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Reformen der internationalen Finanzarchitektur: Europa und der IWF

Tim Kraski

Viele Kommentatoren sprechen sich für eine Governance-Reform des Internationalen Währungsfonds (IWF) aus – sowohl vor dem Hintergrund der Legitimität als auch der Effektivität der Institution. Dem starken wirtschaftlichen Wachstum, das in Schwellenländern wie China und Indien in den letzten Jahren stattgefunden hat, soll in der Gestaltung der internationalen Finanzarchitektur Rechnung getragen werden. Diese Länder sollen mehr Stimm- und Managementanteile im IWF bekommen, um zu verhindern, dass der IWF als internationaler Akteur vollends in die Bedeutungslosigkeit abgleitet. Sehr umstrittenen sind allerdings die Vorstellungen darüber, wie dieses Ziel umgesetzt werden kann.

Die veränderte weltwirtschaftliche Realität...

Das Wachstum, das sich in den vergangenen Jahren in den Schwellenländern vollzogen hat, hat diese in die Lage versetzt, ihre Schulden beim IWF zurück zu zahlen. Außerdem haben sowohl die Menge an Mitteln, die auf dem internationalen Kapitalmarkt verfügbar sind, als auch die Währungsreserven einzelner Länder stark zugenommen, was die Bedeutung des IWF als Kreditgeber reduziert hat. Besonders einige asiatische Länder konnten durch ihre gestiegene Wirtschafts- und Exportleistung im Laufe der letzten Jahre große Währungsreserven anhäufen – allen voran China mit weit über einer Billion US-Dollar. Das stark kritisierte Verhalten des IWF in der Asienkrise 1997-98 und in der Krise Argentiniens 2001-02 hat der Motivation, eigene Reserven aufzubauen und damit die Unabhängigkeit vom Fonds zu steigern, zusätzlichen Vorschub geleistet. Die Gründung der Banco del Sur in Südamerika am 9. Dezember 2007 ist für den IWF als Schuss vor den Bug zu verstehen. Lange Zeit wurde der IWF zwar als Werkzeug der USA und des Westens kritisiert, war aber dennoch der einzige große Geldgeber in Krisensituationen. Nun ist die Position des IWFs als internationaler Akteur geschwächt – und er droht, noch mehr an Bedeutung einzubüßen. Dies wäre ein Verlustfür die Weltwährungs- und Finanzordnung – denn der IWF ist nach wie vor die einzige Institution, die das Potential hat, das Ziel der Stabilität des globalen Finanzsystems zu erfüllen. Deswegen sollte der IWF erhalten bleiben und mit der Legitimität ausgestattet werden, die ein globaler Akteur für effektives Arbeiten benötigt.

...und die IWF-Reformdebatte

Im Mittelpunkt der Reformdebatte steht die Änderung des Quotensystems. Die Quote eines Landes bestimmt die Stimmanteile im IWF sowie die maximale zur Verfügung stehendeKreditsumme. Sie errechnet sich nach einer Formel, die das weltwirtschaftliche Gewicht eines Landes widerspiegelt, jedoch zum Teil politisch und historisch motiviert ist. 2006 wurde mit einer Ad-Hoc-Quotenerhöhung der am stärksten unterrepräsentierten Schwellenländer Mexiko, Südkorea, China und der Türkei um 1,8 Prozent der Gesamtquoten den veränderten weltwirtschaftlichen Bedingungen Rechnung getragen und die aktuelle IWF-Reform angestoßen. Weitere Impulse blieben seitdem jedoch aus – eine Reform ist laut Finanzminister Peer Steinbrück „ferner denn je“[1].

