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Fortsetzung: Der Internationale Währungsfonds und die Entwicklung der internationalen Finanzbeziehungen von 1945-2000

Friederike Hesse und Stormy Mildner

Der IWF in einem sich wandelnden Umfeld

Die Entwicklungen der siebziger Jahre

Die siebziger Jahre waren weltweit von niedrigen Wachstumsraten und hoher Inflation geprägt. Unterschiedliche Erklärungsansätze wurden für die Verlangsamung des wirtschaftlichen Wachstums gesucht: es konnte sich um eine normale Rezession innerhalb eines langen Konjunkturzyklus handeln, um eine unvermeidliche Verlangsamung nach den Rekordwachstumsraten der Nachkriegsjahre oder um eine grundlegende strukturelle Veränderung in Antwort auf den ersten Ölpreisschock 1973/74. Die OECD-Staaten entschieden sich Mitte der siebziger Jahre, eine Studie bei internationalen Experten in Auftrag zu geben, die 1977 im McCracken Report mündete. Der Report empfahl expansive Wirtschaftspolitiken der führenden Industrienationen, die nach keynesianischem Muster eine Ankurbelung des Privatsektors bewirken sollten. Insbesondere wurden Japan und Deutschland, zwei Staaten mit niedriger Inflation und starker außenwirtschaftlicher Position, im Dienste des gemeinsamen Interesses dazu aufgefordert, zu einer expansiven Fiskalpolitik zu wechseln. Dieser sogenannte locomotive approach wurde 1978 in Bonn im Rahmen eines G-7 Gipfels durchgesetzt und auch vom IWF unterstützt. Er führte vor allem zu einem Anstieg der Inflation, was der Reputation konzertierter internationaler Wirtschaftspolitik für viele Jahre Schaden zufügte (Boughton 2000: 4ff.).

In den siebziger Jahren argumentierten viele Fachleute, dass Inflation nicht grundsätzlich ein monetäres Phänomen sei, sondern strukturelle Ursachen haben könne (Boughton 2000: 5). In den Industrienationen beobachtete man, dass zum Beispiel der Ölpreisschock und eine starke Abwertung des Dollars strukturelle Ursachen für die Inflation waren, und dass die Preissteigerung trotz einer schwachen Nachfrage auf den Binnenmärkten bestehen blieb.

Die Überzeugung, dass die Inflation strukturelle Ursachen hatte, die nur wenig durch die betroffenen Staaten selbst beseitigt werden konnten, passte ins Bild der Dependenztheorie, die während der siebziger Jahre die Weltsicht der Entwicklungsländer prägte (vgl. auch http://www.weltpolitik.net/sachgebiete/wirtschaft/article/56.html). Die zugrundeliegende Idee ist, dass das Weltwirtschaftssystem in Zentrum und Peripherie unterteilt ist (Naim 1999: 7): Die reichen Länder im Zentrum konservieren ihren Reichtum durch die Ausbeutung der sich in der Peripherie befindenden Länder. Eine sehr extreme Variante der Dependenztheorie folgert, dass die heutige Dritte Welt vollständig fremdbestimmt ist und aus ihrer Misere nur durch eine Neuordnung des internationalen Systems gerettet werden kann. Eine weniger radikale Variante sieht einen gewissen Spielraum für nationale Wirtschaftspolitiken und empfiehlt die sogenannte Importsubstitutionsindustrialisierung. Angestrebt wird eine eigene industrielle Infrastruktur, die für den Binnenmarkt das produziert, was vorher importiert werden musste. Hierdurch soll die Abhängigkeit von den reichen Staaten verringert werden. Konkrete politische Maßnahmen vieler Entwicklungsländer in den siebziger Jahren waren hohe Importbarrieren, Zulassungsbeschränkungen für ausländische Firmen und die Subventionierung bestimmter Industrien als nationale Champions. Regierungen gründeten staatseigene Firmen und kontrollierten den Markt über Preise, Zinsen, Kreditallokation und Wechselkurse. Der resultierende Abbau internationaler Handelsbeziehungen zwischen der Ersten und der Dritten Welt und die Abhängigkeit von einem großen und teuren öffentlichen Sektor fanden erst Anfang der achtziger Jahre mit Einsetzen der Schuldenkrise ein Ende.

1969 wurde mit dem "first amendment" der "Articles of Agreement" des IWF die Vermeidung von Inflation in den Zielkatalog des IWF aufgenommen. Fünf Phasen des Verhaltens des Fonds gegenüber dem Thema Preisstabilität lassen sich unterscheiden(Polak 1991: 32f.): In seiner Anfangszeit war der IWF gegen jede Politik des gradualism (also ein langsames Zurückfahren der Inflation). Nur Länder mit radikalem (cold turkey) Politikansatz wurden unterstützt. Erfahrungen in Lateinamerika machten dem IWF im Verlauf der 60er Jahre aber klar, wie schwer es vielen Staaten fiel, wirksam gegen Inflation vorzugehen. Die ursprüngliche dogmatische Position wurde deshalb aufgegeben und zur Gewährleistung von Zahlungsbilanzgleichgewichten wurden Anpassungen der Wechselkurse empfohlen. Zu Beginn der achtziger Jahre führten hohe Inflationsraten in einigen Ländern allerdings dazu, dass sie die Leistungskriterien in bezug auf ihr Budgetdefizit nicht mehr erfüllen konnten (dieses wurde durch Inflation höher ausgewiesen). Die Inflationsrate wurde so zu einem impliziten Leistungskriterium des Fonds. Die Organisation reagierte, indem sie in einigen Hochinflationsländern die Berechnung des zu verwendenden Budgetdefizits neu definierte. Hohe Inflation versperrt so nicht den Zugang dieser Länder zu IWF Krediten. Schließlich hat zu Beginn der neunziger Jahre der Fonds damit begonnen, bei positiver Entwicklung der Preisstabilität andere Konditionen zu lockern und damit das Ziel Inflationsbekämpfung zu verfolgen.

Wirtschaftspolitik der USA in den siebziger und achtziger Jahren

Die Siebziger Jahre

Anfang der 70er Jahre kam es zu einem Nachlassen des Produktivitätsvorsprunges der USA und ihrer Hegemonialstellung im Güterhandel. So erhielt die Produktivitätsentwicklung nur unzureichende Impulse aus neuen, entwickelten Technologien. Auch das Wirtschaftswachstum war im Vergleich zu dem in Japan und Deutschland relativ niedrig. Gleichzeitig stieg die Arbeitslosenrate, die 1969 noch 3,4% betragen hatte, auf 6% im Jahr 1972 an. Die Inflation blieb auf einem für die Nachkriegsjahre der USA ungewöhnlich hohen Niveau. 1973 betrug die Inflationsrate durchschnittlich 6,2%. Ursache war die expansive Geldpolitik, die durch den Glauben an die Phillipskurve bestimmte wurde. Die Phillipskurve besagt, dass eine sinkende Arbeitslosigkeit zu einer steigenden Inflation führt. So werden bei sinkender Arbeitslosigkeit Arbeitskräfte knapper und folglich teurer - der Preis der Arbeit, also die Löhne, steigen. Dieser Preisanstieg muss von den Unternehmen wieder ausgeglichen werden, um Verluste zu verhindern. Sie werden daher die Preise ihrer Produkte anheben. Steigende Preise führen zu einem Anstieg der Inflation.

In den 1970er Jahren glaubte man, sich diesen Zusammenhang zunutze machen zu können. Man nahm an, dass durch steigende Inflation die Arbeitslosenrate gesenkt werden könnte: durch Inflation sinken die Löhne real und die Arbeitskraft wird billiger. Folglich können mehr Arbeitskräfte eingestellt werden. Empirisch bestätigte sich die Phillipskurve jedoch nicht. Eine Steigerung der Inflation ist meist nicht unerwartet, so dass Gewerkschaften vorher eine reale Lohnerhöhung aushandeln können. Um sicherzugehen, dass die Inflation nicht höher als die realen Lohnerhöhung ist, handeln die Gewerkschaften meist Löhne aus, die über ihrer Inflationserwartung liegen. Die Löhne steigen demnach stärker als die dann eintretende Inflation. Das heisst, dass die Reallöhne steigen. Da folglich die Kosten für die Unternehmen steigen, werden nicht mehr Arbeiter angestellt, sondern eher entlassen. Gleichzeitig wird der Lohnanstieg auf die Preise der produzierten Güter umgelegt, so dass das Preisniveau und demnach die Inflation steigen. Die Arbeitslosigkeit steigt also, während die Inflation steigt.(Barro 1996: 635).

Die Inflation wurde durch die Ölkrise von 1973 verstärkt. Im Jahr 1974 stiegen die Konsumentenpreise mit einer Jahresrate von 11%, der Produzentenpreisindex erhöhte sich um 15,4%. Durch die zweite Ölkrise Ende der 70er Jahre verdreifachte sich der Ölpreis ein weiteres Mal, worauf die Inflation erneut sprunghaft anstieg (Campagna 1994: 12).

