Fortsetzung: Der Internationale Währungsfonds und die Entwicklung der internationalen Finanzbeziehungen von 1945-2000

Friederike Hesse und Stormy Mildner

Die Geschichte von Bretton Woods

Die Gründung des IWF

Schon während des Zweiten Weltkriegs kamen die Staaten der Vereinten und Assoziierten Nationen zusammen, um über eine neue internationale Finanzarchitektur nach dem Krieg nachzudenken. Planungen für eine neue internationale Währungsordnung gab es in Großbritannien seit 1940, in den USA seit 1941. Die folgenden Erkenntnisse bildeten den Anstoß für die Konferenz von Bretton Woods (Grabbe 1996: 2):

• dass der Vertrag von Versailles und die Reparationszahlungen mit ihren negativen Auswirkungen auf die Wirtschaft Deutschlands Fehlerentscheidungen gewesen waren;
• dass ein effektives Friedensmanagement misslungen war;
• dass die internationale Finanzarchitektur vor dem ersten Weltkrieg und zwischen den Kriegen gezeigt hatte, dass sowohl ein strenger Goldstandard mit international festen Kursen als auch vollständig flexible Wechselkurse nicht in der Lage gewesen waren, ein stabiles Währungssystem zu schaffen.

Ziel der Konferenz war somit die Schaffung einer internationalen Finanzverfassung mit stabilen Wechselkursen, die Raum für nationale Vollbeschäftigungsprogramme und internationale Kooperation gab (Bordo 1992: 10). Dieses Konzept eines internationalen liberalen Systems, das Raum für nationale soziale Abfederung läßt, wurde unter dem Schlagwort embedded liberlism bekannt (Ruggie 1983).

John Maynard Keynes und Harry Dexter White vertraten die britischen und amerikanischen Pläne. Mit Hilfe einer US$ 30 Milliarden Hilfe an Großbritannien gelang es den USA die Verhandlungen weitgehend zu dominieren. Die gemeinsame Wahrnehmung der weltwirtschaftlichen Situation sowie ein großes Maß an Idealismus und Respekt für den Ökonomen Keynes trugen allerdings ebenso zu den Articles of Agreement und der Gründung von IWF und Weltbank bei (Bordo 1992: 17).

Die Pläne von Keynes und White unterschieden sich 1. in den Verpflichtungen, die den Gläubigerländern auferlegt wurden und 2. in der Kapitalmobilität. Die britische Position war ideologisch sehr stark von den fatalen Folgen des Vertrags von Versailles geprägt, hatte aber ganz konkrete nationale wirtschaftliche Interessen innerhalb eines grundsätzlich offenen und kooperativen internationalen Finanzsystems. Großbritanniens Ressourcen und seine wirtschaftliche Macht waren durch den Zweiten Weltkrieg stark belastet. Das Land war beim restlichen Commonwealth und bei den USA hoch verschuldet. Arbeitslosigkeit war ein dominantes Problem. Keinesfalls wollten die Briten eine Fortführung der deflationären US-Wirtschaftspolitik der 30er Jahre. Gesucht wurde die Möglichkeit, nationalen Vollbeschäftigungsmaßnahmen nachgehen zu können, ohne sich um etwaige Zahlungsbilanzdefizite kümmern zu müssen. Großbritannien verhandelte für einen Erhalt des britischen Commonwealth, für internationale Unterstützung beim Wiederaufbau und für den Erlass ausstehender britischer Schulden (Bordo 1992: 14).

Um die Vollbeschäftigung zu sichern, erlaubte der Keynes-Plan den Ländern, Wechselkursanpassungen vorzunehmen und Handelsrestriktionen einzuführen. Keynes? Plan basierte auf der Idee, den internationalen Welthandel durch die großzügige Bereitstellung internationaler Liquidität zu fördern. Nationale Volkswirtschaften sollten durch Puffer aus internationalen Reserven gegen exogene Schocks geschützt werden. Kernstück des Keynes-Plans war die Einrichtung einer supranationalen Zentralbank, der International Clearing Union (ICU). Diese sollte durch umfassende Zahlungsbilanzfinanzierungen verhindern, dass Länder durch eine deflatorische Politik im Ausland gezwungen werden, Arbeitslosigkeit zu importieren. Die ICU sollte ein neues internationales Geld mit Namen bancor herausgeben. Der Nominalwert von bancor würde in Gold festgelegt werden, und jede nationale Währung würde dann Paritäten gegen bancor festlegen. Jeder Mitgliedstaat würde außerdem Konten bei der ICU halten, auf die Zinsen verdient bzw. gezahlt würden. Jedes Land sollte eine Quote erhalten, die das Maximum an erhältlichem Kredit festlegen würde. Strikte Regulierungen würden die Konten von Geber- und Empfängerländern kontrollieren, wobei die Geberländer bancor-Liquidität unbegrenzt akzeptieren mussten, also den größeren Teil des Anpassungsprozesses zu leisten hatten. Permanente Kapitalkontrollen schließlich sollten destabilisierende Spekulationen gegen die Paritäten verhindern. Die gesamte vorgeschlagene Kreditmenge der ICU sollte zwischen US$ 25 und 30 Milliarden liegen (Bordo 1992: 15).

Die USA gingen dahingegen aus dem Zweiten Weltkrieg als stärkste und reichste Nation der Welt hervor. Das Land erwartete, auch in Zukunft Kreditgeber für die Welt zu sein. Unter Präsident Roosevelt wurde auf den Abbau internationaler Handelsbarrieren und bilateraler Handelsabkommen großer Wert gelegt. Die Wiederherstellung eines multilateralen Zahlungssystems mit voller Konvertierbarkeit aller beteiligten Währungen war erste Priorität. (Bordo 1992: 14). Der White-Plan legte mehr Wert auf Wechselkursstabilisierung als auf die Bereitstellung internationaler Liquidität. Ziel des White-Plans war eine Welt ohne Kontrollen und Kursstützungen. Er wandte sich vehement gegen die Clearing Union Keynes. Kernstück war hier die Schaffung eines Stabilisierungsfonds innerhalb der Vereinten Nationen. Jeder Mitgliedstaat würde in diesen Fonds nach einer bestimmten Quote einzahlen, teils in Gold teils in eigener Währung. Ein Defizit-Land sollte die Möglichkeit haben, seine Währung gegen die anderer Mitgliedstaaten beim Fonds zu verkaufen und so Ressourcen zu erhalten. Jeder Mitgliedstaat würde eine Parität seiner Währung festlegen, ausgedrückt in unitas, einer internationalen Buchungseinheit im Wert von zehn Gold-Dollars. Nur im Fall eines schwerwiegenden Ungleichgewichts sollte eine Anpassung dieser Parität möglich sein. Bei Übertreten der Kreditquoten durch einen Mitgliedstaat sollte der Fonds die Möglichkeit erhalten, Strafmaßnahmen zu ergreifen und nationale Politikempfehlungen zu geben. Der White Plan schlug eine Gesamtkreditmenge in Händen des Fonds von US$ 5 Milliarden vor (Bordo 1992: 16).

