Chinas strategische Überlegungen zum WTO-Beitritt

Wang Wei

Die Volksrepublik China versucht seit 15 Jahren dem GATT bzw. dessen Nachfolgorganisation WTO beizutreten. Besonders nach 1996 sind die Verhandlungen von allen Parteien mit Nachdruck intensiviert worden. Nach dem Abschluss der bilateralen Verhandlungen ist der Beitritt nun in greifbare Nähe gerückt. Während in den staatlich kontrollierten chinesischen Medien hauptsächlich die positiven Wirkungen hervorgehoben werden, wird hier versucht, einige kritischen Fragen zu den offiziellen Darstellungen aufzuwerfen.

Es wird oft argumentiert, dass durch einen WTO-Beitritt China seine Position im internationalen Wirtschaftsgefüge wesentlich verbessern könnte, was wiederum notwendig sei, um bei der Gestaltung der künftigen Spielregeln aktiv mitzuwirken. Die häufige Bezeichnung von WTO als eine "WirtschaftsUNO" drückt indirekt die chinesische Hoffnung aus eine ähnlich wichtige Rolle auch innerhalb der WTO zu spielen. Aber die reale Kräftekonstellation spricht eigentlich gegen diese Hoffnung. Während China als Atommacht und ständiges Mitglied des Weltsicherheitsrats immerhin ein Vetorecht besitzt um ihre Interessen durchzusetzen, fehlen ihm Mittel von ähnlicher Bedeutung, um sich auch in der WTO genügend Gehöhr zu verschaffen.

Wirtschaft und Politik verfolgen eben eine andere Logik. Als ein riesiges Land mit einviertel der Weltbevölkerung kommt China alleine aufgrund dieser Tatsache eine eminente weltpolitische Bedeutung zu, aber in der Weltwirtschaft sind die Prioritäten anders strukturiert. Als ein Entwicklungsland mit großteils substituierbaren Exportgütern kann man einfach nicht die heimlich erwünschte Rolle spielen. Und wie kann China als Sprachrohr der Entwicklungsländer fungieren, wenn es diesen einigermaßen geschlossenen Block von ehemaligen Kolonien nicht mehr gibt und wenn China durch den WTO-Beitritt noch mehr mit anderen Anbietern von Billigprodukten in Interessenkonflikt gerät? Begnügt sich China nicht heute schon mit der Rolle des Stimmenenthalters im UNO? China ist mit der Erwartung besser gedient, dass die Spielregeln weiterhin von den westlichen Industrienationen bestimmt und den Entwicklungsländern vorgegeben werden. Überhaupt: China hat in den fünfziger und sechziger Jahren große weltpolitische Bedeutung erlangt, ohne in der UNO zu sein. Ich gebe nicht dem rückwärtsgewandten Isolationismus das Wort, sondern es muss klargestellt werden dass so wie der UNO-Wiedereinzug Chinas im Jahre 1971 das natürliche Ergebnis eines langjährigen "Reifungsprozesses" war, so soll der WTO-Beitritt ebenfalls sorgfältig überlegt und gut vorbereitet sein.

Es heißt weiter, dass der Beitritt zur Schaffung einer " friedlichen und stabilen Umgebung für die nationale Entwicklung" beiträgt. Auch hier ist Zweifel angebracht. Die (ehemals) jährliche Überprüfung des MFN-Status barg zwar gewisse Unsicherheiten, deren Bewilligung war aber nie ernsthaft in Gefahr. China hat in der Vergangenheit bewiesen dass sie mit dieser Unsicherheit gut leben konnte, die neunziger Jahre waren eine Dekade mit forcierter Außenorientierung und FDI- und Exportboom. So gesehen hat China einen großen Preis ( weitgehende Zugeständnisse die Marktöffnung betreffend) für einen kleinen Vorteil (PNTR) bezahlt; wie die amerikanische Administration den Parlamentariern erklärte: "......für uns ändert sich nichts, was den chinesischen Import betrifft..... wir werden unsere Politik weiter beibehalten ....China wird aber seinen Markt signifikant öffnen......" ( Clinton).