Gleichzeitig stagnierte das Wirtschaftswachstum in den USA. Die steigende Inflation zusammen mit der stagnierenden Wirtschaft wird als Stagflation bezeichnet.

Die achtziger Jahre

1980 gingen das Bruttoinlandsprodukt, Arbeitsproduktivität, und Investitionen der USA gegenüber dem Vorjahr stark zurück. Die Inflationsrate lag aufgrund des zweiten Ölschocks auf einem Rekordhoch von 13,5%. Die hohe Arbeitslosigkeit von 7,1% und das hohe Haushaltsdefizit kennzeichneten die wirtschaftliche Krise. Die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik sah die Hauptursache für die Wirtschaftskrise in einer zu hohen Steuerbelastung für die privaten Haushalte und Unternehmen. Ihrer Meinung nach verhinderten zu hohe Steuern Investitionen und bedingten somit die hohe Arbeitslosigkeit. Weiter verdränge die staatliche Nachfragepolitik private Investitionen, erhöhe die Arbeitslosigkeit und Inflation und hemme das Produktivitäts- und Wirtschaftswachstum.

Mit dem Amtsantritt Ronald Reagans als 40. Präsidenten der USA im Januar 1981 löste die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik endgültig die nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik der Nachkriegsjahre, die sich durch Staatsintervention und Steuerung der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage auszeichnete, ab. Einen Monat später, am 18. Februar, stellte Reagan sein Wirtschaftsprogramm "America's New Beginning; A Program for Economic Recovery" vor. Hauptkriterien waren der Rückzug des Staates aus dem Wirtschaftsprozess und die steuerliche Entlastung der Wirtschaftsakteure durch Senkung der Einkommens- und Unternehmenssteuern. Ziele waren weiter die Bekämpfung der Inflation durch eine stabile Geldpolitik, Schaffung guter Investitionsbedingungen, Steigerung der Realeinkommen durch einen Anstieg der Investitionen und eine Verbesserung der Produktivität und Vollbeschäftigung durch eine angebotsorientierte Politik der Förderung der Arbeits-, Investitions- und Produktionsanreize.

Theoretische Begründung für die Förderung der Angebotsseite war das Saysche Theorem, das auf den Wirtschaftstheoretiker Jean Baptiste Say zurück geht. Say schrieb 1803, dass dem gesamtwirtschaftlichen Angebot immer eine entsprechend große Nachfrage gegenübersteht. Das heißt, dass sich jedes Angebot seine Nachfrage selbst schafft.

Die Bekämpfung der Inflation war nicht nur aus wirtschaftlichen Gründen sehr wichtig. In einer Meinungsumfrage von 1980 wurde Inflation als größte Sorge der amerikanischen Bevölkerung identifiziert. In den 70er Jahren lag das geldpolitische Ziel der amerikanischen Zentralbank darauf, die Zinsen niedrig zu halten, um Investitionen der Unternehmen zu fördern. 1979 entschloss sich das Federal Reserve Board unter Paul Volcker, sein geldpolitisches Konzept auf die Bekämpfung der Inflation auszurichten. Durch eine sofortige restriktive Geldpolitik und scharfe Kontrollen der Geldmengenexpansion sollte ein weiterer Preisanstieg verhindert werden. Die schnelle Umsetzung der restriktiven Geldpolitik wird oftmals auch als Volckershock bezeichnet.

Durch die Reduzierung des Haushaltsdefizits sollte das zweite Ziel der Reagan Administration erreicht werden, die Verbesserung der Investitionsbedingungen. Durch die Reduzierung des Defizits sollte die staatliche Nachfrage nach Krediten reduziert und somit die Zinsen gesenkt werden. Durch niedrigere Zinsen werden kreditfinanzierte Investitionen billiger und Investitionen werden steigen.

Das Haushaltsdefizit sollte durch eine Senkungen der staatlichen Ausgaben reduziert werden. So sollte die Staatsquote von 23% im Jahr 1981 auf 19% im Jahr 1986 gesenkt werden. Ab 1984 rechnete man mit einem ausgeglichenem Budget und steigenden Überschüssen für die folgenden Jahre. Um dieses zu erreichen, sollten Sozialausgaben gekürzt werden- ausschließlich die "truly needy", die "deserving poor", sollen gefördert werden-, die Bundeszuschüsse an die Einzelstaaten unter dem Stichwort "New Federalism" gekürzt und Steuern gesenkt werden. Man nahm an, dass durch eine Senkung der Steuern das Steueraufkommen dem Konzept der Lafferkurve folgend, steigen würde. Die Lafferkurve beruht auf der Annahme, dass Steuersatzerhöhungen jenseits eines bestimmten Satzes, vor allem im Bereich der Spitzensteuersätze, das Steueraufkommen nicht mehr erhöhen, sondern senken. So nimmt ab einer bestimmten Steuerbelastung der Anreiz mehr zu arbeiten ab, die Schattenwirtschaft wird gefördert und die Steuerbasis verkleinert sich. Man nahm an, dass durch eine Reduktion der Steuern, der Anreiz, eine zusätzliche Einheit mehr zu arbeiten, erhöht wird, so dass auch die Steuereinnahmen steigen. Gleichzeitig sollte durch die Steuersenkung die Wirtschaft entlastet und Investitionen gefördert werden. Man nahm an, dass sich die USA bereits auf der absteigenden Seite der Lafferkurve befänden und eine weitere Erhöhung der Steuern das Steueraufkommen nicht mehr steigern würde. Daher sollte ein Erhöhung des Steueraufkommens durch eine Steuersenkung erreicht werden.

Der erwartete Effekt der Lafferkurve trat jedoch nicht ein. So konnte man nicht mit Sicherheit bestimmen, wo auf der Kurve sich die USA wirklich befand. Auch kann eine Steuersenkung dazu führen, dass die Wirtschaftssubjekte aufgrund ihres gestiegenen Einkommens weniger arbeiten. Letztlich trat auch der erwartete Effekt des "Bracket Creeps" nicht ein. Man hatte erwartet, dass die nominalen Einkommen wie in den 70er Jahren durch die hohe Inflation so stark steigen würden, dass die Mehrheit der Amerikaner in höhere Steuerklassen aufrücken würde. Aufgrund der Progressivität des US-amerikanischen Steuersystems würden dadurch die durchschnittlichen Steuersätze steigen und sich das Steueraufkommen für den Staat erhöhen. Da die Inflation jedoch unerwartet schnell gesenkt wurde, stellte sich der "Bracket Creep" nicht ein.

Die Einnahmen der Regierung sanken folglich. Gleichzeitig wurden jedoch die Ausgaben wie zum Beispiel im Verteidigungs- und Rüstungssektor erhöht. Auch konnten die Sozialprogramme durch den starken Widerstand des Kongresses nicht in dem Maße gekürzt werden, wie geplant war. So wurde die Regierungsausgaben nicht wie geplant gekürzt, sondern stiegen im Zeitraum von 1980 bis 1989 von 590.9 Milliarden Dollar auf 1144.1 Milliarden Dollar an. Im Zeitraum von 1982 bis 1992 war das Haushaltsdefizit durchschnittlich mehr als doppelt so hoch wie im Zeitraum 1970 bis 1981. Neben der Ausgabensteigerung, dem Ausbleiben der Effekte der Lafferkurve und des Bracket Creeps trugen die erhöhten Zinsen zu einer Erhöhung des Haushaltsdefizits bei (Campagna 1994: 64).

Da die Einnahmen der Regierung immer mehr sanken und die Ausgaben stiegen, musste der Staat immer mehr Kredite nachfragen. Durch die erhöhte Nachfrage nach Kapital stiegen jedoch die Zinsen. Durch die steigenden Zinsen wurden wiederum Investitionen für private Unternehmen zu teuer. Somit wurde die Rate der kreditfinanzierten Investitionen stark reduziert. Private Investitionen wurden demnach durch staatliche Investitionen verdrängt.

Trotz der steigenden Zinsen ging die Sparquote in den USA in den 80er Jahren zurück. Die Ursache für diesen Rückgang in der Sparquote ist noch nicht vollständig geklärt. Teilverantwortlich sind die stagnierenden und für männliche Arbeiter rückläufigen Reallöhne seit Mitte der 70er Jahre, welches wiederum seine Ursache in der stagnierenden Produktivitätsentwicklung der US-Wirtschaft findet. Eine weitere Ursache kann im Einstieg eines großen Teiles der Bevölkerung - der Babyboomer der Nachkriegszeit - in den Arbeitsmarkt liegen. Dieser Teil der Bevölkerung entspart eher als dass er spart.