Die Verhandlungen von Bretton Woods führten zum Kompromiss: Großbritannien akzeptierte das multilaterale Zahlungssystem und eine volle Konvertierbarkeit des Pfund Sterling im Tausch gegen das US-Versprechen, Vollbeschäftigungspolitiken zu verfolgen, das Commonwealth zu erhalten, großzügige Konditionen in Kreditverträge einzubauen und beim Wiederaufbau nach dem Krieg Unterstützung zu leisten (Bordo 1992: 15). Folgende Charakteristika zeichneten schließlich im Kompromiss das System von Bretton Woods aus (Bordo 1992: 18ff.):

Das Paritäten-System: US-Dollar und Britisches Pfund wurden zu Reservewährungen erklärt. Die US-Notenbank verpflichtete sich, den Dollar an einen Goldstandard zu binden: das US-amerikanische Finanzministerium war zu jedem Zeitpunkt verpflichtet, Gold von ausländischen Zentralbanken zu einem Preis von $35 pro Unze anzukaufen oder an sie zu verkaufen. Alle anderen Staaten fixierten ihren Wechselkurs an den Dollar mit einer erlaubten Schwankungsbreite von +/- 1%. Jede Währung war so effektiv an einen Goldstandard geknüpft, definiert durch die Parität mit dem US-Dollar. Die Paritäten konnten zur Korrektur eines fundamentalen Ungleichgewichtes nach Konsultation des Fonds um 10% geändert werden, wobei eine Zustimmung des Fonds nicht unbedingt notwendig war. Dahingegen mussten größeren Änderungen drei Viertel der Stimmberechtigten zustimmen.

Multilaterale Zahlungsströme: Die Mitgliedstaaten verpflichteten sich, ihre Währungen innerhalb der Leistungsbilanz voll konvertierbar zu machen (d.h., dass jede Währung von jedem Marktteilnehmer frei gekauft und verkauft werden konnte, was während und nach dem Krieg zunächst nicht der Fall war), hatten aber die Möglichkeit, Kapitalströme zu kontrollieren. Die Konvertibilitätsanforderung bedeutete, dass zur Unterstützung der festen Wechselkurse jede nationale Zentralbank über ausreichende Währungsreserven verfügen musste (vergleiche Makroökonomik fester Wechselkurse).

Schaffung des IWF: Der IWF wurde gegründet, um in Zeiten schwindender Währungsreserven (ausgelöst durch defizitäre Zahlungsbilanzen) Mitgliedstaaten mit Reserven zu versorgen (sofern sie bestimmte Konditionen erfüllten). Der IWF erhielt ein Startkapital von US $8.8 Milliarden aus Quoten der Mitgliedstaaten, die ihre Beiträge zu 25% in Gold und zu 75% in eigener Währung leisteten.

Die Geschichte des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse läßt sich in drei Phasen unterteilen: die Zeit zwischen 1946 und 1958 bis die volle Konvertibilität der Währungen aller Mitgliedstaaten erreicht war, die Periode zwischen 1959 und 1967 und die Krisenzeit nach 1968, die zum Zusammenbruch des Systems im Jahre 1971 führte (Bordo 1992: 21ff. sowie Grabbe 1996: 8ff.).

Makroökonomik fester Wechselkurse

Das Abkommen von Bretton Woods verpflichtete die Unterzeichnerstaaten, ihre Wechselkurse innerhalb einer Schwankungsbreite von +/- 1% aneinander zu fixieren. Was bedeutet es, den Preis einer Währung auf dem freien Markt zu fixieren?

Preise werden auf freien Märkten durch das Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage bestimmt. Ist die Nachfrage größer als das Angebot (Nachfrageüberschuss), steigt der Preis; ist das Angebot größer als die Nachfrage (Angebotsüberschuss) sinkt der Preis. Auf einem Markt für Währungen steigt oder fällt der Wechselkurs. Bei steigendem Wechselkurs wird die Fremdwährung stärker nachgefragt als die heimische Währung, das heißt die heimische Währung ist in den Augen der Wirtschaftssubjekte relativ weniger wert und wertet sich deshalb ab. Bei sinkendem Wechselkurs wertet sie sich auf.

Wenn die deutsche Bundesbank beschließt, den Preis für einen US-Dollar auf DM 4 zu fixieren, dann muss sie im Falle eines Nachfrageüberschusses nach US-Dollar verhindern, dass sich die D-Mark abwertet. Das kann sie nur, indem sie in ausreichender Menge US-Dollar anbietet, so dass die Nachfrage ohne Preisanpassung befriedigt wird. Umgekehrt muss die Bundesbank im Falle eines Angebotsüberschusses von US-Dollar die fremde Währung in entsprechender Menge nachfragen, um eine Aufwertung der D-Mark zu verhindern.

Das Bretton Woods System fester Wechselkurse hatte effektiv eine einzige Reservewährung, den US-Dollar. Es ist wichtig zu verstehen, wie sich ein System fester Wechselkurse auf die Geldpolitik des Landes mit der Reservewährung und auf diejenigen der übrigen Staaten auswirkt. Zu Beginn von Bretton Woods verfolgten die USA eine stabile Geldpolitik, das heißt, sie bemühten sich, die Inflation innerhalb der USA zu kontrollieren, indem sie darauf achteten, das Geld­mengen­wachstum niedrig zu halten und die Geldschöpfung des Bankensystems zu restringieren. Gegen Ende der sechziger Jahre entschieden sich die USA jedoch für eine expansive Geldpolitik, um so Ausgaben im Vietnam-Krieg und für nationale Sozialprogramme zu finanzieren.

Wenn die Reservewährung einem inflationären Druck ausgesetzt ist und die übrigen Staaten eine niedrige Inflation wünschen, dann geraten die Paritäten zwischen den Währungen unter Druck. Der von der US-Notenbank reichlich zur Verfügung gestellte Dollar produziert einen internationalen Angebotsüberschuss. Eigentlich müsste sich der US-Dollar daraufhin abwerten. Die anderen Staaten sind aber verpflichtet, den festen Wechselkurs zu halten und müssen auf dem Devisenmarkt intervenieren, indem sie US-Dollar nachfragen. Für die aufgekauften Dollars können sie jeweils nur in eigener Währung bezahlen und erhöhen so unfreiwillig die eigene Geldmenge, was letztlich einen Import der amerikanischen Inflation bedeutet.

Eine Zentralbank, die innerhalb eines Systems fester Wechselkurse nicht die Schöpferin der Reservewährung ist, kann keine unabhängige Geldpolitik mehr führen. Ein System fester Wechselkurse kann deshalb nur erfolgreich sein, wenn sich die beteiligten Staaten auf ein Inflationsmanagement einigen können. Man bezeichnet dieses Problem auch als das n-1 Problem: bei n Mitgliedstaaten können n-1 Mitgliedstaaten keine eigene Geldpolitik verfolgen. Nur dasjenige Land, das die Reservewährung hält - das n-te Land - ist in seiner Geldpolitik unabhängig. Die Architekten von Bretton Woods hatten dieses Problem verhindern wollen, indem sie den Dollar an den Goldstandard banden, um so die amerikanische Geldpolitik zu kontrollieren. Dennoch konnten die USA letztendlich unabhängig handeln, was zum Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse beigetragen hat. (siehe "Zusammenbruch des Bretton Wood Systems fester Wechselkurse")

Die ersten zwölf Jahre des IWF

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs fiel es schwer, die Ideen von Bretton Woods in die Tat umzusetzen. Die Volkswirtschaften Europas waren weitgehend zerstört und bedurften wichtiger Importe, um eine funktionsfähige Produktion und effizienten Exportsektor aufbauen zu können (neben Nahrungsmitteln vor allem Rohmaterialien und Kapitalgüter). Wechselkurs- und Handelskontrollen waren der einzige Weg, um die knappen Ressourcen zu verteilen. Keine wichtige Währung außer dem US-Dollar war konvertierbar, und die einzelnen Staaten organisierten ihre Handelsbeziehungen über bilaterale Zahlungsvereinbarungen.

