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Taube oder Falke? Der neue Weltbankpräsident stellt sich vor

Stormy Mildner

Paul Wolfowitz ist neuer Weltbankpräsident. Trotz harscher Kritik seitens zahlreicher Entwicklungsländer wurde der stellvertretende US-Verteidigungsminister Ende März einstimmig vom Exekutivdirektorium der Weltbank zum neuen Chef dieser nach wie vor weltweit wichtigsten Entwicklungsorganisation gewählt. Dass erneut ein Amerikaner Weltbankpräsident wurde, ist weiter keine Überraschung. So besetzen die USA als wichtigstes Weltbankmitglied mit einem Anteil von über 16% der Stimmen traditionell den begehrten Chefposten. Die Europäer dürfen im Gegenzug den Geschäftsführenden Direktor des IWF bestimmen. Zur Zeit ist dies der Spanier Rodrigo Rato, der im vergangenen Jahr den deutschen Horst Köhler an der Spitze des IWF ablöste. Überraschend ist jedoch, dass die Wahl dabei ausgerechnet auf den als Hardliner und neokonservativ bekannten Wolfowitz fiel.

Wolfowitz, der zu den sogenannten Falken der US-Außenpolitik gehört, gilt als Architekt des Irakkriegs und Vordenker der US-Strategie von Präventivschlägen gegen gefährliche Regime. Er steht für eine äußerst unilaterale Außenpolitik und hat kaum Erfahrung in der Entwicklungshilfe vorzuweisen. Dennoch sieht die Bush-Administration in ihm einen geeigneten Nachfolger für den zur Zeit noch amtierenden, langjährigen Weltbankchef James Wolfensohn: Wolfowitz sei ein effektiver Manager. Während seiner langen Karriere im Außen- und Verteidigungsministerium sei er zu einem Experten vor allem für Asien und den Nahen Osten geworden; in den 80er Jahren war er mehrere Jahre lang Botschafter in Indonesien. Auch habe er sich erheblich beim Wiederaufbau der asiatischen Tsunamigebiete engagiert. Zahlreiche Entwicklungsländer sehen dies jedoch anders: Für sie ist die Ernennung Wolfowitz ein Schlag ins Gesicht, eine Provokation der US-Regierung gegen die Dritte Welt. Auch seitens der Europäer – vor allem in Deutschland und Frankreich – wurden kritische Stimmen laut: der entwicklungspolitische Sprecher der Grünen-Fraktion, Thilo Hoppe, erklärte zusammen mit dem außenpolitischen Sprecher Fritz Kuhn, dass Wolfowitz für eine unilaterale Außenpolitik stehe, die sicherheitspolitische Interessen der US-Regierung im Zweifel über alle internationalen Regeln stelle.[1] SPD-Vizefraktionschef Michael Müller schloss sich dieser Kritik an und warnte, dass der Kalte Krieger Wolfowitz schon oft bewiesen habe, ein Brandstifter zu sein.[2] Christian Ruck, entwicklungspolitischer Sprecher der CDU, war zwar weniger kritisch, erklärte jedoch, dass das Nominierungsverfahren der Weltbank überdacht werden müsse.[3] Daneben warnten zahlreiche Hilfs- und Umweltorganisationen wie Oxfam und Greenpeace davor, daß die Weltbank unter Wolfowitz‘ Führung das Ziel der Armutsbekämpfung zu Gunsten einer neoliberalen Marktöffnungsstrategie, wie es sie bereits unter dem sogenannten ‚Washingtoner Consensus‘ bis Mitte der 90er Jahre gegeben habe, aus den Augen verlieren könne.

Aufgrund dieser bestenfalls gemischten Resonanz hatten manche Beobachter nach der Ernennung Wolfowitz mit einem konzertierten „Nein“ Europas und der Entwicklungsländer gerechnet. Ein solches Nein, oder gar eine Gegennominierung war jedoch von Anfang an unwahrscheinlich, da Europa den jungen Frühling in den transatlantischen Beziehungen nicht erneut beschädigen wollte. Frankreich forderte dann auch nur, dass Wolfowitz ein Spezialist für Entwicklungshilfe aus Europa – vorzugsweise aus Frankreich – als Vizepräsident zur Seite gestellt werden müsse, um dessen militaristisches Profil ausgleichen. Hiermit folgten die Franzosen dem Beispiel des IWF, wo mit Anne Krueger der Posten der stellvertretenden Generaldirektorin mit einer Amerikanerin besetzt ist.