Die Konsolidierung der europäischen Vertretung im IWF ist ein weiterer zentraler Reformansatz zur Lösung des Legitimitätsproblems der Institution. Bei einem Anteil am Weltsozialprodukt von ca. 31 Prozent halten die EU-Länder zwar ihrer Wirtschaftskraft entsprechende 31,9 Prozent der Gesamtquote des Fonds, sind jedoch im Exekutivdirektorium des IWF überrepräsentiert. Das Exekutivdirektorium ist für die Führung des Tagesgeschäfts des Fonds zuständig und besteht aus insgesamt 24 Exekutivdirektoren. Große Fondsmitglieder können einen eigenen Direktor stellen, die kleineren Länder schließen sich zu Stimmrechtsgruppen zusammen und wählen ihren jeweiligen Direktor. Die EU-Mitglieder haben maßgeblichen Einfluss auf die Besetzung von zehn der Direktorenposten – dies entspricht einem Anteil von 42 Prozent der Gesamtposten: Drei Direktoren werden von Deutschland, Frankreich und Großbritannien gestellt, in vier Stimmrechtsgruppen haben EU-Länder eine gemeinsame Mehrheit[2] und in drei Gruppen gehören EU-Länder zu den einflussreichsten Mitgliedern, gegen deren Stimme ein Direktorenposten kaum besetzt werden kann[3]. Mit einer Konsolidierung der europäischen Vertretung im Exekutivdirektorium könnte, ohne die Governance-Strukturen des IWF aufzublähen und so deren Effektivität zu verringern, Platz geschaffen werden, um Schwellenländern den Zugang zu mehr Direktorenposten zu eröffnen und so deren verstärkte Teilhabe an Entscheidungsprozessen zu ermöglichen.

Die EU als Motor für die Reform?

Die Konsolidierung der europäischen Vertretung könnte in unterschiedlicher Intensität durchgeführt werden. Am weitesten würde ein gemeinsamer Sitz der EU im Währungsfonds gehen. Dabei würden die einzelnen EU-Mitgliedsstaaten ihre Mitgliedschaft zugunsten einer EU-Mitgliedschaft (etwa ähnlich wie bei der Welthandelsorganisation) aufgeben. Im Exekutivdirektorium könnten so von EU-Ländern besetzte Direktorenposten für Schwellenländer freigemacht werden, auch könnte das Direktorium im Rahmen dieser Umgestaltung insgesamt verkleinert werden, was die Zusammenarbeit erleichtern würde. Dies hätte jedoch weit reichende vertragliche Anpassungensowohl in den IWF-Statuten als auch auf europäischer Ebene zur Voraussetzung, da im IWF bisher nur Einzelstaaten Mitglieder werden können und in der EU eine gemeinsame Vertretung in Finanz- und Währungsangelegenheiten vertraglich nicht vorgesehen ist.

Nicht ganz so weit würde eine Umstrukturierung der Stimmrechtsgruppen innerhalb des Exekutivdirektoriums gehen, da durch einen Zusammenschluss europäischer Länder diese ihre formale Staaten-Mitgliedschaft im Fonds behalten würden. Damit wären die oben erwähnten vertragsrechtlichen Schwierigkeiten geringer und die Reform würde aufgrund der Beibehaltung der individuellen Mitgliedschaften politisch auf weniger Widerstand stoßen. Aufgrund der gemeinsamen Interessenlage der Länder der Eurozone wäre es sinnvoll, die Euroländer in einer Stimmrechtsgruppe zusammen zu führen – damit würden vier Direktorenposten frei und könnten durch Vertreter aus Schwellenländern besetzt werden.  

Reformskepsis in der Politik

In der Politik dominiert allerdings Skepsis, was die Konsolidierung der europäischen Vertretung im IWF betrifft. In Deutschland haben sich sowohl Finanzminister Peer Steinbrück[4] als auch Bundesbankpräsident Axel Weber[5] gegen eine Konsolidierung ausgesprochen. Als Gegenargument wird auf die wirtschaftlichen Divergenzen zwischen den einzelnen Ländern hingewiesen. Was jedoch IWF-relevante Angelegenheiten wie die globale makroökonomische Stabilität, Wechselkurs- und Zahlungsbilanzkrisen sowie den aktuellen Ruf nach multilateraler Finanzaufsicht betrifft, ist seit der Einführung der Gemeinschaftswährung die Interessenlage des Euroraums relativ homogen.Auch die ähnliche der Krisenperzeption, die gemeinsame Geldpolitik und die gesteigerte Abstimmung der Bankenaufsicht innerhalb des Euroraums sprechen für eine Zusammenlegung der Vertretung im Exekutivdirektorium.