Gegen Ende des Krieges hielt die USA zwei Drittel der Weltgoldreserven und war im Wesentlichen die einzige Volkswirtschaft, die einen funktionsfähigen Exportsektor zur Belieferung des Rests der Welt hatte. Die Folge war ein Leistungsbilanzüberschuss der USA, der in etwa dem Leistungsbilanzdefizit der europäischen Länder entsprach. Auf den internationalen Finanzmärkten herrschte ein akuter Mangel an US-Dollar (Bordo 1992: 22).

Vor allem der sogenannte Marshall Plan, (das "European Recovery Program")und die Europäische Zahlungsunion (European Payments Union) trugen dazu bei, dass diese Probleme bis Mitte der fünfziger Jahre gelöst werden konnten und 1955 fast alle Währungen der Mitgliedstaaten voll konvertierbar waren. Zwischen 1948 und 1952 brachte der US-amerikanische Marshall Plan rund US$ 13 Milliarden nach Westeuropa. Die Verwaltung unterlag der ECA (Economic Cooperation Administration), die unter Berücksichtigung der neu gegründeten Organization for European Economic Cooperation (OEEC) die Kredite an die Länder verteilte. In der Folgezeit gelang Westeuropa ein schnelles und nachhaltiges Wirtschaftswachstum (Bordo 1992: 23f.).

Die EZU war 1950 von den OEEC-Mitgliedstaaten zur Vereinfachung der innereuropäischen Zahlungsprozesse gegründet. Sie funktionierte nach dem Prinzip eines Clearinghouses: am Ende jeden Monats klärte jeder Mitgliedstaat seine Forderungen und Verbindlichkeiten mit allen anderen Mitgliedstaaten gegenüber der Union. Bezahlt wurde mit US-Dollar, Gold oder Kredit (wobei Kredite nur bis zu einer festgelegten Obergrenze angehäuft werden durften). Die Kalkulation der Forderungen und Verbindlichkeiten erfolgte nach den Paritäten, die innerhalb von Bretton Woods festgelegt worden waren. Die EZU-Länder übernahmen einen Liberalisierungscode. Ziel war die Abschaffung von Beschränkungen des Währungsumtausches zu Zwecken von Leistungsbilanztransaktionen. Die USA unterstützten die EZU und gaben dadurch indirekt zu, dass die von ihnen befürwortete schnelle Konvertierbarkeit der Währungen nicht erreicht werden konnte. Auch akzeptierten sie, dass die EZU ihre Handelshemmnisse untereinander schneller abbauten als gegenüber den USA, was zu einer leichten Diskriminierung US-amerikanischer Waren geführt hat.

1955 war Bretton Woods so durch zwei Konvertibilitätsgebiete geprägt: ein weiches um die EZU und Sterling und ein hartes, das auf dem US-Dollar basierte (Bordo 1992: 24f.).

Im Verlauf der ersten zwölf Jahre fand ein wichtiger Machtkampf zwischen dem US-Dollar und dem britischen Pfund statt. Es gelang Großbritannien nicht, das Pfund als internationale Reservewährung zu etablieren bzw. aufrechtzuerhalten. Langsames Wirtschaftswachstum und eine relativ hohe Inflation gepaart mit einer defizitären Leistungsbilanz setzten das britische Pfund unter ständigen Druck. Eine große Abwertung des Pfunds gegenüber dem Dollar zu Beginn der fünfziger Jahre trug wesentlich dazu bei, europäische Leistungsbilanzdefizite zu verkleinern. Gegen Ende der fünfziger Jahre waren so die europäischen Zentralbanken der Überzeugung, dass ausreichende Währungsreserven vorhanden waren, um innerhalb von Bretton Woods das System fester Wechselkurse zu gewährleisten und die Konvertierbarkeit der Währungen einzuführen. 1958 wurde folglich die volle Konvertibilität der europäischen Währungen innerhalb der Leistungsbilanz eingerichtet (Grabbe 1996: 15).

An dieser Stelle muss angemerkt werden, dass es letztendlich Wirtschaftshilfen der USA und die Kooperation der europäischen Staaten waren, die das System von Bretton Woods schließlich lebensfähig machten (Bordo 1992: 27).

Der IWF und der Wiederaufbau

Der internationale Währungsfonds hatte zu Beginn des Systems von Bretton Woods vor allem das Problem, über zu geringe Währungsreserven zu verfügen und in einer Finanzarchitektur zu operieren, die die Ziele von Bretton Woods noch nicht vollständig umgesetzt hatte.

Wie bereits berichtet, sahen sich die Volkswirtschaften Europas nach dem Krieg nicht in der Lage, die volle Konvertibilität ihrer Währungen umzusetzen. Am Beispiel Großbritanniens läßt sich zeigen, dass die US- und IWF-Forderungen einer frühen Umsetzung der Ziele von Bretton Woods dem europäischen Wiederaufbau nicht halfen. Die britische Volkswirtschaft war nach dem Krieg in einer sehr schwachen Wettbewerbsposition. Nichts desto trotz setzten die Briten die volle Konvertibilität des Sterling bereits 1947 um, was Teil des diplomatischen Verhandlungspakets von Bretton Woods gewesen war. Die Entscheidung der Konvertibilität war keine britische, sondern eine US-amerikanische. 1946 hatten die USA Großbritannien ein Darlehen über 3,75 Milliarden Dollar gewährt, mit der Kondition, dass die Briten innerhalb eines Jahres die Konvertibilität ihrer Währung einführen. Die USA wollten mit der frühen Einführung der Konvertibilität einen wichtigen Schritt in Richtung eines freien, liberalen und multilateralen Handelssystems machen. Die Konvertibilität wurde somit am 15. Juli 1947 wiederhergestellt - fast fünf Jahre vor dem Zeitpunkt, der im Abkommen von Bretton Woods festgelegt worden war. Die defizitäre Leistungsbilanz führte daraufhin zu einem massiven Abfluss von Währungsreserven und Gold aus dem Land, was zu starken Zahlungsbilanzproblemen führte. Glaubwürdigkeitskrisen lösten Spekulationen gegen das britische Pfund aus, und die britische Zentralbank sah sich gezwungen, in großen Mengen Sterling anzukaufen, um die Parität zu erhalten. Zwei Drittel der britischen Währungsreserven gingen verloren. Die einzige verbleibende Lösung war die Wiedereinsetzung der Nichtkonvertibilität und die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen. Die Phase der Konvertibilität hatte nur sechs Wochen gedauert.

Durch die Pfund-Krise wichen die USA von ihrer strikten Forderung der frühen Einführung der Konvertibilität ab. Die wirtschaftlichen Probleme Europas waren überdeutlich, so dass die USA eine leichte Diskriminierung ihrer Waren akzeptierten. Der Marshall Plan brachte schließlich über US$ 12 Milliarden nach Europa, eine Liquiditätsmenge, die letztendlich ausreichend war, den Wiederaufbauprozess anzukurbeln und das Wirtschaftswunder in Gang zu setzen. Im Vergleich dazu stand dem IWF nach dem Krieg eine Gesamtkreditmenge von US$ 8 Milliarden zur Verfügung - Liquidität, die neben Europa auch den Rest der Welt versorgen sollte.

Die "goldene Ära": 1959 bis 1967

Das zunehmende Wirtschaftswachstum in Europa und Japan, die sich festigenden Handelsbilanzen, die zunehmenden Investitionen nach Europa, die US-amerikanischen Militärausgaben und die bilaterale Hilfe, die dem Marshall-Plan folgte, trugen dazu bei, dass die Dollarlücke (Dollarknappheit) abgebaut wurde. Während die USA 1948 noch über zwei Drittel der Währungsreserven weltweit hielten, sank der Anteil bis 1958 auf die Hälfte. Diese Umverteilung amerikanischer Reserven auf den Rest der Welt schuf die Grundlage für die Konvertibilität im Rahmen der Leistungsbilanz.