Erste Positionierung

Kritisch oder zumindest äußerst gespannt schauen Politiker, NGOs und Wissenschaftler gleichermaßen auf Wolfowitz‘ erste strategische Schritte. Diese bestanden zunächst vor allem aus Bemühungen, sein Image aufzubessern. Als „neuer Multilateralist“ unterstrich er dabei seine Kooperationswilligkeit: Die Position des Weltbank-Präsidenten sei kein Amt der amerikanischen Regierung. Vielmehr gehöre die Suche nach Übereinstimmung und Konsens zum Kern des Jobs eines Weltbank-Chefs.[4] Dementsprechend freue er sich darauf, „mit Menschen im Geiste der Kooperation zusammenarbeiten zu können.“[5] Auch habe er ein offenes Ohr für die Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs). Diese verfügten über eine „wichtige Stimme und haben sehr viel beizutragen.“[6] Gleichzeitig versuchte Wolfowitz, die Befürchtungen über einen radikalen Kurswechsel der Weltbankpolitik abzuschwächen. Armutsreduktion solle weiterhin höchste Priorität haben, und ein Regimewechsel stehe nicht auf der Tagesordnung: „Viele Leute denken, dass ich die Organisation komplett umkrempeln werde, aber das ist bei Weitem nicht mein Stil. [...] Ich komme weder mit einem politischen Programm noch mit schneller Kritik gegen die Weltbank. Ich komme ohne vorgefertigte Meinungen und mit der Überzeugung, dass ich jedem zuhören muss.“[7]

Wolfowitz ist ein erfahrener Politiker und weiss, welche Stichwörter fallen müssen. Gleichzeitig hat er jedoch auch eine Reihe klarer Reformvorstellungen. Gerade für die kommenden Monate, der Vorbereitungsphase auf die UN-Konferenz über die Verwirklichung der Millenniumsziele (September 2005), sieht er einen erheblichen Handlungsbedarf. So fordert er eine umfangreiche Revision der Weltbanktätigkeit, wobei vor allem geprüft werden soll, ob sie zukünftig eher als Kreditgeber oder technischer Berater agieren sollte. Auch die Vergabe von Krediten und Entwicklungszuschüssen soll überprüft werden. Zur Zeit gewährt die Weltbank einerseits Kredite zu günstigen Konditionen und technische Hilfe an Länder mit mittleren Einkommen sowie kreditwürdige arme Länder. Im Jahr 2002 betrug diese Art der Kredite ca. elf Milliarden Dollar. Andererseits unterstützt sie arme Entwicklungsländer, die keinen oder nur sehr schwer Zugang zu den internationalen privaten Finanzmärkten haben, durch zinslose Kredite und Entwicklungszuschüsse. Diese Länder erhielten im Jahr 2002 Hilfeleistungen in der Höhe von rund neun Milliarden Dollar. Wolfowitz fordert nun eine bessere Balance zwischen diesen beiden Hilfsarten: Länder, die sich auch auf den privaten Finanzmärkten finanzieren können (wie z.B. China), sollen weniger Kredite und mehr technische Hilfe erhalten; arme Entwicklungsländer sollen hingegen mehr Entwicklungszuschüsse erhalten, damit ihre Schuldenlast nicht durch neue Kredite weiter ansteigt.

Wichtig für Wolfowitz ist darüber hinaus eine stärkere Berücksichtigung des Privatsektors. Insgesamt macht die Weltbankfinanzierung nur 7% der Kapitalflüsse in die Entwicklungsländer aus; die restlichen Finanzströme in diese Länder stammen aus einer Vielzahl von Quellen, darunter vor allem die Investitionen des Privatsektors sowie die bilaterale Entwicklungshilfe. Während die staatlichen Ausgaben in den vergangenen Jahren jedoch weiter sanken, nahmen die privaten Kapitalflüsse stetig zu – und damit auch ihre Bedeutung für Wachstum und Entwicklung. Wichtig ist dementsprechend, ein gutes Investitionsklima in den Entwicklungsländern zu schaffen, darunter neben makroökonomischer Stabilität vor allemgute Regierungsführung („Good Governance“), Rechtssicherheit, Transparenz sowie Bekämpfung von Korruption. Als ‚Compassionate Republican‘ betont Wolfowitz hier vor allem auch die Eigenverantwortung der Staaten, die bereit sein müssen, auch schwierige politische Reformen durchzuführen. Als Neokonservativer, der den Marktkräften einen besonders hohen Stellenwert einräumt, sieht Wolfowitz auch den internationalen Handel und die Handelsliberalisierung als wichtige Komponenten in der Entwicklungsstrategie an.