Insgesamt kann man zusammenfassen, dass die Zinsen aufgrund der restriktiven Geldpolitik und der erhöhten staatlichen Nachfrage nach Krediten durch das steigende Haushaltsdefizit gestiegen sind. Durch den erhöhten Zins, der über dem Weltmarktzins lag, war es für ausländische Investoren sehr gewinnbringend, Geld in den USA anzulegen. Es kam zum Kapitalimport durch die USA. Durch ausländische Investitionen stieg die Nachfrage nach Dollar, wodurch wiederum der Wert des Dollars stieg. In der DM/Dollar Relation mussten 1980 im Jahresdurchschnitt noch 1,82 DM für einen Dollar bezahlt werden. 1985 lag der Preis pro Dollar bei 2,94 DM. Gleichzeitig ging die Sparquote in den USA immer mehr zurück, so dass immer weniger Kapital für Investitionen zur Verfügung stand. Es musste demnach Kapital aus dem Ausland "angelockt" werden und somit der Zins weiter angehoben werden. Durch den hohen Kapitalimport wurde aus der Nettogläubigerposition (13% des Bruttosozialproduktes 1980), in der sich die USA noch bis 1981 befanden, ab 1985 eine Schuldnerposition (-11% des Bruttosozialproduktes 1988, was 533 Mrd. US Dollar entspricht). Der internationale Zufluss von Kapital in die Vereinigten Staaten betrug von 1981 bis 1990 im Durchschnitt 1,9% des Bruttosozialproduktes (Nagel 1996: 111).

Durch den steigenden Wert des Dollars wurden wiederum Importe für die USA sehr billig, während US-amerikanische Güter immer teurer wurden. Es kam demnach zu einer negativen Handelsbilanz. 1980 war die Handelsbilanz der USA mit einem Defizit von 19,7 Mrd. US-Dollar noch nahezu ausgeglichen. 1983 lag das Handelsdefizit bereits bei 52,4 Mrd. Dollar und 1987 bei 152,1 Mrd. Dollar. Um dieses Handelsdefizit zu finanzieren, mußte wiederum Kapital aus dem Ausland importiert werden (Nagel 1996: 109). Das Zusammentreffen des Handelsdefizits und des Haushaltsdefizits wurde als Twindefizit bezeichnet.

Wechselkursschwankungen in den siebziger und achtziger Jahren

Mit dem Zusammenbruch des Systems fester Wechselkurse von Bretton Woods setze ein freies Schwanken - Floaten - der Wechselkurse zwischen den wichtigen Volkswirtschaften der Welt ein. Im Zweiten Zusatz des Abkommens von Bretton Woods, der 1978 in Kraft trat, wurde das Floaten legalisiert. Das heiß nicht, dass alle Länder nun flexible Wechselkurse einführten. Kleine offene Volkswirtschaften, insbesondere Entwicklungsländer mit schwachem nationalen Finanzsektor, versuchten feste Wechselkurse beizubehalten. Auch die europäischen Länder, die in erheblichem Maße vom innereuropäischen Handel abhingen, versuchen ihre Währungen gegenseitig zu stabilisieren.

In den frühen siebziger Jahren waren die Fehlbewertungen der Währungen noch relativ gering: das Pfund war 1976 leicht unterbewertet, während der Dollar 1978 leicht überbewertet war; von 1977 bis 1979 ist es zu einer übertriebenen Wertsteigerung des Yen gekommen. Diese Fehleinschätzungen waren jedoch relativ gering - insbesondere im Vergleich zu den 1980er Jahren. Dies liegt sicherlich zum einen daran, dass die Regierungen häufig auf den Devisenmärkten intervenierten. Zum anderen lag es an der Bereitschaft der USA, die Geld- und Fiskalpolitik anzupassen und dabei den Wechselkurs zu berücksichtigen.

In den späten siebziger und frühen achtziger Jahren wurden diese Schwankungen sehr groß (Boughton 2000: 17ff.). Ein internationaler Vertrauensverlust führte zu einem ständigen Abwertungsdruck auf den US-Dollar. Auch massive Stützungsversuche unter dem Präsidenten Jimmy Carter in den Jahren 1978 bis 1980 konnten den Abwertungstrend nur temporär aufhalten. Die Diskussion der Währungskursschwankungen nahm daher eine wichtige Rolle beim Bonner G-7 Gipfeltreffen von 1978 ein. Es wurde ein Kompromiss erarbeitet, wonach die USA ein Anti-Inflationsprogramm zur Eindämmung der Löhne und Staatsausgaben durchführen sollte. Als Gegenleistung verpflichteten sich die Europäer und Japaner, eine expansivere Wirtschaftspolitik zu verfolgen (Eichengreen 2000: 193).

Die 1980er Jahre waren insbesondere durch die Gründung des Europäischen Währungssystems und die veränderte Haltung Japans und der USA geprägt. Die globalen Zahlungsbilanzungleichgewichte der siebziger Jahre hatten sich zunächst nach den Ölkrisen wieder ausgeglichen. Zwischen 1981 und 1987 entwickelten die Industrienationen untereinander allerdings erneut große Ungleichgewichte mit einem Defizit auf amerikanischer und Überschüssen vor allem auf japanischer und deutscher Seite. Als nach dem Regierungswechsel Präsident Ronald Reagan 1981 sein Wirtschaftsprogramm veröffentlichte und verkündete, man werde gegenüber dem Wechselkurs wieder einen laissez-faire Ansatz wählen, stand der Dollar wieder mehr in der Gunst der Märkte. Durch die restriktive Geldpolitik der US-amerikanischen Zentralbank unter dem Vorsitzenden Paul Volker nahm die Nachfrage nach Dollar wieder zu. Folglich stieg der Wert des Dollars zwischen 1980 und 1982 nominal um 29% und real um 28% (Eichengreen 2000: 196). Es folgten fünf Jahre einer ständigen Aufwertung. Ähnlich verhielt sich das britische Pfund: es wertete sich vor allem in den späten siebziger Jahren und zu Beginn der achtziger stark auf.

Anfang der 1980er Jahre wurde die Wertsteigung des Dollars politisch kaum diskutiert. Sie wurde höchstens als Ausdruck der guten Wettbewerbsposition der USA und der guten wirtschaftlichen Lage gesehen. Die USA waren nicht bereit, durch eine expansivere Geldpolitik den Dollar für internationale Investoren weniger attraktiv zu machen und somit eine Abwertung zu bewirken. Die USA verfolgten also eine laissez-faire Politik. US-Finanzminister John Connally sagte hierzu: "Es ist unsere Währung, aber ihr Problem" (Eichengreen 2000: 183). Im Februar 1985 stieg der Dollar um weitere 20 Prozent an. Die Fachleute waren sich nicht einig, ob derlei Ungleichgewichte ein reales Problem darstellten, doch entstanden für die US-amerikanische Regierung durch die defizitäre Position gegenüber Japan politische Schwierigkeiten. Amerikanische Industrien verlangten nach Schutz vor japanischen Importen, und in den USA entstand ein politisches Klima, das nach mehr Stabilität in der Wechselkursentwicklung verlangte. Die G-7 versuchten sich in den achtziger Jahren an einer koordinierten Geldpolitik, um die Wechselkurse in bestimmten Zielzonen (target zones) zu halten. Dies konnte bis 1989 über verschiedene Abkommen bedingt erreicht werden, wurde während der politischen Turbulenzen des Endes des Kalten Krieges jedoch wieder aufgegeben. Der IWF spielte in diesen internationalen Koordinierungsversuchen keine prominente Rolle (Boughton 2000: 12f.).

Die G-5 Länder (Deutschland, Japan, Frankreich, England und die USA) erklärten im sogenannten Plaza Agreement (während eines Gipfels der G-5 Finanzminister im Plazahotel in New York, 1985), den Dollar abzuwerten, beziehungsweise die anderen Währungen aufzuwerten. Infolgedessen kam es zu kontrollierten Devisenkurstransaktionen der G-5 Länder. Am Tag der Veröffentlichung des Plaza-Abkommens fiel der Dollar um 4% gegenüber dem Yen und der DM. Der Preis für einen US-Dollar entwickelte sich von 2,94 DM im Jahr 1985 zu 1,80 DM Ende 1987. (Für ein ausführliches Hypertext-Papier zum Plaza Abkommen vergl. http://www.netspace.org/~erica/econ/first.html).

Nach dem Plaza Agreement wertete der US-Dollar also stark ab. Als sich dieser Abwärtstrend auch 1986 fortsetzte, sah sich die japanische Zentralbank veranlasst zu intervenieren, indem sie den US-Dollar stützte. Die USA waren nicht bereit, diese Stützung mitzutragen, solange der japanische Leistungsbilanzüberschuss gegenüber den USA nicht reduziert würde. Schließlich gab die japanische Regierung nach.

1987 trafen sich die Finanzminister der G-7 im Louvre in Paris und brachten ihre Zufriedenheit mit der Wechselkursentwicklung in Folge des Plaza Abkommens zum Ausdruck. Im Louvre Abkommen kam man zu der gemeinsamen Überzeugung, dass die Wechselkurse nun den ökonomischen Gegebenheiten entsprechen würden und dass man in Zukunft eng kooperieren müsse, um die aktuellen Paritäten zu halten. Ein System zur Stützung der Wechselkurse wurde entworfen (für den Text des Abkommens vgl. http://www.library.utoronto.ca/g7/finance/fm870222.htm).