Mit Erreichen der vollständigen Konvertibilität zwischen den Währungen innerhalb der Leistungsbilanz am 31. Dezember 1958 entwickelte sich das Bretton Woods System zu einem Gold/Dollar Standard mit festen Wechselkursen. Hatte der ursprüngliche Plan vorgesehen, dass die Paritäten bei Notwendigkeit angepasst werden sollten, so fand dies effektiv zwischen 1949 und 1967 nicht statt. Zu groß war die Befürchtung eines Glaubwürdigkeitsverlustes der Paritäten insgesamt. Der Dollar entwickelte sich zur einzigen Reservewährung und wurde in dieser Rolle durch eine restriktive amerikanische Geldpolitik unterstützt. Das System wurde in bezug auf seine Liquidität vom Dollar abhängig, was die Symmetrie des Systems beeinträchtigte.

Drei Probleme bestimmten die "goldene Ära von Bretton Woods", die schon aus der Zeit zwischen den Kriegen bekannt waren: (1) die Anpassung von Zahlungsbilanzungleichgewichten, (2) Liquiditätsprobleme (Triffin-Dilemma) und (3) die Glaubwürdigkeit des Goldstandards (Bordo 1992: 32ff.).

Kapitalverkehrskontrollen und die Nichtbereitschaft von Defizitländern, deflationäre Anpassungen durchzuführen, führten dazu, dass kein automatischer Ausgleichsmechanismus für Zahlungsbilanzungleichgewichte innerhalb von Bretton Woods existierte.

So musste zum Beispiel Großbritannien mehrfach durch IWF Fazilitäten und Hilfsmaßnahmen der G-10 unterstützt werden. Die Sterling-Dollar Parität war ständig unter Druck und kollabierte schließlich 1967 in einer 14%igen Abwertung des britischen Pfund.

Deutschland hatte ein hohes Wirtschaftswachstum und ständige Leistungsbilanzüberschüsse, wodurch es zu einen stetigen Zufluss von Devisen kam. Um gegen den daraus resultierenden Inflationsdruck anzugehen, verfolgte die Bundesbank eine sehr restriktive Geldpolitik und versuchte den Kapitalimport zu restringieren. Trotz einer kleinen Aufwertung der D-Mark 1961 wehrte sich die Bundesbank gegen Anpassungsmaßnahmen und sah im Import von Inflation das größte Problem von Bretton Woods.

Im Gegensatz zu den ersten zwölf Jahren war die goldene Ära von Bretton Woods durch ein fast permanentes Zahlungsbilanzdefizit der USA gekennzeichnet. Ursprung dessen waren sehr große Kapitalabflüsse, die den Leistungsbilanzüberschuss übertrafen (Entwicklungshilfe an Europa und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg und später private langfristige Investitionen im Ausland). Als Problem wurden diese amerikanischen Defizite vor allem deshalb empfunden, weil ein Verlust der Glaubwürdigkeit der festen Wechselkurse und des Gold- Dollar-Standards befürchtet wurde. Je mehr US-Dollars sich in ausländischer Hand befanden, desto größer ist die Gefahr, dass diese Dollar in Gold konvertiert und somit der amerikanische Goldvorrat erschöpft würde. 1964 übertraf die Menge der US-Dollar Reserven im Ausland die Goldreserven des US-amerikanischen Finanzministeriums.

Die USA versuchten folgerichtig, den Kapitalabfluss zu verringern. Maßnahmen waren direkte Kapitalexportkontrollen, Politiken zur Verbesserung der Leistungsbilanz, eine Veränderung des Geld- und Fiskalpolitikmixes und internationale Vereinbarungen zur Verhinderung der Konvertierung von US-Dollar in Gold. Am 1. Juli 1963 schlug die Kennedy Administration eine Zinsausgleichssteuer, die Interest Equalization Tax (IET), auf amerikanische Käufe von Wertpapieren aus anderen Industrieländern vor. Die Steuer wurde im September 1964 eingeführt. Sie erhöhte die Kosten für ausländische Kreditnehmer auf dem New Yorker Bondmarkt (bond coupons mussten erhöht werden, um amerikanische Einkäufer für die Steuer zu kompensieren, die sie an die amerikanische Regierung zu entrichten hatten). Im Februar 1965 wurde das US Voluntary Foreign Credit Restraint Program (FCRP) - die freiwilligen Beschränkungen für Kredite amerikanischer Handelsbanken an das Ausland - eingerichtet. Dieses Programm beinhaltete das Festlegen von Maximalbeträgen, die US-Banken an US- Multinational Corporations (MNCs) vergeben durften, die in ausländische Direktinvestitionen verwickelt waren. Später wurde das Programm von Banken auch auf Versicherungsunternehmen und Pensionsfonds ausgedehnt. Keine dieser Maßnahmen war letztlich erfolgreich und erreichte vor allem eine Anreizstruktur, die zur Vergrößerung des Eurodollarmarktes beitrug. Seit der Wiederherstellung der Konvertierbarkeit der Währung innerhalb der Leistungsbilanz waren illegale Kapitalflüsse relativ einfach durchzuführen. So konnten der Handel entweder zu hoch oder zu niedrig bewertet werden (over- und underinvoicing). Gibt man für die Importe einen Preis an, der über dem realen Preis der Importe liegt, kann man Kapital aus dem Importland ausführen. Gibt man einen höheren Preis als den realen Exportpreis an, kann man hierdurch Kapital in das Exportland einführen. Auch die Zunahme von multinationalen Unternehmen eröffnete einen Weg für Kapitalbilanztransaktionen.

Es zeichnete sich zunehmend ab, dass das eigentliche Problem im Goldstandard selbst lag. Früher oder später würden die weltweiten Goldreserven hinter dem Wachstum des Weltoutputs zurückbleiben. Viele Theoretiker, und mit ihnen der IWF, befürchteten deshalb ein internationales Liquiditätsproblem innerhalb von Bretton Woods, sollte die USA entscheiden, ihr Zahlungsbilanzdefizit auszugleichen. Es wurde deshalb beschlossen, die Ressourcen des IWF auszuweiten (50% Anstieg der Mitgliederquoten 1960 und ein 25%iger Anstieg 1966). 1961 einigten sich die G-10 Industriestaaten darauf, dem IWF bis zu sechs Milliarden Dollar ihrer Währungen im Rahmen der Allgemeinen Kreditvereinbarung zu gewähren. Dieses erhöhte jedoch nicht die Quoten, sondern steigerte lediglich das Angebot bestimmter Währungen durch den Fonds. 1969 wurde eine neue Reservewährung geschaffen, die Special Drawing Rights (SDRs) des IWF (Bordo 1992: 43). Bereits 1964 hatten die Franzosen, die die Dominanz des Dollars als besonders gefährlich für die Stabilität des Systems ansahen, die Einführung von SDRs vorgeschlagen. Die USA standen den SDRs jedoch zunächst recht negativ gegenüber, da sie eine Untergrabung der Rolle des Dollars als Leitwährung befürchteten. Nachdem die USA den französischen Vorschlag ablehnten, schlug de Gaulle die Rückkehr zum Goldstandard vor, und die Bank von Frankreich forcierte den Umtausch von Dollar in Gold (Eichengreen 2000: 163). Dies trug letztlich dazu bei, dass die USA die Einführung der SDR akzeptierten. Beeinflusst wurde dieser Sinneswandel auch davon, dass bereits fünf Jahre vergangen waren, seit die Dollarverpflichtungen der USA erstmals ihre Goldreserven überstiegen und der Goldpreis in London deutlich über dem Niveau lag, welches das US-amerikanische Finanzministerium festgelegt hatte. Folglich war der Dollar überbewertet und eine Dollarabwertung wurde als nicht unwahrscheinlich angesehen.

