritt, der die ILO für den Rest des Kalten Krieges lähmen sollte, da sie durch die Dominanz der beiden Blöcke mehr und mehr zu einem Forum für Rivalitäten des Ost-West-Konflikts wurde. Ihren Höhepunkt fand diese Entwicklung zwischen 1970 und 1973 als Arbeiterprobleme auf beiden Seiten in derartigem Maße politisiert wurden, dass die Arbeit der ILO faktisch zum Erliegen kam und die USA nach ausbleibender Besserung der Lage 1977 ihren Austritt aus der Organisation erklärten. Da der Austritt der USA den Verlust von einem Viertel des Gesamtbudgets mit sich brachte, verschärfte sich die Krise weiter. Dabei bildeten die USA keine Ausnahme: auch andere Staaten waren vorübergehend ohne Mitgliedschaft, allen voran die Republik Südafrika von 1964 bis 1994 während des Apartheid-Regimes. 1980 traten die USA der ILO wieder bei (Gillingham 2000: 240-243).

Parallel zu diesen problematischen Entwicklungen wuchs die Mitgliedszahl der ILO bis 1970 stetig an, was insbesondere auf die starke Entkolonialisierung der 1950er und 1960er Jahre zurückzuführen ist. Bereits 1969 erhielt die Organisation für ihr Bemühen um Weltfrieden, Gerechtigkeit und Wahrung der Menschenrechte den Friedensnobelpreis (ILO 2005: 2).

In den 1990er Jahren konnte sich die ILO durch das Ende des Kalten Krieges von ihrer politischen Lähmung schlagartig befreien. So brachte die stetig fortschreitende Globalisierung ein verstärktes Interesse an weltweiten Arbeitsbedingungen mit sich. Auch die seit der Uruguay-Runde des GATT in der Welthandelsorganisation (WTO) verstärkt stattfindenden Debatten über die Notwendigkeit der Durchsetzung der ILO-Arbeitsnormen führten zu einem „Revival“ der Arbeitsorganisation. Seit 2001 sind alle Länder der Erde Mitglieder der ILO, mit nur zwei Ausnahmen: Bhutan und Nordkorea (Hughes 2001: 169). Die Kernarbeitsstandards umfassen heute: Koalitionsfreiheit und Tarifverhandlungsrecht, Verbot von Zwangsarbeit, Kinderarbeit und Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf.

Aufbau und Struktur der ILO

Die ILO ist eine der ältesten, noch bestehenden internationalen Organisationen und hat sich ihren ursprünglichen Charakter im Großen und Ganzen bewahren können. Es handelt sich bei ihr um eine intergouvernamentale Organisation und keine supranationale Entität, d.h. sie darf ihren Mitgliedern keine Obligationen auferlegen, es sei denn, diese stimmen ihnen freiwillig zu. Sie ist wie bereits erwähnt eine mit den Vereinten Nationen assoziierte specialized agency, jedoch rechtlich unabhängig und selbstständig und somit kein UN-Organ wie beispielsweise der Sicherheitsrat. Gemeinhin gilt die ILO als die einzige internationale Organisation, die von der Arbeiterbewegung und der sogenannten „Linken“ dominiert ist. Ein sorgfältiger Blick auf die Struktur und Funktionsweise der Organisation zeigt jedoch, dass eine solche Pauschalannahme nicht immer gerechtfertigt ist (Bartolomei de la Cruz et al 1996: 5, 13; Gillingham 2000: 237).

Das dominierende Prinzip der ILO-Struktur ist der sogenannte Tripartismus, d.h. die Präsenz von Regierungsvertretern, Arbeitgebervertretern und Arbeitnehmervertretern aus allen Mitgliedsländern – ein Prinzip, das sich sowohl in der Gesamtstruktur, als auch in den einzelnen Organen niederschlägt und die ILO im vergleich zu anderen internationalen Organisationen einzigartig macht.