In der Folgezeit wurde die Bundesbank beschuldigt, sich nicht an das Louvre Abkommen zu halten, weil sie langsam aber stetig die deutschen Zinssätze erhöhte. Der resultierende internationale Streit bewirkte große Unsicherheit auf den Märkten und der US-Dollar wertete wieder ab. Im April 1987 wurde die Yen-Dollar Parität angepasst. Das amerikanische Leistungsbilanzdefizit blieb jedoch groß, und mit inflationären Tendenzen in den USA ließ der Druck auf die amerikanische Währung nicht nach. Die Federal Reserve erhöhte die kurzfristigen Zinsen zur Stützung des Wechselkurses.

Dennoch konnten die Finanzmärkte nicht beruhigt werden: zwischen August und Oktober 1987 gab der Dow Jones in mehreren großen Sprüngen um 475 Punkte nach. Am 18. Oktober deutete Finanzminister James Baker in der New York Times an, der fallende Dollar werde nicht weiter gestützt werden. Präsident Reagan versuchte die Wirtschaft und Finanzmärkte mit der Aussage "there is nothing wrong with the economy" erneut zu beruhigen, doch am schwarzen Montag des 19. Oktober 1987 fiel der Dow Jones um 508 Punkte, den größten Wertverlust eines Tag der Geschichte der Wall Street. Die Krise übertrug sich auf alle wichtigen internationalen Aktienmärkte. Alan Greenspan versprach Liquidität und erlaubte eine Abwertung des Dollars jenseits der Bandbreiten des Louvre-Abkommens. Das Funktionieren der Federal Reserve als lender of last resort half, die Krise abzufangen. Durch die Stützung des Bankensystems mit ausreichender Liquidität konnte das Marktvertrauen wieder hergestellt werden (für einen Überblick über den Crash von 1987 vgl. http://www.pbs.org/newshour/bb/economy/july-dec97/crash_10-17a.html).

Die Fluktuationen der Wechselkurse veranlassten internationale Anleger zu einer Diversifizierung ihrer Portfolios. Der US-Dollar behielt seine Funktion als die dominierende Reservewährung. Mit großem Abstand entwickelte sich die Deutsche Mark zur zweitwichtigsten Reservewährung gefolgt von European Currency Units (ECUs) und dem japanischen Yen.

Die volkswirtschaftliche Theorie hatte Mühe, die starken Schwankungen in den Wechselkursen zu erklären, und die Fachleute fingen an zu bezweifeln, dass es überhaupt so etwas wie ein Marktgleichgewicht für Wechselkurse gebe. Dem IWF fiel es aufgrund dieses mangelnden theoretischen Konsenses schwer, seiner Überwachungsfunktion nachzukommen. Nur schwer konnte er in den bilateralen Konsultationen über die Richtigkeit einer nationalen Wechselkurspolitik entscheiden.

Die europäische Währungsintegration

Die europäische Schlange

In punkto Wechselkurse schlugen die europäischen Staaten untereinander einen anderen Weg ein als die großen Industriestaaten. Durch die Liberalisierungs- und Integrationsfortschritte in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die in den 1970er Jahren erzielt wurden, stieg die innereuropäische Verflechtung, die Investitionen und der Handel, erheblich an. Als kleine, sehr offene Volkswirtschaften waren die europäischen Länder gegenüber Wechselkursschwankungen sehr anfällig. Diese Wechselkursrisiken stellten erhebliche Kosten für sie dar. Daher versuchten sie einen institutionellen Rahmen zu schaffen, um ihre Wechselkurse untereinander stabil zu halten. Beeinflusst war die Wahl fester und stabiler Wechselkurse auch durch die Erinnerung an die Hyperinflation der 1930er Jahre in einem System flexibler Wechselkurse. Weiter muss das Eintreten Europas für feste Wechselkurse im Rahmen der europäischen Integration seit 1945 gesehen werden. Durch wirtschaftliche Integration sollte die politische Integration und Stabilität vorangetrieben werden, die wiederum zu einer fortschreitenden wirtschaftlichen Integration führen würde. Ende der 1960er Jahr ist die Zollunion vollzogen worden. Um Preisdiskriminierungen und Wechselkursrisiken einzudämmen, musste eine Vereinheitlichung der Währungen der nächste Schritt in der europäischen Integration sein. Bereits 1969 hatte der Europarat bestätigt, die Gemeinschaft zu einer Wirtschafts- und Währungsunion weiter zu entwickeln. Neben den bereits angeführten Gründen intensivierte die Instabilität des Dollars die Diskussion über eine Europäische Währungsunion. Dies führte 1970 zur Gründung der Expertengruppe unter dem Vorsitz von Pierre Werner, dem luxemburgischen Premierminister.

Im sogenannten Werner-Bericht von 1979 wurde die Schaffung einer europäischen Währungsunion bis 1980 dargelegt: er empfahl 1. die Harmonisierung und Lenkung der europäischen Wirtschaftspolitiken durch eine übergeordnete Behörde; 2. die Verlagerung der fiskalischen Kompetenz auf die europäische Ebene und 3. eine beschleunigte Integration der Waren- und Faktormärkte. Einen Plan bezüglich der Schaffung einer einheitlichen Währung enthielt der Werner-Bericht jedoch nicht. Er sah vielmehr vor, ein System nationalen Zentralbanken zu schaffen und die Schwankungsbreiten der Währungen graduell zu verringern.

Der Werner-Plan wurde jedoch nicht umgesetzt. Zum einen erschwerten die erheblichen Dollarschwankungen die interne Stabilisierung. Zum anderen war die Gemeinschaft noch weit davon entfernt, die tief- und weitgreifenden Maßnahmen durchführen zu können. Der Beitritt Dänemarks, Irlands und Großbritanniens 1973 machten die Gemeinschaft noch vielfältiger und somit den Integrationsprozess temporär schwieriger. Nach dem Schließen des "Gold Windows" 1971 und der Abwertung des Dollars unter Präsident Nixon wurde im Dezember 1971 das Smithonian Agreement in Washington D.C. verhandelt, das versuchte, das Bretton Woods System noch einmal zu retten: hier wurden die erlaubten Schwankungsbreiten der Wechselkurse auf +/- 2,25% erhöht. 1972 führten die europäischen Staaten die sogenannte Währungsschlange ein. Innerhalb der Schlange verpflichteten sich die europäischen Staaten, ihrer bilateralen Kurse nicht über 4,5% hinaus schwanken zu lassen. Dieses System wird oft als die Schlange im Smithonian-Tunnel bezeichnet. Auch als der Smithonian-Tunnel 1973 zusammenbrach, hielten die europäischen Länder ihre Abmachung aufrecht. Es wurden Fazilitäten eingeführt und der europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit, der die Fazilitäten überwachen sollte, wurde gegründet.

Doch auch die Schlange geriet relativ schnell in Schwierigkeiten. Hierzu trugen die Ölkrisen, der Verfall des Dollar und der Wettbewerbsverlust Europas bei. Das eigenständige Fortbestehen der Schlange nach dem Zusammenbruch des Smithonian- Tunnels fiel mit der OPEC-Ölkrise 1973 und den steigenden Rohstoffpreisen zusammen. Aufgrund unterschiedlicher regionaler Rahmenbedingungen und unterschiedlichen Abhängigkeiten von Erdöleinfuhren, wirkte sich der Schock sehr asymmetrisch auf die Länder Europas aus. Dies führte zu einem unterschiedlichen Anpassungsdruck und unterschiedlichen Strategien. Während manche Länder wie Deutschland insbesondere die Inflation fürchteten, sahen andere Länder eine expansive Geldpolitik als die richtige Lösung an, die Produktion und Beschäftigung zu steigern. Auch der innereuropäische Handel wurde durch den Schock abgeschwächt. Es entstand ein erheblicher Anpassungsdruck auf die Währungen. Frankreich musste 1974 seine Währung kurzfristig floaten, kam aber ein Jahr später wieder in die Schlange zurück. Aufgrund einer expansiven Fiskalpolitik unter Chirac, musste Frankreich 1976 die Schlange erneut verlassen. Während Deutschland noch intervenierte, um die Währungen seiner kleinen Nachbarn zu stützen, wuchs gleichzeitig wie schon Ende der 1960er Jahre die Angst vor einer steigenden Inflationsrate. 1976 wurden dann die Währungen der Beneluxländer und Skandinaviens gegenüber der DM abgewertet. Diese Abwertung leitete eine Phase häufigerer Anpassungen ein. Die wirtschaftlichen Entwicklungen dämpften den Enthusiasmus bezüglich der europäischen Integration erheblich.

Problematisch für die Schlange war auch, dass es keinen bedeutungsvollen institutionellen Rahmen gab. Der "Europäische Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit" hatte kaum Kompetenzen. So gab es keine wirkliche Koordination der Geldpolitik. Letztlich wirkte sich die Asymmetrie der Schlange negativ auf das System aus. Was als symmetrisches System als Antwort auf das asymmetrische System Bretton Woods konzipiert worden war, hatte sich schnell zu einem System mit einer Leitwährung entwickelt, der Deutschen Mark. Wie schon während des Bretton Woods System fester Wechselkurse und der Dominanz des Dollars hat das n-1 Problem zur Instabilität des Systems beigetragen. Insbesondere die Franzosen beklagten die Asymmetrie des Systems und sahen in ihr eine der grundlegenden Ursachen für das Scheitern der Schlange.