Letztlich stellt sich die Frage, warum die Länder Währungsanpassungen und Abwertungen bei außenwirtschaftlichen Ungleichgewichten so negativ gegenüberstanden, obwohl der IWF kleine Anpassungen bis 10% nach einer Konsultation erlaubte. Eine Ursache für diese Ablehnung ist sicherlich die Annahme, dass diese kleinen Anpassungen das zugrundeliegende Ungleichgewicht nicht beseitigen könnten, während sie gleichzeitig die Glaubwürdigkeit der Stabilität der Währung untergruben. Die USA wehrten sich gegen eine elementare Abwertung des Dollars, da sie vermuteten, dass sich dies negativ auf seine Rolle als Leitwährung auswirken könnte. Andere Länder, wie Deutschland, die eine unterbewertete Währung hatten, lehnten eine Aufwertung ab, da dieses ihre Wettbewerbsvorteile im internationalen Handel verringert hätten.

Das Ende der goldenen Ära war von Krisen gekennzeichnet. Wiederholt wurden die Goldreserven der US-Notenbank angegriffen und Schutzbemühungen der USA wurden von Frankreich boykottiert, das unter de Gaulle gegen den Weltmachtanspruch der USA ankämpfte (Grabbe 1996: 23).

Zusammenbruch des Systems

1967 wurde das Pfund Sterling abgewertet. Großbritannien hatte schon seit längerem strukturelle Probleme. Das Wachstum der Produktion war im europäischen Vergleich eher langsam. Aufgrund der zersplitterten Struktur der Gewerkschaften gestaltete sich die Koordination von Verhandlungen als recht schwierig und Löhne konnten nicht eingedämmt werden, um Investitionen zu fördern. Anfang der 1960er Jahre stieg die Arbeitslosigkeit von 1,6 % im Jahr 1961 auf 2,1% im Jahr 1962 an (Eichengreen 2000: 172). 1963 erlebte Großbritannien den schwersten Winter seit mehr als einem Jahrhundert. Weiter standen Wahlen mit unsicherem Ausgang bevor und de Gaulle hatte gegen die Mitgliedschaft Großbritanniens in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft ein Veto eingelegt. Im Januar 1964 erreichte der Warenhandel schließlich ein Rekorddefizit. Das neu gebildete Kabinett von Harold Wilson lehnte eine Abwertung des Pfundes ab. Auch der mit dem IWF vereinbarte Bereitschaftskredit über eine Milliarde Dollar konnte die sich abzeichnende Krise nur kurzfristig eindämmen: die Spekulationen gegen das Pfund nahmen wieder zu als der damalige französische Außenminister Couve de Murville die Stabilität des Pfundes und die Gewährung von Auslandshilfen anzweifelte. Diese Entwicklungen führten zu einer massiven Kapitalflucht. Da die britische Regierung die deflationären Maßnahmen, die der IWF für eine Ausweitung der Kredite verlangte, nicht akzeptieren wollte, war eine Abwertung des Pfund Sterlings nicht mehr zu vermeiden. Am 18. November 1967 wertete das Pfund um 17% ab.

Auch der Dollar stand unter Druck. Im Oktober 1960 stieg der Goldpreis auf 40 Dollar pro Feinunze (Eichengreen 2000: 174). Die Wahl des Demokraten John F. Kennedy und die Befürchtungen, dass der neue Präsident den Dollar abwerten würde, führte zu einem weiteren Verkauf des Dollars und einer steigenden Nachfrage nach Gold. Folglich stieg der Goldpreis auf dem freien Markt weiter an. Um den Dollar zu stützen, schränkte die Kennedy-Administration, wie bereits beschrieben, den Kapitalverkehr ein. Dies konnte die Kapitalflucht jedoch nicht verhindern.

Von 1964 an änderten die USA ihre Geldpolitik. Sie gingen auf Expansionskurs und tolerierten inflationäre Tendenzen, um den Vietnamkrieg und ein großes nationales Sozialprogramm (Präsident Johnsons Great Society) zu finanzieren. Deutschland und Japan waren hingegen an einer niedrigen Inflation interessiert, weigerten sich aber gegen eine Aufwertung, die der Unterbewertung ihrer Währungen gegenüber dem US-Dollar entsprochen hätte, weil sie den dadurch erreichten Wettbewerbsvorteil im internationalen Handel nicht verlieren wollten. Sie verlangten von den USA, dass sie ihre Geldpolitik an die Bedürfnisse der restlichen Welt anpassten. Die USA verfolgten jedoch eine Politik des "benign neglect" und gingen ihren nationalen Interessen nach.

Die Abwertung des Pfund Sterling 1967 und eine inflationäre Entwicklung der amerikanischen Volkswirtschaft führten zu Spekulationen gegen die Reservewährung: wenn sich der US-Dollar gegenüber dem Goldstandard abwertete (also die Parität von US$ 35 für eine Unze Gold nach oben korrigiert würde) und man Gold besäße, dann wären Kapitalgewinne in US-Dollar möglich. Folgerichtig fragte der private Markt Gold nach. Um den Preis stabil zu halten, musste an einem Tag soviel Gold von der US Airforce von Fort Knox nach London gebracht werden, dass im weighing room der Bank von England der Boden einbrach (Grabbe 1996: 24).

1968 wurde die Kontrolle des Privatmarktes aufgegeben: Alle Zentralbanken handelten Gold untereinander zum Preis von US$ 35, aber handelten nicht mit dem privaten Markt. Letzterer konnte frei zum Gleichgewichtspreis kaufen und verkaufen.

Zur Aufrechterhaltung der Paritäten mussten Deutschland und Japan beständig auf ihren Devisenmärkten intervenieren. Im Frühjahr 1971 kam es zu einer massiven Kapitalflucht aus dem Dollar in die DM. Im April und Mai 1971 war die Bundesbank gezwungen, insgesamt US$ 5 Milliarden einzukaufen, gab am 5. Mai schließlich auf und ließ die DM frei floaten (Deutschland war das erste Land, das dem System fester Wechselkurse nicht mehr entsprechen konnte beziehungsweise wollte) (Grabbe 1996: 30f.). Die Niederlande schlossen sich an, gefolgt von anderen europäischen Ländern. Nachdem die internationale Presse berichtet hatte, dass Großbritannien und Frankreich planten, Dollar gegen Gold umzutauschen, schlossen die USA unter der Nixon Administration am 13. August 1971 das Gold Window (Goldfenster). Das heißt, dass die Verpflichtung aufgehoben wurde, offiziellen ausländischen Besitzern auf Nachfrage Gold gegen Dollar umzutauschen. De facto wurde ein Dollarstandard eingeführt (Bordo 1992: 51ff.).

Unter Präsident Nixon wurde im Dezember 1971 das Smithsonian Agreement in Washington D.C. verhandelt, das versuchte, das Bretton Woods System noch einmal zu retten. Die G-10 einigten sich auf eine Neufestlegung der Paritäten, einen Anstieg des offiziellen Preises für Gold auf US$38 pro Unze und erhöhten die erlaubten Schwankungsbreiten der Wechselkurse auf +/- 2,25% (Grabbe 1996:31).

Die grundlegenden Probleme des Währungssystems waren jedoch nicht gelöst. Im Februar 1973 wiederholten sich die Probleme und Entwicklungen, die zur ersten Abwertung des Dollars und dem Schießen des Gold Windows 1971 geführt hatten. Die deutsche Bundesbank war erneut gezwungen, US$ 5 Milliarden einzukaufen. Am 12. Februar schlossen Europa und Japan ihre Devisenmärkte und die USA verkündete eine 10% Abwertung des US-Dollar. Während des nächsten Monats begann ein Regime flexibler Wechselkurse und das System fester Wechselkurse von Bretton Woods war beendet (Grabbe 1996: 32).