Ich will noch auf vier Punkte hinweisen. Erstens: Mit Ausweitung der Handelsaktivitäten erhöhen sich unausweichlich Potentiale für die Handelskonflikte. Der internationale Kontext kann nicht nur "friedlicher und stabiler" werden, es kann auch durchaus rauer und "unfreundlicher" werden. Zweitens: China hofft mit Hilfe der WTO-Schlichtungsmechanismen dem Protektionismus entgegenzutreten. Es darf gezweifelt werden ob es mit dem 1großem Mangel an diesbezüglichen Erfahrungen und gut ausgebildeten Fachjuristen die WTO-Regeln zum eigenen Vorteil anzuwenden in der Lage ist. Drittens: Mit verstärkter Öffnung des Finanzsektors erhöht sich auch die Gefahr einer Finanzkrise. Dass China in der Asienkrise nicht ähnlichen Schäden wie die Nachbarländern ausgesetzt wurde, war alleine der Abschottung von den internationalen Finanzmärkten zu verdanken. Chiang Kai-Sheks China (1927-1949) war auch nach heutigen Kriterien ein offene Volkswirtschaft, das hatte aber mit zur Folge, dass während der Grossen Depression nicht Amerika sondern China das Land mit der höchsten Arbeitslosigkeit war. Und die amerikanische Geldpolitik in den dreißiger und vierziger Jahren hatte bewirkt dass die chinesische Währung sich zwangsweise kräftig aufwertete und der Silberdollar (das offizielle Zahlungsmittel damals) in großen Mengen nach Amerika abfloss was die Volkswirtschaft an den Rand des Zusammenbruchs führte und den Kommunisten den Sieg erleichterte. Zu diesem Schluss kam kein "New-Left" Theoretiker, sondern niemand weniger als der Guru des freien Wirtschaftens, der amerikanische Ökonom Milton Friedman. Wohl befindet sich der Finanzsektor Chinas in einem erbärmlichen Zustand und benötigt dringend tiefgreifende Reformen. Aber um so mehr müssen die Reformen behutsam vor sich gehen. Viertens: die ungünstige Sicherheitssituation Chinas (Streit über das Südchinesische Meer, die ungelöste Taiwan-Frage, das Wiederaufleben des japanischen Militarismus, Übergriff des moslemischen Fundamentalismus, Grenzstreit mit Indien) wird sich durch einen WTO-Beitritt nicht ändern. Man soll sich keiner falschen Illusion hingeben. Vertrauen zu stiften und Frieden zu schaffen, geschieht nicht durch irgendeinen großen Sprung sondern bedarf viel geduldiger Kleinarbeit.

Ein anderes gewichtiges Argument der Regierung ist die Steigerung der Exporte. Dadurch soll die verschärfte Arbeitslosigkeit nach dem Beitritt abgemildert werden. Aber ohne die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Industrie zu verbessern, kann es sich bald als reiner Wunschgedanke entpuppen. Ungefähr 30% der Exporte in der Vergangenheit waren darauf zurückzuführen dass die Industriebetriebe in Hongkong und Taiwan die arbeitsintensive Produktion auf das Festland verlagert und sich immer mehr auf Organisation, Design und Marketing spezialisiert haben. Dieser Prozess ist nun aber weitgehend abgeschlossen. Man muss zudem auch die Aufnahmefähigkeit und Aufnahmebereitschaft des Weltmarkts in Betracht ziehen. Bei vielen arbeitsintensiven Produkten ist China bereits Marktführer, die Märkte sind zwar noch nicht gesättigt, aber der Expansionsspielraum ist sehr eng begrenzt. Hinzu kommt, dass die ostasiatischen Länder (das sind Länder mit ähnlicher Exportstruktur wie China) im Zuge der Asienkrise ihre Währungen stark abwerteten somit ihre Wettbewerbsfähigkeit verbesserten. Ein WTO-Beitritt wird hier keine Abhilfe schaffen können, auch weil China die möglichen präferentiellen Behandlungen in der Vergangenheit weitgehend durch bilaterale Handelsverträge ausgeschöpft hat.