Doch was bedeutet dies für die Weltbank? Wird es zu einem radikalen Kurswechel in ihrer Zielsetzung und Kreditvergabetätigkeit kommen? Zur Zeit werden drei Szenerien diskutiert.

Szenario 1: Die Wolfowitz-Bank

Hier wird erwartet, dass die Beziehungen zwischen Wolfowitz und der Bush-Administration eng bleiben und die Weltbank zum verlängerten Arm der US-Außenpolitik wird. Armut, Epidemien, fehlende Bildung und Zukunftslosigkeit würden somit von nun an auch in der Weltbank vorrangig aus dem Blickwinkel der Sicherheitspolitik – im Sinne eines erweiterten Sicherheitsbegriffs – gesehen werden, also als Brutstätten für terroristische Aktivitäten, Krisen und Konflikte. Dementsprechend würden nur noch diejenigen Länder konditionalisierte Weltbankkredite erhalten, die bestimmte politische Reformen durchführen. Auch Entwicklungszuschüsse würden nur noch an politisch konforme Länder vergeben werden, wobei Demokratisierung hier eines der Hauptziele wäre. Hinzu käme gerade bei der Vergabe von Entwicklungszuschüssen eine strikte Evaluation vorhergegangener Projektfinanzierung und Strukturanpassungshilfen: Nur wenn diese in den vergangenen Jahren Erfolge erzielt haben, würde das Land neue Darlehen und Zuschüsse erhalten. Ferner würde die Weltbank wohl wieder verstärkt große Infrastrukturprojekte finanzieren – ein Trend, der sich bereits mit der Bewilligung des umstrittenen Großstaudamms „Nam Thieun 2“ in Laos angekündigt hat. Weniger wichtig wird dahingegen die Förderung von Umwelt- und Menschenrechtsstandards sein. Letztlich würden makroökonomischer Stabilität und Marktöffnung wieder ein höherer Stellenwert eingeräumt. Das Ergebnis wäre ein erheblicher Kurswechsel mit einer deutlich neuen Schwerpunktsetzung in der Weltbank.

Szenario 2: Vom Falken zur Taube

Das zweite Szenario fällt deutlich positiver aus. So ist Wolfowitz’ Nominierung nicht ohne Beispiel: Bereits 1968 wurde ein hoher Pentagon-Mann, der Verteidigungsminister Robert McNamara, Weltbankchef. Und auch in diesem Fall hatte man vor dem negativen Einfluss des Hardliners und Falken, der das Verteidigungsministerium auf der Höhe des Vietnamkriegs verlassen hatte, auf die Weltbankpolitik gewarnt. Gegen alle Erwartungen leitete McNamara jedoch einige positive Reformen ein: So förderte die Weltbank unter ihm weniger Großprojekte und setzte bei ihrer Armutsbekämpfung verstärkt bei den ärmsten Bevölkerungsschichten in den Entwicklungsländern an. Nun ist Wolfowitz nicht McNamara, der als Architekt des Vietnamkriegs von Skrupeln geplagt als Verteidigungsminister zurückgetreten war. Diese Skrupel lassen sich bei Wolfowitz kaum feststellen. Dennoch könnte sich auch Wolfowitz unter dem Einfluss der Weltbank vom Falken zur Taube wandeln.