Das Europäische Währungssystem

Ein neuer Ansatz, die innereuropäischen Wechselkurse zu stabilisieren, war das Europäische Währungssystem (EWS), das auf dem Europäischen Rat in Bremen 1978 beschlossen und 1979 eingeführt wurde. Besondere Befürworter fester Wechselkurse blieben die Franzosen. Gründungsväter des EWS waren Präsident Valéry Giscard d?Estaing und Bundeskanzler Helmut Schmidt. Hervorgegangen war das EWS aus der European Payments Union (1950-1958), dem European Monetary Agreement (1958-1972), das die volle Konvertibilität der europäischen Währungen umsetzte und einen Fonds zur Beseitigung temporärer Zahlungsbilanzungleichgewichte bereithielt, sowie dem Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit (European Monetary Cooperation Funds), der kurzfristige Kreditfazilitäten zur Unterstützung der Stabilisierung der innereuropäischen Wechselkurse innerhalb vereinbarter Schwankungsbreiten bereithielt. Dieses System einer Schlange im Tunnel hatte sich jedoch wie beschrieben aufgrund mangelnder Institutionalisierung als wenig stabil erwiesen. Das EWS sollte diese Institutionalisierung durch die Schaffung eines Europäischen Währungsfonds (EWF) gewährleisten, der die Währungsreserven der teilnehmenden Länder verwalten, auf den Devisenmärkten intervenieren und ECU-Reserven schaffen sollte. Sobald Länder in Schwierigkeiten gerieten, sollten die Länder mit den starken Währungen die schwachen Währungen stützen und expandieren - eine Festlegung, die als "Trigger Mechanism" bezeichnet wird. Deutschland sah hierdurch jedoch wiederum die Preisstabilität gefährdet und lehnte den Plan ab. In der Gründung des EWS verzichtete man folglich auf den "Trigger Mechanism" und den Transfer nationaler Devisen an den Europäischen Währungsfonds.

Mit der Gründung des EWS sollten fünf vorrangige Ziele verwirklicht werden:

• stabilitätsorientierte Wirtschaftspolitik
• inflationsfreies Wachstum
• monetäre Stabilität in Europa
• Verringerung der Arbeitslosigkeit
• Förderung der Europäischen Integration

• Bezugsgröße für den Wechselkursmechanismus
• Grundlage zur Berechnung des Abweichungsindikators
• Rechengröße für Finanzoperationen im Interventions- und Kreditmechanismus
• Zahlungsmittel und Reserveinstrument unter den EWS-Zentralbanken

• Diversifizierte Intervention
• Interne Währungspolitische Maßnahmen wie z.B. die Änderung des Diskontsatzes
• Wirtschaftliche Maßnahmen wie Import- beziehungsweise Exporterleichterungen
• Änderung der Leitkurse

• Am 31.12.1998 wurden die Wechselkurse der Währungen der Euroländer gegenüber dem Dollar festgestellt
• Auf der Basis dieser Wechselkurse wurde der Wert des ECU gegenüber dem Dollar errechnet
• Ein Euro wurde dem Wert eines ECU gleichgesetzt
• Der Wert jeder nationalen Währung zum Euro konnte durch den Wechselkurs der nationalen Währungen zum Dollar und dem Wechselkurs des Dollars zum Euro errechnet werden.

Die Konvergenzkriterien

Zu den Konvergenzkriterien gehören: 1. Erreichen eines hohen Grades an Preisstabilität, 2. eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, 3. Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des EWS seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung und 4. der durchschnittliche Zinssatz für die Staatsschuldverschreibungen mit Laufzeiten von 10 Jahren darf nicht mehr als 2% über dem Durchschnitt der preisstabilsten Länder liegen

• Erreichen eines hohen Grades an Preisstabilität: die Inflationsrate durfte nicht mehr als 1,5% Punkte über dem Durchschnitt der Inflationsrate der drei preisstabilsten EWU Länder liegen. Dieses Kriterium kam insbesondere den Wünschen derjenigen Ländern nach, die befürchteten, dass eine Währungsunion mit weniger preisstabilen Ländern ihre eigene Reputation untergraben würde.
• Eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand: das Verhältnis des Staatsdefizits zum BIP darf im Sinne des Artikels 104 c Absatz 6 nicht 3% überschreiten. Das Verhältnis von Staatsschuld zum BIP durfte nicht höher als 60% sein. Dieses Kriterium wurde aufgenommen, um eine unsolide Haushaltspolitik der Mitgliedsländer zu verhindern. Man befürchtete, dass eine unsolide Haushaltspolitik folgende Effekte haben könnte: 1. Gefährdung der Preisstabilität, 2. Zahlungsunfähigkeit eines Landes und 3. Einschränkung des fiskalischen Handlungsspielraumes.
• Einhaltung der normalen Bandbreiten des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung gegenüber anderen Währungen eines anderen Mitgliedsstaates. Hiermit sollte sichergestellt werden, dass Wechselkursänderungen nicht zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit eines Landes kurz vor dem Beitritt zur Währungsunion genutzt wurden.
• Zinsniveau: der durchschnittliche Zinssatz für die Staatsschuldverschreibungen mit Laufzeiten von 10 Jahren durfte nicht mehr als 2% über dem Durchschnitt der preisstabilsten Länder liegen. Dieses Kriterium war zum einen ein Kontrollkriterium für die Preisstabilität. Zum anderen war es ein Bewertungsmaßstab der Budgetpolitik der Länder durch die Märkte. So sind hohe Zinsen ein Indiz für hohe Inflationserwartungen und eine unsolide Fiskalpolitik.

• Veränderung der Rohstoffpreise
• Konjunktureinbrüche bei wichtigen Handelspartnern
• Unterschiedliche Produktivitätsentwicklungen
• Unterschiedliche Lohnforderungen
• Zufällige Rohstofffunde
• Unterschiedliche Entwicklungen der Staatsausgaben

• durch eine nominale Wechselkursänderung auch eine reale Änderung erreicht werden kann
• Wechselkursänderungen nur begrenzt eingesetzt werden
• Gleichzeitig glaubwürdige Politikmaßnahmen durchgeführt werden, die darauf ausgerichtet sind, die strukturellen Ursachen des Ungleichgewichts zu beseitigen (Moritz 1999: 209).

• sich sehr offene Volkswirtschaften zusammenschließen, zwischen denen der Verflechtungsgrad sehr hoch war. Hier sind die Kosten der Währungsunion sehr viel kleiner als im Fall von geschlossenen Volkswirtschaften. So sind offene Volkswirtschaften zumeist sehr vom internationalen Handel abhängig. Folglich ist der Nutzen, der sich aus stabilen Wechselkursen ergibt sehr groß. Auch würde sich eine Abwertung im Fall einer offenen Volkswirtschaft sehr viel negativer auswirken und die Preissteigerungen wären sehr viel höher als bei einer geschlossenen Volkswirtschaft;
• wenn die wirtschaftliche Konvergenz zwischen den Ländern hoch ist und sich Schocks nicht asymmetrisch oder begrenzt asymmetrisch auswirken;
• wenn die Arbeitskräftemobilität hoch ist;
• wenn die Löhne flexibel sind.

• In einer Währungsunion existiert der Anreiz zur Ausdehnung der Staatsverschuldung, da sich die entstehenden Kosten, also die Zinssteigerung, auf alle beteiligten Länder verteilt. Die Kosten werden nicht nur von einem Land, sondern von allen Ländern getragen. Auch die Kosten, die durch den Vertrauensverlust und die erzeugten Abwertungserwartungen entstehen, werden von allen Mitgliedern und nicht nur von dem Land mit der ansteigenden Staatsverschuldung getragen.
• Ohne den Stabilitätspakt hätte es keine automatischen Sanktionsmöglichkeiten gegeben, so dass keine dauerhaft fiskalpolitische Stabilität hätte gesichert werden können.

Die Entwicklungen der achtziger Jahre

Die achtziger Jahre waren sowohl von wirtschaftspolitischen Erfolgen, als auch von Misserfolgen geprägt. Neue Probleme ergaben sich aus wachsenden fiskalischen Defiziten, der internationalen Schuldenkrise und strukturellen Rigiditäten in Europa und vielen Entwicklungsländern. Erfolge waren die Bekämpfung der Inflation in den Industrienationen, starkes wirtschaftliches Wachstum in Asien und strukturelle Reformen in den Industrienationen und Entwicklungsländern wie die Öffnung der Märkte und Stärkung des internationalen Handel (Boughton 2000: 10ff.).