Drei Hauptorgane sind für die Arbeit der ILO zuständig:

Der Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismus der ILO

Angesichts des eher schwachen Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismus der Organisation ist es angebracht, von einer Effektivitätskrise der ILO zu sprechen. So ist der seit 1926 bestehende Mechanismus aufgrund seiner Komplexität und Langwierigkeit insgesamt nicht effektiv genug, um Mitgliedsländer zur Einhaltung der Kodizes und Leitlinien zu bewegen. Infolgedessen gibt es zwar eine Vielzahl von Standards (insgesamt 185 formelle Konventionen, plus eine noch größere Zahl nicht bindender Empfehlungen). Gleichzeitig fehlen der ILO jedoch die „Zähne“, um diese Standards durchzusetzen. Hierin wird der Charakter der ILO als Agenda-Setter ohne weit reichendes Akteursverhalten und Durchsetzungskraft deutlich. Die Hauptwaffen der ILO zur Durchsetzung der Standards sind daher bis heute nicht so genannte harte Durchsetzungsmechanismen wie Sanktionen, sondern vielmehr „weiche“ Durchsetzungsinstrumente, darunter:

Erscheint allein schon die Wirkungskraft der Bloßstellung staatlichen Fehlverhaltens zweifelhaft, so wird die Vorgehensweise durch die langwierige vorgeschaltete Prozedur noch problematischer. Prinzipiell sind die Regierungen aller Mitgliedsländer dazu verpflichtet, regelmäßig Bericht über die Einhaltung der von ihnen ratifizierten Konventionen der ILO zu erstatten;  zusätzlich verlangt die ILO Berichte über nicht ratifizierte Konventionen mit der jeweiligen Begründung, warum die Ratifizierung noch nicht stattgefunden hat. Alle Berichte werden vom Governing Body an ein Expertenkomitee weitergeleitet. Dieses verfasst wiederum seinen eigenen Bericht und übermittelt diesen an das sogenannte „Komitee zur Anwendung von Standards und Empfehlungen“, welches wiederum nach sorgfältiger Prüfung seinerseits einen Bericht mit Empfehlung für die Konferenz erstellt. Die Konferenz debattiert diesen Bericht unter Berücksichtigung der Empfehlung und kommt schließlich zu einem Beschluss und ggf. zu einer Resolution. Durch diese kann das jeweilige Land vor der Weltöffentlichkeit bloßgestellt werden, mit daraus resultierender negativer Publicity und öffentlicher Verurteilung (Hagen 2003: 22-24). Das so genannte Complaint Procedure, in dem Menschen- und Arbeitsrechtaktivisten eine Petition bei der ILO einreichen, um auf die Verletzung von Arbeitsnormen in einem bestimmten Land hinzuweisen und eine Resolution zu bewirken, verläuft ähnlich wie der oben beschriebene Prozess.

Dieser stark vereinfacht dargestellte Prozess ist nicht nur sehr langwierig, sondern fällt häufig zeitlichen Verzögerungen während des Ablaufs zum Opfer. Um letztlich eine Resolution erwirken zu können, muss jeder Fall die Konferenz durchlaufen. Da diese wie bereits erwähnt nur einmal im Jahr tagt, kann es zu einer Aufstauung von Fällen kommen, die sich quasi in der Warteschleife für ihre Debatte befinden. Nicht selten bleiben Fälle auch in einem der Komitees „hängen“. Selbst der letzte erfolgreiche Petitionsfall der 1990er Jahre, der eine Resolution gegen das autoritäre Regime in Myanmar (früher Birma) bewirkte, brauchte mehrere Jahre, um den gesamten Prozess zu durchlaufen. Inwieweit die Bloßstellung der Regierung Myanmars effektiv sein wird, bleibt abzuwarten (Hagen 2003: 22-24).

Eine zweite Durchsetzungsmöglichkeit der ILO setzt auf Kooperation als Lockmittel bzw. Ansporn für die Einhaltung von Arbeitsstandards (auch „carrots“ genannt, da die Mitgliedsländer mit der Kooperation gelockt werden). Das hierfür zuständige Programm der technischen Zusammenarbeit der ILO besteht seit den 1950er Jahren, als es aufgrund der Notwendigkeit der finanziellen und technischen Unterstützung vieler frisch in die Unabhängigkeit entlassener Kolonien gegründet wurde. Die Zusammenarbeit erfolgt auf Wunsch des jeweiligen Landes und muss fest in das entsprechende nationale Entwicklungsprogramm integriert werden. Die ILO konzentriert sich in ihrer Arbeit dabei vor allem auf die Weiterbildung von Arbeitern und Gewerkschaftlern, Beschäftigung und Entwicklung, lokale Arbeitsbedingungen und Arbeitsbeziehungen, Arbeitsrecht, Sozialversicherungen, sowie weitere ähnliche Bereiche. Finanziert wird die technische Zusammenarbeit durch das United Nations Development Program(UNDP), verschiedene multi- und bilaterale Programme, sowie durch die ILO selbst.  In bestimmten Fällen kommt es auch zu Kooperationen mit der Weltbank und anderen regionalen Entwicklungsbanken, wofür die Declaration of Philadelphia die Basis bildet. Allerdings ist die Effektivität der technischen Zusammenarbeit ebenso umstritten wie das sunshine-Prozedere, da klar erkennbare Erfolge schwer auszumachen sind oder lange auf sich warten lassen. Infolgedessen haben immer mehr Mitgliedsländer die Verwendung des ILO-Budgets zur partiellen Finanzierung des Programms scharf kritisiert, was zu Spannungen insbesondere zwischen den Delegationen in der Konferenz führte (Bartolomei de la Cruz et al 1996: 13; Gillingham 2000: 245).