Ein weiteres Argument, das gegen eine Konsolidierung der europäischen Vertretung vorgetragen wird, ist der Einflussverlust, der im Zusammenhang mit einer Reduzierung der europäisch besetzten Exekutivdirektorenposten befürchtet wird. Diese Befürchtung ist allerdings zu kurz gedacht, da durch die jetzige starke Fragmentierung der europäischen Vertretung – verteilt auf 10 Stimmgruppen und Exekutivdirektoren – die Gestaltungsmöglichkeiten trotz der prozentualen Überrepräsentierung relativ gering ausfallen. Eine gemeinsame Vertretung hätte weitaus mehr Potential: Durch die Bündelung von Stimmanteilen wären Europas Gestaltungsmöglichkeiten – sogar mit weniger Exekutivdirektoren – größer, als sie momentan sind.[6]

Offensives Reformhandeln ist notwendig!

Die Möglichkeiten von Einzelstaaten, die globale Finanzpolitik in den internationalen Wirtschaftsinstitutionen zu gestalten, werden immer geringer. Mit dem Wachstum der Schwellenländer nimmt die Relevanz bisher einflussreicher Einzelstaaten ab, zudem gleicht sich durch den Druck der Globalisierung die Interessenlage innerhalb Europas immer mehr an. Es wäre daher sinnvoll, sich erst auf eine gemeinsame Meinung zu einigen und diese dann geschlossen nach außen zu vertreten – damit würde die Effizienz europäischer Interessenpolitik erhöht werden. Auch wenn die Skepsis bezüglich einer Konsolidierung der EU-Vertretung im IWF groß ist – aufgrund der weltweiten Machtverschiebungen wäre Europa gut beraten, Kräfte zu bündeln und die IWF-Reform ernst zu nehmen – und zwar bevor der IWF in die Bedeutungslosigkeit versunken ist und bevor Europas Position zu geschwächt ist, um den Reformprozess aktiv mitgestalten zu können. Darüber hinaus hat die gemeinsame Interessenlage der Euroländer bereits dazu geführt, dass erste Schritte in Richtung einer verstärkten Zusammenarbeit unternommen wurden. Kooperationsmechanismen für die Vertretung im IWF, wie z.B. der Unterausschuss des Wirtschafts- und Finanzausschusses zu IWF-relevanten Fragen (SCIMF), wurden eingerichtet. Im SCIMF werden die Position des Euroraums abgestimmt und koordiniert. Was den Euroraum betrifft, wurde damit der Weg in Richtung einer gemeinsamen Vertretung bereits geebnet. Da einzelne Staaten in Zukunft immer weniger Gestaltungsmöglichkeiten haben werden, sollte dieser Weg weiter beschritten werden.

Der stockende Fortschritt der IWF-Reform macht deutlich, wie komplex das Reformvorhaben ist. Eine gemeinsame europäische Initiative zur Stimmen-Konsolidierung könnte der Reformdebatte neuen Impetus geben. Trotz nationalen Bestehens auf angestammte Rechte und dementsprechender Skepsis wurde die Wichtigkeit einer Konsolidierung für Europa und die Zukunft des IWF von Seiten der Politik bereits erkannt: Nach der IWF-Tagung im Herbst 2007 zeigte sich Italiens Finanzminister Tommaso Padoa-Schioppa, Vorsitzender des IWF Lenkungsauschusses (IMFC), überzeugt, dass „Europa (...) seine Stimmrechte konsolidieren“ müsse und „Europas Gewicht im Fonds [dadurch] größer würde, nicht geringer.“[7] Nun gilt es, das Beharren auf nationalen Pfründen und die in vielen EU-Mitgliedsstaaten vorherrschende Status-quo-Politik zu überwinden. Der befürchtete Einflussverlust, der zum Festhalten am Status-Quo führt, ist unbegründet. Potentielle Verlierer wie z.B. kleine Länder wie Belgien, die momentan einen Direktorenposten besetzen, könnten durch eine entsprechende Ausgestaltung der internen Abstimmungsregeln der gemeinsamen Vertretung kompensiert (z.B. „one country – one vote“) und dadurch für die Reform gewonnen werden.

Europa sollte erkennen, dass die derzeitige Situation im IWF langfristig nicht haltbar ist und dass jetzt der Zeitpunkt ist, offensiv zu handeln. In einer „Win-Win-Situation“ könnten die Europäer sowohl ihre eigene Stellung im IWF als auch die der aufstrebenden Schwellenländer verbessern und damit den veränderten weltwirtschaftlichen Realitäten gerecht werden. Sie würden damit ihre internationale Rolle ausbauen und zeigen, dass sie in der dringend notwendigen Reform der internationalen Finanzarchitektur ein verantwortungsvoller Akteur sind.

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