Die Aufgaben des IWF sollten sich daraufhin grundlegend ändern. Von einer Liquiditätsquelle für die Industrienationen nach dem Zweiten Weltkrieg und der Wächterin über die vereinbarten fester Wechselkurse entwickelte sich der Fonds zu einer Organisation, die bis heute eine sehr wichtige Liquiditätsquelle für Entwicklungsländer in Zahlungsbilanzschwierigkeiten darstellt.

Eine theoriebasierte Erklärung des Zusammenbruchs des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse

Im folgenden sollen einige politikökonomische Theorieansätze diskutiert werden, die versuchen, den Zusammenbruch des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse zu erklären. Diese Ansätze können zum einen in zwischenstaatliche, systemische Theorien und zum anderen in innenpolitische Theorien eingeteilt werden. Zu den traditionellen Erklärungen gehören der Machtverlust der USA und das Triffin-Dilemma. Weitere systemische und zwischenstaatliche Ansätze sind das "n-1 Problem" und das "Anpassungsproblem". Neben diesen Problemen haben auch eine Reihe innenpolitischer Faktoren wie Interessensgruppen und Ideologien eine zentrale Rolle im Zusammenbruch des Systems gespielt.

Keiner der hier folgenden Erklärungsansätze kann den Zusammenbruch des System allein erklären. Wie so oft sind die Ursachen vielschichtig und sowohl auf internationaler als auch auf innenpolitischer Ebene zu finden.

Machtverlust der USA: "Hegemonic Decline"

In diesem Erklärungsansatz wird - der Theorie der "hegemonic stability" folgend - angenommen, dass für die Stabilität des internationalen Währungssystems eine aktive Hegemonialmacht notwendig ist. Dieser aktive Hegemon muss einerseits bestimmte Regeln und Normen schaffen und deren Einhaltung überwachen. Andererseits muss er bestimmte Anreizstrukturen für andere Länder entwickeln, um gewährleisten zu können, dass die neuen Regeln befolgt werden. Hierzu gehört die Bereitstellung bestimmter öffentlicher Güter: 1. anti-zyklische, langfristige Kreditvergabe, 2. Schaffung eines stabilen Wechselkursregimes, 3. Koordination der nationalen makroökonomischen Politikmaßnahmen, 4. Übernahme der Rolle des Lender of Last Resort. Nach 1945 waren die USA die politische und wirtschaftliche Hegemonialmacht, haben aktiv das neue Weltwirtschaftssystem konzepiert, dessen Umsetzung beeinflusst und seine Stabilität gewährleistet.Durch die Bereitstellung der öffentlichen Güter hat der Hegemon jedoch bestimmte Kosten, die andere Länder nicht haben. Andere Länder sind sogenannte "Free Rider" in dem System. Sie profitieren von dem Nutzen, während sie selbst nicht helfen, die Kosten zu tragen. Somit können die "Free Rider" schneller wirtschaftlich wachsen als der Hegemon, der sich einem stetig steigenden Machtverlust gegenüber sieht. Diese Entwicklung wird als "Hegemonic Decline" bezeichnet. Es wird argumentiert, dass die USA Ende der 1950er Jahre und in den 1960er Jahren immer mehr ihrer Hegemonialmacht - ihrer wirtschaftlichen und politischen Macht - einbüßen mussten. Folglich waren sie nicht mehr in der Lage, die internationale Kooperation zu gewährleisten und die notwendigen öffentlichen Güter bereitzustellen. Die USA konnten also nicht mehr sicherstellen, dass die anderen Industrienationen den Spielregeln folgen.

Dieser Ansatz ist jedoch nicht ausreichend, um den Zusammenbruch des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse zu erklären. So haben die USA nicht in allen wirtschaftlichen Bereichen, wie zum Beispiel im Dienstleistungssektor, ihre Führungsrolle eingebüßt. Auch ihre politische Macht war kaum eingeschränkt und viele Länder hingen in punkto militärische Sicherheit weiterhin von den USA ab. Die USA hätten somit durchaus eine konzertierte Neubewertung der Währungen gegenüber Gold durchsetzen können, wodurch man das System der festen Wechselkurse möglicherweise hätte retten können.

Auch muss betont werden, dass sich die USA selbst nicht mehr vollständig an die Regeln des Systems gehalten haben und durch ihre expansive Geldpolitik in erheblichem Maße zum Zusammenbruch des Systems beigetragen haben.

Letztlich kann man argumentieren, dass die USA, solange sie Interesse an dem System von Bretton Woods hatten - wie es in den 1960er Jahren der Fall war - dieses aufrecht erhalten haben. Sobald jedoch die Kosten des Systems den Nutzen für die USA überstiegen und es zu innenpolitischen Interessensänderungen kam, nutzen die USA ihre Hegemonialstellung, um ein neues System, das System der flexiblen Wechselkurse, einzuführen. Das System fester Wechselkurse ist folglich nicht durch den Machtverlust der USA zusammengebrochen, sondern da die USA ihre besondere Stellung in dem System ausnutzten.

Das Triffin-Dilemma

Dem Triffin-Dilemma folgend wird argumentiert, dass jedes Währungssystem, das auf zwei sehr unterschiedlichen Währungen basiert, mit unterschiedlichen Mengenwachstumsraten und somit unterschiedlichen Preisen letztendlich zusammenbrechen wird.

Der Dollar war durch seine Dominanz in den folgenden Bereichen zur Leitwährung des internationalen Währungssystems geworden: a) er war das Medium zum Begleichen oder Inrechnungstellen der internationalen Handelstransaktionen, b) der US Dollar wurde aufgrund seines weitreichenden Transaktionsgebrauchs von den Regierungen gegen die eigene Währung getauscht, um die eigene Währung und ihre Wechselkurse in der vorgeschriebenen Bandbreite zu halten, c) der Dollar wurde von den Regierungen als Reservewährung genutzt und d) der Dollar wurde von vielen Regierungen als Vehilcle-Währung genutzt. Der Dollar dominierte in diesen vier Bereichen, da: a) er bereits vor 1945 als internationale Handels- und Investitionswährung verwendet wurde, b) die USA einen weit entwickelten Kapitalmarkt und hohes Produktionspotential besaßen und c) die großen Goldreserven der USA es ermöglichten, Dollar jederzeit in Gold umzutauschen.

Die weltweite Produktion und der internationale Handel stiegen nach 1945 rapide an, während die Goldproduktion nicht im gleichen Maße zunahm. Folglich musste das Angebot an Dollar die steigende Nachfrage nach Liquidität decken. Wird die Dollarproduktion erhöht und übersteigt schließlich die Goldreserven der USA, entsteht ein Glaubwürdigkeitsproblem. Es wird vermutet, dass die USA langfristig nicht mehr in der Lage sein werden, Dollar auf Nachfrage vollständig in Gold umzutauschen. Die anderen Regierungen, die dieses erkennen, werden frühzeitig anfangen, Dollar gegen Gold zu tauschen und Gold als Reservewährung zu halten. Auch die privaten internationalen Finanzmarktakteure werden Dollar in andere, stabilere Währungen tauschen. Es entsteht ein Überangebot an Dollar, der zu einem Abwertungsdruck und letztlich zu einer Abwertung des Dollars führen wird.

Erhöhen die USA das Dollarangebot jedoch nicht, wird es zu weltweiten Deflationstendenzen kommen, die sich negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken und letztlich die Stabilität des Systems gefährden.