Die Krise der ILO seit den 1990er Jahren

Neben der bereits erwähnten Effektivitätskrise leidet die ILO zunehmend unter einer Relevanz- und Identitätskrise. Seit Abschluss der Uruguay-Runde und der Gründung der Welthandelsorganisation (WTO) im Jahr 1995 ist ein erneutes Interesse an Arbeitsstandards zu beobachten. Allerdings findet die ILO als mögliche Durchsetzungsinstanz kaum ihren Weg in die Debatte. Vielmehr wird sie nach wie vor nur als der Standard- bzw. Agenda-Setter wahrgenommen, dessen Vorgaben es nun umzusetzen gilt, z.B. durch die Verbindung von Handelsrecht und Arbeits- und Sozialstandards innerhalb der WTO. Doch auch diese Rolle scheint der ILO mehr und mehr zu entgleiten, denn bisherige Sozialklauseln in internationalen Handelsabkommen, wie das NAALC innerhalb des North American Free Trade Agreement (NAFTA) mögen zwar von den Kernarbeitsnormen der ILO inspiriert sein, basieren jedoch in erster Linie auf dem nationalen Arbeitsrecht der jeweiligen Staaten (im Fall NAFTAs ist dies das Arbeitsrecht der USA, Kanadas und Mexikos). Auch andere ähnliche Initiativen, wie beispielsweise die sogenannten Codes of Conductmultinationaler Unternehmen stimmen nicht mehr vollständig mit den ILO-Standards überein (Hagen 2003: 31; Elliot 2003: 14-16).

Argumente für eine Verbindung von Handelsrecht und Sozialklauseln gibt es viele:

• So ist der Überwachungsmechanismus der ILO selbst offensichtlich ungenügend, und die Ratifizierung von ILO-Konventionen hat in den letzten Jahren stark abgenommen.
• Da eine Erweiterung der Durchsetzungsmechanismen der ILO kaum zu erwarten ist, müssen Arbeitsstandards mit Hilfe anderer internationaler oder auch regionaler Organisationen durchgesetzt werden.
• Da internationaler Handel und Arbeitsbedingungen untrennbar miteinander verbunden sind, könnte die WTO eine wichtige Rolle in der Durchsetzung von Arbeitsstandards spielen.
• So könnten von der WTO angeordnete Sanktionen ein effektives Druckmittel darstellen, um die Einhaltung von Arbeitsstandards zu gewährleisten.

Allerdings können ebenso viele Argumente gegen die Aufnahme von Sozialklauseln in die WTO aufgeführt werden:

• So würde dies die nationale Souveränität der Länder verletzen, da die Sozialpolitik von außen diktiert werden würde.
• Ferner würde es durch Hinzufügung von Arbeitsnormen zu einer unnötigen Überlastung des WTO-Mechanismus kommen.
• Auch besteht die Gefahr, dass die Forderung nach Arbeitsstandards als verdeckter Protektionismus durch die Industrieländer gegen die Entwicklungsländer missbraucht wird.
• Ferner sind viele Arbeitsstandards nicht weit genug akzeptiert, um in das WTO-Vertragswerk aufgenommen zu werden.
• Schließlich ist auch die Effektivität der Handelssanktionen selbst fragwürdig, da dies erheblich von der wirtschaftlichen und politischen Stärke des sanktionierenden und zu sanktionierenden Landes abhängt. So weisen empirische Belege z.B. darauf hin, dass Sanktionsdrohungen seitens mächtiger Länder wie z.B. der USA nur dann effektiv sind, wenn das zu sanktionierende Land kein bedeutender Handelspartner ist; ist sich dieses Land seiner wirtschaftlichen Bedeutung bewusst, reagiert es nicht auf die Drohungen.
• Zu guter Letzt würde eine Verlagerung der Durchsetzungsgewalt auf die WTO, Handelsabkommen oder sonstige Institutionen die ILO endgültig obsolet machen (Gaedtke 2003: 108-109; Gillingham 2000: 248-249; Scherrer 1996: 11, 16-19; Schneuwly 2003: 126-130).