Fiskalische Defizite

Exogene Schocks gekoppelt mit teuren fiskalischen Programmen in den Industrienationen in der ersten Hälfte des Jahrzehnts, führten zu immer größer werdenden fiskalischen Defiziten weltweit. Gleichzeitig dominierte zur Bekämpfung der Inflation eine sehr restriktive Geldpolitik, was zu einem scharfen Ansteigen der langfristigen Zinssätze (von 1% 1970 auf 7% im Jahr 1983) führte und einen Rückgang der globalen Investitionsquoten bewirkte. Die Korrektur fiskalischer Exzesse in den Industrienationen in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre legte zwar den Grundstein für ein nachhaltigeres und fast gänzlich inflationsfreies Wirtschaftswachstum in den neunziger Jahren, bewirkte aber gegen Ende des Jahrzehnts eine Rezession, die auch die Entwicklungsländer erreichte. Zwischen 1973 und 1980 hatte sich das Bild der Leistungsbilanzüberschüsse und -defizite weltweit gewandelt: 1. der aggregierte Leistungsbilanzüberschuss der ölexportierenden Länder erhöhte sich von US$ 7 Milliarden auf US$ 112 Milliarden; 2. der Bilanz der Industrienationen als Gruppe wandelte sich von einem US$ 10 Milliarden Überschuss zu einem US$ 44 Milliarden Defizit; und 3. die nicht ölexportierenden Entwicklungsländer sahen sich einem explodierenden Defizit von US$ 12 Milliarden auf US$ 80 Milliarden gegenüber (Boughton [2000]). Der IWF reagierte mit der Einrichtung einer temporären Öl-Fazilität für ölimportierende Länder, der allerdings wirksame Konditionen fehlten. Es waren vor allem die Geschäftsbanken, die das veränderte finanzielle Gleichgewicht zu spüren bekamen. Sie verzeichneten große Zuflüsse von Kapital von den neuen reichen ölexportierenden Staaten. Aufgrund der mangelnden Kreditnachfrage auf den eigenen Märkten wandten sich die Banken den Kreditmärkten in der Dritten Welt zu, um Abnahme für die überschüssigen Liquiditätsreserven zu finden. Zwischen 1977 und 1980 blähte sich die Nettoposition der internationalen Bankenkredite von US$ 68 Milliarden auf US$ 169 Milliarden auf, wovon US$ 49 Milliarden in nicht-ölexportierende Entwicklungsländer flossen. Zu spät setzte die Erkenntnis ein, dass viele der kreditnehmenden Länder nicht in der Lage sein würden, das Geld zurückzuzahlen, zumindest nicht, ohne schwierige und zeitaufwendige Reformen durchzuführen. Die Entwicklungsländer wurden Mitte der achtziger Jahre von einem massiven Rückgang der Preise für wichtige Primärgüter getroffen. Zum einen fiel der Ölpreis, was das Kräfteverhältnis zwischen OPEC und Industrienationen zugunsten letzerer veränderte. Zum anderen bewirkte beispielsweise ein Verfall des Kaffeepreises eine große finanzielle Misere in fast ganz Lateinamerika, in Ost- und Zentralafrika und Teilen Asiens. Der Verfall der Preise war nicht nur temporär und stellte den IWF vor die Herausforderung, die betroffenen Länder zu wesentlichen Strukturreformen zu bewegen sowie in großem Maßstab finanzielle Unterstützung von anderen Kreditgebern zu organisieren. Es war deutlich, dass ohne Reformen und zusätzliche Unterstützung die traditionellen makroökonomischen Anpassungsmaßnahmen nicht greifen würden (Boughton 2000: 15f.).

Strukturelle Rigiditäten

Die europäische und die US-amerikanische Wirtschaftspolitik sind von jeher von unterschiedlichen zugrundeliegenden Trends geprägt. Verfügen die USA über eine hohe Arbeitsmobilität, starke Kapitalmärkte und einen generell liberalen Ansatz bei der regulierenden Einflussnahme auf Märkte, so sind die europäischen Staaten mit geringer Arbeitsmobilität, schwächeren Kapitalmärkten und einem starken Interesse an sozialer Gleichheit und Stabilität ausgestattet. Grundsätzlich sind die europäischen Staaten mehr oder weniger bereit, für diese soziale Gleichheit und Stabilität mit geringerem wirtschaftlichen Wachstum zu bezahlen. In den späten achtziger Jahren wurde die Arbeitslosigkeit allerdings zu einem dominanten strukturellen Problem. Der Trade-Off zwischen Verteilungs- und Effizienzzielen wurde deshalb in Frage gestellt und viele europäische Staaten begannen damit, ihre Märkte stärker zu liberalisieren (Boughton 2000: 16).

In den Entwicklungsländern bezogen sich strukturelle Rigiditäten vor allem auf Korruption, auf große Einkommenskonzentrationen auf kleinen Teilen der Bevölkerung und auf schwache Politikentscheidungen bei Investitionen von zur Verfügung stehendem Kapital. Den so betroffenen Staaten wurden liberalisierende Politikempfehlungen von außen empfohlen, beziehungsweise als IWF-Konditionalität vorgeschrieben (Boughton 2000: 16f.).

Inflationsbekämpfung

In den achtziger Jahre gelang es endlich, die Preisentwicklung in den Industrienationen zu stabilisieren. Der Durchbruch in der Inflationsbekämpfung kam im Oktober 1979, als die USA ankündigten, ihre Geldpolitik neu zu strukturieren. Anstatt die Geldmengenentwicklung wie bisher über die kurzfristigen Zinssätze zu kontrollieren, entschloss sich die Federal Reserve für ein direktes Geldmengenziel. Durch diesen Politikwechsel gelang es, die Erwartungen an den Märkten zu ändern: 1983 war der Inflationsdruck in den USA und den anderen großen Industrienationen gebrochen (Boughton 2000: 10ff.).

Die Inflationsbekämpfung als dominantes wirtschaftspolitisches Ziel der industrialisierten Staaten führte in den frühen achtziger Jahren zu einer tiefen Rezession weltweit. Zum ersten Mal seit den dreißiger Jahren entschieden sich die reichsten Nationen (Japan gefolgt von Großbritannien, den USA, Deutschland und schließlich Frankreich) nicht mit kontrazyklischen Maßnahmen zu reagieren, sondern zur Erhaltung der Preisstabilität höhere Arbeitslosigkeit und einen Rückgang des wirtschaftlichen Wachstums in Kauf zu nehmen.

Die Schuldenkrise

In den 1970er Jahren nahm die Verschuldung vieler Entwicklungsländer erheblich zu, so dass viele von ihnen nicht mehr in der Lage waren, ihren Schuldenverpflichtungen nachzukommen. Zwischen 1970 und 1985 haben sich die Schulden der Entwicklungsländer insgesamt mehr als verzehnfacht. Insbesondere in der zweiten Hälfte der 1970er Jahre stieg die Verschuldung sprungartig an. Die Auslandverschuldung der Entwicklungsländer lag 1955 bei 7 Mrd. US Dollar und stieg 1970 auf 77 Mrd. US Dollar an. 1975 lag sie bereits bei 179 Mrd. US Dollar, und 1980 war sie auf 636 Mrd. US Dollar angestiegen (Gabler 1997: 336)

Die Verschuldungskrise begann 1982 mit der Zahlungsunfähigkeit Mexikos und griff auf zahlreiche weitere Entwicklungsländer über. Bei Ausbruch der Verschuldungskrise waren die Entwicklungsländer mit insgesamt 752 Milliarden US Dollar verschuldet. 1982 fielen auf Lateinamerika 55% der langfristigen Bankschulden, auf Asien 21%, auf Afrika südlich der Sahara 15% und auf Südeuropa und den Nahen und Mittleren Osten jeweils 12% (Boeckh 1993: 582).

Die Ursachen der Krise sind vielschichtig, und es besteht keine Einigung darüber, welche Faktoren primär für die Krise verantwortlich sind. Die internationale Schuldenkrise entstand durch eine Kombination von exogenen Schocks und endogenen Schwächen in Form wenig nachhaltiger Wirtschaftspolitiken. Zu den endogenen Schocks gehörte unter anderem die Ölpreisexplosionen in den Jahren 1973 und 1979. Mit dem Ende des anhaltenden Wirtschaftswachstums nach 1945 drängten große Mengen von Kapital aus den Industrieländern auf die internationalen Finanzmärkte. Dieser Anlagedruck wurde durch die Energiekrise und die sogenannten Petrodollars verstärkt. Das Recycling der Petrodollars führte zu einer Geldschwemme bei den Banken, die daher großzügige Kredite zu günstigen Konditionen an die Entwicklungsländer vergaben. Folglich stieg die Auslandsverschuldung der Entwicklungsländer kontinuierlich. Durch hohe Zinsen und scheinbar gutes Wirtschaftswachstum erschienen die Entwicklungsländer attraktive Anlagemärkte. Sobald die Investoren jedoch ihr Vertrauen in die Wirtschaften und Währungen der Entwicklungsländer verloren, kam es zu einem enormen Kapitalabfluss. Auch verloren die Entwicklungsländer den Zugang zum internationalen Finanzmarkt, beziehungsweise mussten hohe und kostentreibende Risikozuschläge tragen. Als weitere Ursache ist die restriktive Geldpolitik der Reagan-Administration zur Inflationsbekämpfung in den USA Anfang der 1980er Jahre und die daraus resultierende Steigung der Zinsen und Aufwertung des Dollars zu nennen. Beides führte zu einer steigenden Schuldenlast der hauptsächlich in Dollar verschuldeten Entwicklungsländer. Auch zu nennen ist die weltwirtschaftliche Rezession Anfang der 1980er Jahre, die zum einen die Nachfrage nach Rohstoffen drückte, wodurch sich die "Terms of Trade", insbesondere der von Rohstoffen abhängigen Länder, verschlechterten. Zum anderen führte die Rezession zu einer Abschottung der Märkte der Industrieländer gegenüber den Produkten der Entwicklungsländer - ein Phänomen, das als "New Protectionism" bezeichnet wird.