Kritisch an dieser Erklärung ist jedoch anzumerken, dass sich die wichtigen Länder hätten einigen können, den Goldpreis gegenüber allen Währungen anzupassen. Diese Anpassung hat jedoch nicht stattgefunden. Die Frage ist, warum keine konzertierte Anpassungen der Währungen stattgefunden hat. Dies kann das Triffin-Dilemma nicht erklären. Das Triffin-Dilemma als einzige Erklärung reicht somit nicht aus.

Das Glaubwürdigkeitsproblem

Die Erklärung, die auf dem Glaubwürdigkeitsproblem basiert, ist eng mit dem Triffin-Dilemma (dem Liquiditätsproblem) verbunden. Während der 1960er Jahre verfolgten die USA eine expansive Geldpolitik, zum einen um die Militärausgaben, zum anderen um Präsident Johnson´s Sozialprogramm zu finanzieren. Die steigende Inflation zusammen mit massiven Kapitalabflüssen führte zu einem Abwertungsdruck auf den Dollar. Je mehr US-Dollars sich in ausländischer Hand befanden, desto größer war die Gefahr, dass diese Dollar in Gold konvertiert und damit der amerikanische Goldvorrat erschöpft würde. 1964 übertraf die Menge der US-Dollar Reserven im Ausland die Goldreserven des US-amerikanischen Finanzministeriums. Dies führte zu einem Vertrauensverlust der Investoren. Sie erwarteten eine Abwertung. Diese Erwartungen führten zu massiven Kapitalabflüssen, die letztendlich den Zusammenbruch des Systems verursachten.

Auch diese Erklärung reicht allein nicht aus, um den Zusammenbruch des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse zu erklären. Zum einen hätte das Gold-Dollar Problem durch eine frühere Einführung der Special Drawing Right eingedämmt werden können. Zum anderen hätte das Glaubwürdigkeitsproblem des Dollar, die Erwartungen einer unilateralen Abwertung und die daraus resultierenden Spekulationen gegen den Dollar durch eine konzertierte Neubewertung der Währungen eingeschränkt werden können. Beides ist nicht geschehen. Man muss auch hier fragen, warum dies nicht der Fall war.

Das n-1 Problem

Dieser Ansatz erklärt den Zusammenbruch nicht mit einem Hegemonialverlust der USA. Vielmehr wird hier argumentiert, dass das System zusammengebrochen ist, da die USA ihre Freiheiten und ihre Hegemonialmacht ausgenutzt haben.

In einem System von n Staaten gibt es n-1 abhängige Wechselkurse. Das heißt, dass n-1 Länder ihre Geldpolitik nutzen müssen, um die Wechselkurse zu halten. Sie sind in der Wahl ihrer Geldpolitik nicht souverän. Das Land, dessen Währung die Leitwährung in dem System ist, ist in seiner Geldpolitik unabhängig und muss sich nicht nach den anderen Ländern richten. Im System von Bretton Woods waren dies die USA.

Das n-1 Problem sollte im Bretton Woods System verhindert werden, indem der Dollar an Gold gekoppelt wurde, so dass auch die USA ihre Stellung nicht ausnutzen können. Der Dollar wurde jedoch, wie bereits beschrieben, recht schnell zur Leitwährung des Systems. Dass der Dollar immer mehr, insbesondere in den 1960er Jahren, für internationale Transaktionen genutzt wurde, lag unter anderem an einem Phänomen, das als Gresham´s Law bezeichnet wird. In einem System mit zwei Währungen, wobei der Wert der einen Währung aufgrund eines schneller wachsenden Angebots niedriger ist als der Wert der knapperen Währung, verdrängt die "billige" Währung die "wertvolle" Währung vom Markt. Das heißt, dass alle internationalen Transaktionen mit der weniger wertvollen Währung getätigt werden, während die wertvolle Währung als Reserve gehalten wird. Somit verschwindet die wertvolle Währung aus dem Markt. Das Gresham´sche Gesetzt triff nicht ganz auf die Situation im Bretton Woods System zu, da von Beginn an die meisten Transaktionen in Dollars getätigt wurden. Eine Ähnlichkeit besteht jedoch darin, dass in den 1960er Jahren aufgrund einer expansiven Geldpolitik der USA die anderen Länder und privaten Investoren versuchten, Dollar in Gold umzutauschen und Gold, anstatt Dollars zu halten. Sie versuchten die "billige" Währung gegen die "wertvollere" Währung zu tauschen.

Durch die Rolle des Dollars als Leitwährung erhielten die USA einen erheblichen Freiraum, und auch die Koppelung an Gold konnte eine expansive Geldpolitik der USA nicht verhindern. Dies führte letztlich zum Zusammenbruch des Bretton Woods Systems fester Wechselkurse. Das n-1 Problem ist eng mit dem Anpassungsproblem verbunden.

Das Anpassungsproblem

Dieser Ansatz argumentiert, dass das System von Bretton Woods hätte gerettet werden können, wenn eine konzertierte Anpassung des Goldpreises gegenüber allen Währungen durchgeführt worden wäre. Innerhalb dieser Anpassung hätten Länder mit konstanten Leistungsbilanzüberschüssen und unterbewerteten Währungen wie Deutschland ihre Währungen aufgewertet. Dadurch wären ihre Exporte teurer geworden, sie hätten weniger exportiert und weniger Devisen wären in ihr Land geflossen. Defizitländer wie die USA hätten ihre Währung abgewertet, wodurch ihre Exporte wettbewerbsfähiger geworden wären.

Aufgrund struktureller Bedingungen auf den internationalen Märkten und im Staatensystem und innenpolitischer Faktoren lehnten die meisten Länder eine Anpassung des Goldpreises ab. Die USA befürchteten, dass goldproduzierende Länder wie die UdSSR Gewinne aus einer Anpassung des Goldpreises ziehen könnten. Auch befürchteten die USA, dass eine Abwertung des Dollars seine Glaubwürdigkeit und dadurch auch seine Rolle als Leitwährung untergraben könnte. Länder mit überbewerteten Währungen wollten diese nicht aufwerten, da sie so ihren Wettbewerbsvorteil verloren hätten.

Die stetig zunehmende Kapitalmobilität machte eine größere Kooperation zwischen den Industrieländern jedoch notwendig. Da diese nicht stattfand, musste das System zusammenbrechen.

Innenpolitische Erklärungsansätze

Die meisten der bisher beschriebenen Erklärungsansätze ziehen innenpolitische Faktoren und Rahmenbedingungen wie Interessensgruppen oder Ideologien nicht mit ein. Sie sind in ihrer Erklärungsfähigkeit also relativ beschränkt. Im folgenden sollen einige innenpolitische Faktoren in der Analyse berücksichtigt werden.

Wie bereits beschrieben, waren die 1960er Jahre durch ein fast permanentes Zahlungsbilanzdefizit der USA gekennzeichnet. Ursprung waren hohe Kapitalabflüsse, die den Leistungsbilanzüberschuss übertrafen. Diese waren zuerst durch Entwicklungshilfe an Europa und Japan nach dem Zweiten Weltkrieg und später durch private langfristige Investitionen im Ausland, die expansive Geldpolitik, Militärausgaben und Ausgaben für Präsident Johnsons "Great Society" verursacht worden. Ein sich abschwächendes Exportwachstum der USA und steigende Importe zeigten eine relative Verschiebung der Produktionsstärke. Manche Wirtschaftsanalytiker machten den überbewerteten Dollar für das Nachlassen der Wettbewerbsfähigkeit, das Handelsdefizit und die nationale Arbeitslosigkeit verantwortlich.