Einige Kompromiss- und Lösungsvorschläge empfehlen dementsprechend eine eingeschränkte Zuständigkeit der WTO, die sich nur auf handelsbedingte Verletzungen von Arbeitsnormen bezieht, wobei die WTO nur dann aktiv werden soll, wenn der ILO-Mechanismus versagt. Ferner wird die Einführung eines so genannten Social Labelings diskutiert, unter welchem Produkte von der ILO daraufhin geprüft werden, ob sie unter Einhaltung der Kernarbeitsnormen hergestellt worden sind, worauf eine entsprechende Kennzeichnung durchgeführt werden soll. Letztlich wird auch eine mögliche Verknüpfung von ILO-Normen und Krediten der Weltbank und des IWF diskutiert sowie mit  Projekten der technischen Zusammenarbeit der ILO selbst. Allerdings weisen diese Lösungsvorschläge häufig ähnliche Probleme auf wie die Verknüpfung von ILO-Konventionen und internationalem Handelsrecht.

Fazit

Die Zukunft der ILO ist schwer vorherzusagen. Ihre prekäre Situation in der heutigen Debatte spiegelt in großem Maße ihre eigenen Schwächen wieder, die sich durch ihre gesamte Geschichte als internationale Organisation gezogen haben. Das Prinzip des Tripartismus hat sich hierbei als Segen und Fluch zugleich erwiesen. Einerseits verleiht es den Entscheidungen der ILO eine unvergleichliche Autorität; andererseits erfordert es eine ständige Kompromissschließung, wobei sämtliche Interessen einbezogen und regionale und/oder ideologische Umstände berücksichtigt werden müssen, was wiederum den gesamten Arbeitsprozess der Organisation verlangsamt, ihre Effektivität verringert und den Inhalt ihrer Instrumente verwässert. Eine schnelle und durchgreifende Antwort auf akute Menschenrechtsverletzungen ist somit kaum zu erwarten (Bartolomei de la Cruz et al 1996: 10).

In der Tat ist eine Stärkung des Durchsetzungsmechanismus im Laufe der Geschichte der ILO wiederholt von Arbeitnehmervertretern gefordert, jedoch von den ihnen gegenüberstehenden Arbeitgebervertreten immer wieder erfolgreich blockiert worden. In ähnlicher Weise hat eine Vielzahl von Ländern (unter ihnen auch die USA) die Konventionen Nr. 87 (freedom of association) und Nr. 98 (right to organize and collective bargaining) immer noch nicht ratifiziert, was in nicht unerheblichem Maße auf den Einfluss der als gewerkschaftsfeindlich geltenden US-Wirtschaft zurückzuführen ist. Dahingegen werden weniger „kontroverse“ Konventionen, wie beispielsweise über die „Gesundheit am Arbeitsplatz“, weitaus bereitwilliger ratifiziert. Schließlich ist eine Ratifizierung oft auch von der Unterstützung durch Gewerkschaften abhängig. Können sich diese nicht adäquat organisieren, werden unterdrückt bzw. existieren nicht, so ist auch eine Ratifizierung der Normen durch sie recht unwahrscheinlich. Da insgesamt nach wie vor kein Konsens der ILO-Mitgliedsländer über die elementarsten arbeitsrechtlichen Prinzipien herrscht und diese Länder weiterhin in erster Linie von Souveränitätsverlustängsten getrieben werden, ist eine grundlegende Reform der ILO kaum zu erwarten (Hagen 2003: 31; Hughes 2001: 163; Elliot 2003: 10-11). 

Zusätzlich zu der Relevanzkrise (im Sinne eines mangelnden Konsenses über Kernarbeitsnormen sowie fehlender Berücksichtigung der ILO als potentielle Durchsetzungsinstanz) und der Effektivitätskrise (im Sinne des inadäquaten Überwachungs- und Durchsetzungsmechanismus und der wiederholten Lähmung durch innere Konflikte), leidet die ILO in jüngster Zeit auch an einer Identitätskrise, da Arbeitsbedingungen und deren Durchsetzung im heutigen Zeitalter der Globalisierung mehr denn je im Gespräch sind, die ILO selbst sich jedoch innerhalb der Debatte kaum zu positionieren vermag und kaum die Aufmerksamkeit erhält, die sie als die eigentlich zuständige Institution erhalten müsste (Hagen 2003: 4). Die Zukunft der ILO bleibt also ungewiss.

Literatur