Zu den internen, endogenen Ursachen der Schuldenkrise gehörten wirtschaftspolitische Fehlentscheidungen wie eine fehlende strukturelle Anpassung auf die sich wandelnden Rahmenbedingungen während der Ölkrise. Weiter spielte die unproduktive Verwendung der Auslandkredite, wie das Verschleudern von Staatsgeldern für Prestigeobjekte, durch einige Staatsoberhäupter eine zentrale Rolle: oftmals landeten Auslandskredite partiell oder vollständig auf den Auslandskonten der Herrscherelite. Zu den Ursachen der Schuldenkrise gehören auch die negativen Implikationen der "Import Substitution Industrialisation", also der starken Binnenmarktorientierung der meisten Entwicklungsländer. Letztlich sind politische Instabilität und eine schlechte Wirtschaftspolitik (hohe Haushaltsdefizite, hohe Inflation, zu geringe Sparquote, Preisverzerrungen, überbewertete Wechselkurse) als Krisenursache zu nennen.

Durch die Schuldenkrise waren die Entwicklungsländer nicht mehr in der Lage, massiv aufgenommene Schulden zurückzuzahlen. Zunächst blieben kommerzielle Bankkredite aus, und viele Staaten wandten sich auf der Suche nach Liquidität dem IWF zu. Dieser stützte sich in seiner Fallbehandlung auf Diagnosen, die die internen Krisenursachen in den Vordergrund stellten und empfahl als korrektive Maßnahme eine Nachfragedämpfung. Insgesamt empfahl der IWF den Abbau des Staatsdefizits und der Subventionen, eine Inflationsbekämpfung, Zinserhöhung, Abwertungen und Förderung der Exportproduktion.

Die Kredite des IWF waren jedoch verhältnismäßig klein und lösten das Verschuldungsproblem nicht. 1985 bemühte man sich durch den Baker-Plan, benannt nach dem damaligen US-amerikanischen Finanzminister, über die Fall zu Fall Behandlung des IWF hinauszugehen. Ziel war eine nachhaltige Schuldensenkung in reformbereiten Hochschuldländern durch vermehrte Bankkredite und ein intensiveres Schuldenmanagement durch die Weltbank. 15 wichtige Schuldnerländer sollten unter der Berücksichtigung strukturelle Reformen - durchgeführt unter der Aufsicht von IWF und Weltbank - neue private und öffentliche Finanzmittel erhalten. Die Banken reagierten jedoch zurückhaltend auf den Plan, so dass dieser nur partiell verwirklicht wurde.

Außer einigen asiatischen Staaten gelang eine exportorientierte Wachstumsstrategie zur Rückzahlung der Schulden nicht. Für den Großteil der Dritten Welt waren die achtziger Jahre ein verlorenes Jahrzehnt in bBezug auf wirtschaftliches Wachstum. 1988 taten sich mehrere Industrienationen im Pariser Club zusammen, um den Gegenwartswert der Schulden bestimmter armer Länder zu reduzieren. 1988 wurde das sogenannte Toronto-Menü verabschiedete. Dieses sollte insbesondere den afrikanischen Ländern zugute kommen, die trotz Anpassungsbemühungen immer noch Probleme hatten.

Ein weiterer Versuch zur Schuldenentlastung war der Brady-Plan von 1989. Hier wurde anerkannt, dass die Erholung der Ökonomien und das Wirtschaftswachstum in den betroffenen Ländern durch die hohe Schuldenbelastung verhindert werde. Eine nachhaltige Entwicklung sei nur möglich, wenn die Schulden erheblich reduziert werden. Grundvoraussetzung für die Schuldenreduzierung war wie schon beim Baker-Plan, dass die Schuldnerländer strukturelle Reformen durchführen beziehungsweise Reformbereitschaft zeigen. War dies der Fall, so sollte fallweise ein Entschuldungspaket geschnürt werden, wobei sich Banken zwischen verschiedenen Schulden- und Schuldendienstreduzierungen entscheiden konnten. Die Banken müssen somit einen Teil der Kosten der Schuldenreduzierung tragen: sie verzichten freiwillig auf einen Teil ihrer Forderungen bei gleichzeitiger Sicherung der verbleibenden Schulden durch internationale Organisationen. Ziel des Brady-Plans war die Wiederherstellung des Investorvertrauens und die Schaffung von Investitionsanreizen. Der Plan wurde bei der Frühjahrstagung von IWF und Weltbank im April 1989 befürwortet. Seine Resultate unterscheiden sich von Land zu Land erheblich.

Das Krisenmanagement der Schuldenkrise wird oftmals als Misserfolg gewertet. So waren die meisten Strukturanpassungen für die von der Krise betroffenen Länder äußerst schmerzvoll, während die internationalen Verschuldungskrise nicht gelöst wurde. Der nachhaltige Misserfolg führte 1996 zu einer konzertierten Initiative von IWF und Weltbank, die einen multilateralen Schuldenerlass propagierte. Die HIPC Initiative (Heaviliy Indebted Poor Countries Initiative) hatte in den späten neunziger Jahren erste reale Erfolge (Boughton 2000: 15f.).

Der IWF verdankte der Schuldenkrise den Zurückgewinn an Bedeutung auf der internationalen Bühne (Boughton 2000: 23). Mit der Taktik der konzertierten Kreditvergabe (concerted lending) bestand der Fonds darauf, nur dann bedürftige Länder mit Krediten zu versorgen, wenn auch andere Kreditgeber garantierten, dass sie ebenfalls stärkere Unterstützung leisten wollten. Der IWF entwickelte so enge Beziehungen zu Geschäftsbanken und zur US-amerikanischen Regierung und war zwischen Mitte und Ende der achtziger Jahre maßgeblich am amerikanischen Baker- und Bradyplan zur Lösung der Schuldenkrise beteiligt.

Insgesamt bewegte sich der Fonds weg von einer Rolle als internationaler lender of last resort hin zu einem Kreditgeber, der versucht, die Nehmerländer aus wirtschaftlichen Talfahrten herauszuholen: der IWF begann, neben den wichtigen makroökonomischen Anpassungsforderungen in seiner Konditionalität auch strukturelle Reformen durchzusetzen. In den achtziger Jahren entstanden der relativ kleinen Organisation dabei allerdings Kapazitätsprobleme, weil sie durch die Schuldenkrise selbst in Liquiditätsengpässe geriet. 1980, 1983 und 1990 bat der Fonds die Mitgliedstaaten um eine Anhebung der Quoten und ging zusätzlich dazu über, von reichen Nationen zu leihen. Die finanzielle Situation des IWF geriet dadurch unter nicht unerheblichen Druck, der erst mit einem Abklingen der Schuldenkrise in den neunziger Jahren abgeschwächt werden konnte (Boughton 2000: 24).

Wirtschaftliches Wachstum in Asien und das Asiatische Wunder

Eine weitere wesentliche Tendenz der achtziger Jahre war die Entwicklung Südostasiens zu wirtschaftlicher Stärke. Japan begann 1980 mit der Liberalisierung seiner Märkte und der Öffnung der Volkswirtschaft nach außen. Bis Ende des Jahrzehnts hatte sich die Quote und das Stimmrecht des Landes beim IWF auf einen mit Deutschland geteilten zweiten Platz angepasst.

Neben Japan verzeichneten aber auch Korea, Taiwan, China, Indonesien, Malaysia, die Philippinen und Singapur ein wirtschaftliches Wachstum, das mit durchschnittlich über 7 % weit über dem der Industrienationen lag (Boughton 2000: 14). 1970-1979 hatte Taiwan ein durchschnittliches jährliches Wachstum des BIP von 10,2%, Südkorea von 9,3%, Malaysia von 8,0%, Thailand von 7,3% und Indonesien von 7,8%. Im Zeitraum von 1980-1989 lag das durchschnittliche jährliche Wachstum des BIP in Taiwan bei 8,1%, in Südkorea bei 8,0%, in Malaysia bei 5,1%, in Thailand bei 7,2% und in Indonesien bei 5,7%. Dabei waren die Inflationsraten in den 1980er Jahren relativ niedrig: Im Zeitraum von 1983-1989 verzeichnete Südkorea eine Inflation von 3,8%, Malaysia von 2,0%, Thailand von 3,1% und Indonesien von 8,1%. Die Sparquote war im gleichen Zeitraum relativ hoch: Im Zeitraum von 1983-1989 verzeichnete Südkorea eine Sparquote von 32,7%, Malaysia von 29,4%, Thailand 25,5% und Indonesien von 23,2%. Dahingegen waren die 1980er Jahre für Entwicklungsländer in Südamerika und Afrika das verlorene Jahrzehnt. So betrug das durchschnittliche jährliche Wirtschaftswachstum in Lateinamerika und Afrika südlich der Sahara im Zeitraum von 1980-1989 jeweils nur 1,7% (Singh 1999: 12-13).