Ein radikaler Kurswechsel der Weltbankpolitik wäre dementsprechend wenig wahrscheinlich. Vielmehr würde sie sich nach wie vor auf die weltweite Bekämpfung von Armut konzentrieren, darunter der Schuldenabbau der Entwicklungsländer, der Kampf gegen Epidemien, die Verbesserung der Bildung, Wasser- und Gesundheitsversorgung, etc.. Gleichzeitig könnte sich durch den Führungswechsel ein „Window of Opportunity“ ergeben, bereits eingeleiteten Reformen zu intensivieren, darunter eine verbesserte Evaluation der Weltbankprojekte, eine stärkere Trennung zwischen den Aufgaben der Weltbank und des IWF bei einem gleichzeitig verbesserten Informationsaustausch zwischen den beiden Institutionen, und eine engere Kooperation mit den Empfängerländern, um die Akzeptanz von Politikempfehlungen der Weltbank zu verbessern. Wichtig bliebe dementsprechend auch die Mitbestimmung der betroffenen Regierungen und der Bevölkerung am entwicklungspolitischen Kurs. Letztlich würde sich die Weltbank, wie bereits im vergangenen Sommer angekündigt, stärker auf Entwicklungsdarlehen als auf die Vergabe von Strukturanpassungshilfen konzentrieren. Damit würde sie der Erkenntnis Rechnung tragen, dass es kein allgemein gültiges Entwicklungskonzept gibt, dass sich auf alle Länder gleichermaßen anwenden lässt.[8] Letztlich würde die Weltbank Regierungspolitiken dann unterstützen, wenn diese solide und umsetzbar sind, wobei sie nach wie vor Freiraum für die private Wirtschaft, gesicherte Eigentumsrechte und ein funktionsfähiges Rechtssystem als wichtige Voraussetzungen für eine nachhaltige Armutsreduktion sehen würde.

Szenario 3: Imageverlust und öffentliche Ablehnung

Das dritte Szenario konzentriert sich dahingegen weniger auf den Reformkurs, den Wolfowitz in der Weltbank einschlagen könnte, und die daraus resultierenden Konsequenzen, als auf den Imageverlust, der mit seiner Ernennung für die Weltbank einher geht. So warnte auch der Nobelpreisträger und ehemalige Weltbankökonom Joseph Stiglitz davor, dass die Proteste gegen die Weltbank unter den Globalisierungsgegnern erneut entflammen könnten. Gleichsam fürchtet man um die Effektivität der Weltbankprojekte, wenn die Empfängerländer aufgrund ihrer Mißbilligung von Wolfowitz notwendige und sinnvolle Reformempfehlungen der Weltbank ablehnen. Besonders problematisch sehen darüber hinaus vor allem Weltbankmitarbeiter das Sicherheitsproblem an. So könnte die Weltbank aufgrund einer Personifizierung durch Wolfowitz zu einem neuen Ziel terroristischer Angriffe werden. Neue Sicherheitsbelange und -vorschriften könnten sich dann negativ auf die Effektivität, zeitgerechte Durchführung und den Erfolg von Weltbankprojekten auswirken. Das Ergebnis wäre eine äußerst geschwächte Weltbank.

Fazit: Kein radikaler Regimewechsel

Wie im Fall der meisten Prognosen wird wohl keines dieser Szenerien in seiner Reinform eintreten. Ein radikaler Regimewechsel, wie es das erste Szenario vorhersagt, ist schon deshalb nicht zu erwarten, als dass die Weltbank mit ihren nahezu 10.000 Mitarbeitern eine recht schwerfällige Institution darstellt. Änderungen in den Prioritäten, Zielen und Instrumenten haben sich immer langsam und keinesfalls über Nacht vollzogen. Ursachen dieser Kurswechsel waren dann auch häufig eher internationale Großereignisse wie z.B. die Schuldenkrise in Lateinamerika Anfang der 80er Jahre oder auch die Finanzkrisen der 90er Jahre in Mexiko, Asien und Russland, die eine starke Notwendigkeit für neue Politikmaßnahmen schufen. Mit einigen Ausnahmen hat die Ernennung eines neuen Weltbankpräsidenten kaum für solch radikale Kurswechsel ausgereicht. Die Angst vor einer Wolfowitz-Bank ist auch deshalb übertrieben, als dass die USA zwar durch ihren hohen Stimmannteil einen erheblichen Einfluss auf die Weltbankpolitik ausüben können. Allerdings verfügen allein die EU-Mitgliedstaaten über einen gemeinsamen Stimmanteil (z.B. Deutschland 4,49%, Frankreich 4,31%, Großbritannien 4,31%), der weit über dem der USA liegt. Ob der US-Einfluss auf die Weltbank weiter steigt, hängt letztlich davon ab, inwiefern Wolfowitz ein Spielball der Bush-Administration sein wird und wenn ja, ob die Europäer in der Lage sein werden, mit einer gemeinsamen Stimme zu sprechen und sich gegen die Interessen der USA zu stellen. Unumstritten ist allerdings, dass Wolfowitz‘ Vergangenheit und Reputation erhebliche Risiken für das Image der Weltbank darstellen. Die nächsten Wochen und Monate werden zeigen, wie die Weltbank mit diesen neuen Herausforderungen umgehen wird.