Die USA hatten in den 1960er Jahren zwei Optionen: eine Abwertung des Dollars oder die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen. Die Administration wählte die letztere Option. Dafür waren verschiedene Faktoren innerhalb der USA verantwortlich:

• Internationale Machtüberlegungen: Die USA fürchtete, dass eine Abwertung die Glaubwürdigkeit des Dollars untergraben und zu einer Destabilisierung des gesamten Systems führen würde. Auch wäre hiermit ein erheblicher Prestigeverlust für die USA verbunden gewesen.
• Internationale Sicherheitsüberlegungen: Die USA befürchteten, dass goldproduzierende Länder wie die UdSSR Gewinne aus einer Anpassung des Goldpreises ziehen könnten. Auch befürchteten sie, dass eine Abwertung zuerst zu einer Instabilität des Währungssystems und letztlich zu einer politischen Instabilität führen würde.
• Internationale Wirtschaftsüberlegungen in den USA: Die USA befürchten, dass eine Abwertung oder gar flexible Wechselkurse adverse Effekte auf die internationalen Handelsströme haben könnten, was sich wiederum negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken würde.
• Ideologische Faktoren: Die demokratische Administration war ideologisch immer noch eng mit der "New Deal"-Ideologie verbunden und tendierte somit eher zu staatlicher Regulierung und Kontrolle als zu einem marktbasierten, laissez-faire Ansatz. Sie zogen somit Kapitalverkehrskontrollen und feste Wechselkurse den flexiblen Wechselkursen vor.
• Interessensgruppen: Es wird argumentiert, dass Wechselkurse und Kapitalverkehrskontrollen nicht in der breiten Öffentlichkeit diskutiert wurden und für diese auch nicht so wichtig sind wie zum Beispiel der internationale Handel, was sicherlich auch an der Komplexität des Themas "Finanzbeziehungen" lag. Es gab kaum öffentliche Diskussionen und das Thema war bislang in keinem Wahlkampf wichtig. Wichtig war das Thema der Wechselkurse jedoch für die exportorientierte Industrie. Sie sprachen sich für stabile Wechselkurse aus, die einen sicheren Handel gewährleisten. Flexible Wechselkurse wären mit erheblichen Wechselkursschwankungen und Risiken verbunden gewesen, die die Kosten der Exporteure erhöht hätten. Auch die Gewerkschaft AFL-CIO sprach sich für die Einführung von Kapitalverkehrskontrollen aus. Bedenkt man, dass die Demokraten in erheblichem Maße von den Gewerkschaften abhängig sind, wird klar, warum die Demokraten Kapitalverkehrskontrolle gewählt haben.

• Internationale Machtüberlegungen innerhalb der USA: In den USA wuchs allmählich der Glaube, dass die USA allein die Kosten für wirtschaftliche und politische Stabilität trugen und somit langsam ihre Hegemonialstellung verloren. Die anderen Länder wurden als "Free Rider" in dem System angesehen. Es wurde daher gefordert, ein besseres "Burden Sharing", also eine bessere Lastenverteilung, einzuführen. Dies sollte zum einen durch die Aufwertung der unterbewerteten Währungen geschehen. Zum anderen wurde argumentiert, dass erhebliche Kosten für die USA wegfallen könnten, wenn sie nicht mehr für die Stabilität der Wechselkurse verantwortlich sein müssten. Auch glaubten die USA durch die Einführung flexibler Wechselkurse und Kapitalmobilität ihre Hegemonialstellung im Finanzbereich aufrecht erhalten zu können. So nahmen sie an, dass ihre Finanzdienstleistungen einen komparativen und kompetitiven Vorteil hatten, den sie jedoch nur in einem System mit Kapitalmobilität ausnutzen konnten. Da sie die nationale Eigenständigkeit in der Geldpolitik nicht aufgeben wollten, befürworteten sie die Aufgabe flexibler Wechselkurse (feste Wechselkurse, uneingeschränkte Kapitalströme und eigenständige Geldpolitik können nicht gleichzeitig erreicht werden).
• Internationale Wirtschaftsüberlegungen in den USA: 1971 befand sich die Leistungsbilanz der USA im Defizit. Die Arbeitslosigkeit stieg, und die komparativen Arbeitskosten im produzierenden Sektor stiegen schneller an als in anderen Ländern. Der Exportsektor verlor immer mehr seine Wettbewerbsfähigkeit. Folglich sollten die US-amerikanischen Exporte und die Wirtschaft durch eine Abwertung des Dollars angekurbelt werden.
• Verbreitung von Politikideen: Die Ansicht, dass der überbewertete Dollar für die schlechte wirtschaftliche Situation in den USA verantwortlich sei, war sowohl unter Analysten als auch unter Politikern weit verbreitet.
• Ideologische Faktoren: Zwischen der Entscheidung für Kapitalverkehrskontrollen und festen Wechselkursen in den 1970er Jahren und der Einführung der flexiblen Wechselkurse lag ein Regierungswechsel von Demokraten zu Republikaner. Die republikanische Administration Nixons befürwortete einen Marktansatz und weniger staatliche Kontrollen. Es fand eine ideologische Verschiebung weg von keynesanischen Wirtschaftsideen und einer nachfrageorientierten Wirtschaftspolitik hin zu einer neoliberalen und angebotsorientierten Wirtschaftspolitik statt.
• Interessensgruppen: Während in den 1960er Jahren noch das produzierende Gewerbe den größeren Einfluss auf die Politik hatte, dominierte Anfang der 1970er Jahre bereits der Dienstleistungssektor, der kein besonderes Interesse an stabilen Wechselkursen hatte, und der Finanzsektor. Der Finanzsektor kämpfte für freie, unregulierte Kapitalflüsse, um das Kapital in den Märkten mit den höchsten Gewinnchancen anlegen zu können. Der export-orientierte Sektor forderte eine Abwertung des Dollars, um seine Wettbewerbsfähigkeit wiederzuerlangen. Auch stand er der Einführung flexibler Wechselkurse nicht mehr so negativ gegenüber wie bislang. So konnte er sich mit neuen Finanzinstrumenten wie Futures und Swaps gegen Wechselkursrisiken absichern.

Änderung der Statuten und Aufgaben des IWF nach Bretton Woods

Wie das vorangehende Kapitel gezeigt hat, wurden in den ersten fünfundzwanzig Jahren der Geschichte des IWF die Fazilitäten des Fonds vor allem von den Industrienationen genutzt. Mit dem Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse und der Liberalisierung der internationalen Kapitalmärkte wurden die IWF-Ressourcen zunehmend weniger wichtig für die entwickelten Volkswirtschaften. So profitieren heute die EU-Mitgliedstaaten von einem EU-internen Re­fi­nan­zie­rungs­system, und für Nicht-EU-Mitgliedstaaten bieten die internationalen Kapitalmärkte ausreichende Liquiditätsquellen. Der IWF hat so nach Bretton Woods eine zweigeteilte Struktur von Geber- und Nehmerländern entwickelt. Für die Entwicklungsländer ist spätestens seit Einsetzen der Schuldenkrise Anfang der achtziger Jahre der IWF zur unverzichtbaren Quelle von finanzieller Unterstützung geworden. Abbildung 1 gibt wieder, wie sich die Zusammensetzung der IWF-Kredite zwischen 1950 und 1989 verändert hat.

Abbildung 1: Zusammensetzung der vom IWF vergebenen Kredite von 1950 bis 1989

Quelle: Boughton 2000: 8.

Es folgt ein kurzer Überblick über die Geschichte des IWF nach 1973, wobei wir uns bemühen, für jedes Jahrzehnt einen Eindruck von der weltwirtschaftlichen Gesamtsituation zu vermitteln. Zusätzlich geben wir einen Überblick über die Wirtschaftspolitik der USA in den siebziger und achtziger Jahren.

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