Es gibt unterschiedliche Erklärungsansätze für das "Asian Miracle", das asiatische Wirtschaftswunder. Zu nennen sind hier unter anderem das Sicherheitsargument, das Kulturargument, das Argument des starken Staats und das "Asian Model" - Argument.

Dem Sicherheitsargument folgend wird argumentiert, dass Länder, deren Wirtschaften durch einen Krieg zerstört wurden, durch den Wiederaufbau eine Neustrukturierung und Modernisierung durchführen und somit wettbewerbsfähiger werden. So wird in wettbewerbsfähige und zukunftsorientierte Sektoren investiert, während das Wirtschaftswachstum in anderen Ländern durch alte verkrustete Strukturen gehemmt wird.

Weiter wird argumentiert, dass der Ost-West Konflikt die Mentalität und Ideologie in den asiatischen Länder geprägt hat: Länder, die konstanten Sicherheitsrisiken gegenüber stehen, werden sich um ein schnelles Wirtschaftswachstum zum Aufbau von Kapazitäten zur eigenen Verteidigung bemühen. Während diese Argumente sicherlich auf einige der asiatischen Schwellenländer zutreffen, ist es keine ausreichende Erklärung. So kam es in manchen Ländern zu keinem beeindruckenden Wirtschaftswachstum, obwohl sie einem konstanten Sicherheitsrisiko gegenüberstanden. Andere Länder erlebten wiederum hohe Wachstumsraten, obwohl sie kein erhebliches Sicherheitsrisiko hatten.

Ein weiteres Argument ist das Kulturargument: Hier wird argumentiert, dass alle asiatischen Länder von der konfuzianischen Arbeitmoral geprägt waren, die sich in langen Arbeitszeiten, kurzen Urlaubszeiten, hohen Sparquoten und einer Kooperation zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern wie einem Konsensansatz in der Entscheidungsfindung widerspiegelt. Diese Arbeitsmoral hat zu dem massiv Wirtschaftswachstum geführt. Problematisch an dieser Erklärung ist sicherlich unter anderem, dass die Sparquote in historischer Perspektive nicht immer hoch war, sondern erst nach 1950 gestiegen ist. Sie kann also nicht als Beweis für eine historisch bedingte Arbeitsmoral angeführt werden. Auch kann argumentiert werden, dass die langen Arbeitszeiten weniger von den Arbeitern erwünscht, als von den Regierungen gefordert waren, die durch eine "von oben" gewählte Arbeitsideologie die Bevölkerung unterdrückten.

Die These vom "starken Staat" und der besonderen Unternehmensstruktur argumentiert, dass staatliche Intervention, Regulierung, Industriepolitik und strategische Handelspolitik die Ursachen für das Wirtschaftswachstum waren. Die Regierungen wählten die zukunftsträchtigen Sektoren aus, die durch den Staat subventioniert wurden. Grundlage war hier die Annahme, dass inländische und ausländische Firmen in einem Markt in oligopolistischem Wettbewerb miteinander stehen. Basierend auf der Erkenntnis, dass heute im wesentlichen nicht Erstausstattung der Ressourcen, sondern industriespezifische Faktoren und Größenvorteile die Richtung, das Niveau und die Struktur des internationalen Handels bestimmen, hat der Staat im Außenhandel eine neue Aufgabe. Er soll durch gezielte Maßnahmen die internationale Wettbewerbsfähigkeit spezieller Branchen fördern, was als Industriepolitik bezeichnet wird. Durch direkte Subventionen oder Steuererleichterungen sollen einzelne heimische Branchen Größenvorteile (internal economies of scale) und letztlich Wettbewerbsvorteile gegenüber ausländischen Produzenten erlangen. Ziel ist es, Marktanteile auf dem Weltmarkt zu gewinnen. Subventionen heimischer Anbieter sollen gleichsam potentielle Neuanbieter im Ausland abschrecken.

Auch sollen durch die Subvention bestimmter heimischer Unternehmen die sogenannten "external economies of scale" gefördert werden. So nimmt man an, dass es durch die Entwicklung neuer Technologien zu einem Technologietransfer kommt, von dem andere Industrien und Sektoren profitieren. Man sprich von sogenannten positiven "spill overs" (positive Externe Effekte). Es wird argumentiert, dass somit ein Land und seine Industrien insgesamt wettbewerbsfähiger werden könne.

Im Gegensatz zu anderen Entwicklungsländern in Latein Amerika oder Afrika schotteten sich die asiatischen Schwellenländer, die Tigerstaaten, weniger vom internationalen Markt ab und verfolgten keine Importsubstitutionsindustrialisierung. Vielmehr verfolgten sie eine export-orientierte Wachstumsstrategie. Wachstum sollte nicht durch die Förderung der Produktion von Gütern für den heimischen Markt erzielt werden, um von den Industrieländern unabhängig zu werden, sonder durch die Förderung der Produktion von Exportgütern. Weiter wurde eine staatliche Manipulation der Finanzsysteme zur Förderung der nationalen Entwicklungsstrategie durchgeführt: In Asien waren Banken und Regierung durch persönliche Verbindungen voneinander abhängig. Um die Entwicklungsstrategie der Regierung durchzuführen, mussten die Banken Kredite an bestimmte Unternehmen vergeben. Es bestand eine enge Kooperation zwischen den Banken und den Unternehmen. Als Gegenleistung gewährten die Währungshüter den Banken Garantien. So wurde das Kapital in die zukunftsträchtigen Sektoren gelenkt und führte somit zu dem beeindruckenden Wirtschaftswachstum.

Doch auch diese Erklärung ist problematisch. So wurden hauptsächlich große Unternehmen gefördert, das Wirtschaftswachstum speiste sich jedoch insbesondere aus der Entwicklung kleinerer Unternehmen. Auch zeigten sich recht schnell die Grenzen einer Industrie- und strategischen Handelspolitik: So ist nicht geklärt, ob die Regierung zuverlässige und bessere Informationen als der Privatsektor hat und die Bereiche auswählen kann, die förderungswürdig sind. Der Staat ist alles andere als frei von Interessenseinflüssen, so dass es schnell zur Wahl von ökonomisch weniger förderungswürdigen Bereichen kommen kann. Weiter ist ebenfalls nicht klar, ob die positiven "Spill-overs" groß genug sind, um eine staatliche Subvention zu legitimieren. Letztlich zeigte sich die Verflechtung von Regierungen, Banken und Unternehmen als Fehlentscheidung, die in erheblichen Maße zur Asienkrise beigetragen hat. Das System, das in Folge der Asienkrise als "Crony Capitalism" bezeichnet wurde, führte dazu, dass den Banken durch die Regierung unrentable Kredite aufgebürdet wurden. Die als Gegenleistung gewährten impliziten Garantien führten wiederum dazu, dass die ausländischen Anleger das bestehende Anlagerisiko als zu niedrig einschätzten. Es kam zu massiven Kapitalzuflüssen und zu einer Investitionsblase. Sobald deutlich wurde, dass die Länder strukturelle und institutionelle Probleme hatten, kam es zu einer massiven Kapitalflucht, die die betroffenen Länder in eine tiefe Krise stürzte.

Die "Asian Model" These, die eng mit der These des starken Staates verbunden ist,argumentiert schließlich, dass das besondere Wirtschaftsmodell Asiens eine grundlegende Ursache des Wirtschaftswachstums war. Zu den unterschiedlichen Facetten des Modells gehören:

• Enge Beziehungen zwischen der Regierung und den Unternehmen. Die Regierung führt keine Politikmaßnahmen durch, ohne vorher die Unternehmenswelt konsultiert zu haben.
• Viele Interventionen wurden durch informelle Netzwerke, private Beziehungen und administrative Leitlinien und weniger durch formale Gesetze durchgeführt. Somit wurde eine größere Akzeptanz der Maßnahmen und letztlich ihre Umsetzung gefördert.
• Die Beziehungen zwischen der Industrie und dem Finanzsektor waren sehr eng. Langzeitbeziehungen und Kooperationen ermöglichten es den Managern, langfristige Planungen und Investitionen durchzuführen und nicht nur auf kurzfristige Gewinne zu achten. Auch waren Unternehmen nicht durch feindliche Übernahmen gefährdet.
• Es gab eine enge Kooperation zwischen den Arbeitnehmern und Arbeitgebern, die die gute Arbeitsmoral und somit die Produktivität gefördert hat.
• Wettbewerb war in vielerlei Hinsicht eingeschränkt, da angenommen wurde, dass vollständiger Wettbewerb nicht optimal für das Wirtschaftswachstum sei.
• Die asiatischen Länder öffneten sich gegenüber der Weltwirtschaft und verfolgten eine export-orientierte Wachstumsstrategie.

Fortsetzung: Der Internationale Währungsfonds und die Entwicklung der internationalen Finanzbeziehungen von 1945-2000

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