Die Regierung erwartet laut eigenen Angaben nach dem WTO-Beitritt einen ähnlichen FDI-Boom wie zu Beginn der neunziger Jahre. Während die Hochkonjunktur Mitte der achtziger Jahre von Konsum getragen wurde, waren die fetten Jahre der neunziger vor allem auf den FDI-Boom zurückzuführen. Das hat wahrscheinlich den Konsens mitgeschaffen und befestigt, dass die FDIs ein Allheilmittel gegen schwaches Wirtschaftswachstum sind. Die legendäre "Reise nach Süden" von Dengxiaoping hatte damals die Boomjahre eingeleitet, ein ähnlicher "Knalleffekt" wird für durchaus möglich gehalten. Aber bei einer genaueren Betrachtung stellt sich die Basis für eine solche Hoffnung als viel zu wackelig heraus. Die Klein- und Mittelbetriebe aus Hongkong und Taiwan, die damals das FDI-Boom zum wesentlichen Anteil getragen haben, sind mit ihrem Auslagerungsprozess so gut wie fertig. Die neuen FDIs können also zum großen Teil nur von westlichen Investoren abstammen. Ihnen fehlen aber die persönlichen Bindungen und kulturellen Verwandtschaften. Sie werden bei den Investitionsentscheidungen den Standort also stärker unter die Lupe nehmen. China gibt dabei mit seiner mangelnden Rechtssicherheit und ausufernden Korruption keine allzu verlockende Empfehlung von sich ab. Die Verbesserung dieses Zustandes, also Erhöhung der Rechtssicherheit und effektive Bekämpfung der Korruption, nimmt aber viel Zeit in Anspruch und ist nicht über Nacht zu bewerkstelligen. Zugegeben, der große chinesische Markt wird trotz allem viele Investoren nach China führen, aber hier zeigen sich die Auslandsinvestionen als ein Schwert mit zwei Klingen. Während die FDIs aus Hongkong und Taiwan exportorientiert sind, also China Arbeitsplätze und Devisen verschaffen, aber mit den inländischen Produzenten nicht in direkter Konkurrenz stehen, wird sich die Wettbewerbssituation für inländischen Produzenten in Zukunft mit Zunahme der FDIs drastisch verschlechtern. Da die ausländischen Firmen über einen Technologievorsprung verfügen, besser mit Kapital ausgestattet sind und mehr Marketingerfahrungen besitzen, ist es kein weithergeholtes Schreckenszenario, dass China am Ende des internationalen Wertschöpfungsprozesses bleibt und zur " verlängerten Werkbank" der Industrienationen verkommt.

Eine detaillierte Abwägung der Vor- und Nachteile des WTO-Beitritts würde den Rahmen dieses Beitrags hoffnungslos überfordern. Aber am Ende bleibt trotzdem noch die Frage: Warum hatte die chinesische Regierung so eilig? Ist es die Eitelkeit der jetzigen Führung sich ein historisches Denkmal zusetzen? Die Beantwortung dieser Frage muss in die Sphäre des Spekulativen verwiesen werden. Ist es die gut gemeinte Absicht, den Reformstau in China durch Antrieb von außerhalb aufzubrechen? Wohl kaum. China ist im Moment ein entideologisiertes Land. Ideologische Barrieren gegen Reformen bestehen im Gegensatz zu den achtziger Jahren nicht mehr. Angesichts der knappen Staatskassen ist die Reform der Staatsbetriebe - Teilprivatisierung eingeschlossen-vorangetrieben worden. Das Tempo mag unbefriedigend sein, aber die Marschrichtung stimmt (Wenn mit "Reform" die politische Reform gemeint ist-es gibt keinen einfachen Automatismus zwischen WTO-Beitritt und Demokratisierung , siehe Rumänien, welches seit den siebziger Jahren GATT-Mitglied war.). Oder will sich die Regierung für den Fall rüsten, dass der Westen einen eventuellen Bürgerkrieg mit Taiwan zum Anlass nimmt um Sanktionen gegen China zu verhängen? Nicht ganz falsch. Die Geschichte nach 04.Juni.1989 hat der Partei die Lektion geliefert, dass je mehr die wirtschaftlichen Interessen des Westens in China involviert sind, desto weniger kann er es sich leisten, China nach eigenen Wertungen zu sanktionieren. Aber da das Festland die militärischen Kräfteverhältnisse in der Taiwan-Strasse erst mittelfristig zu seinen Gunsten verschieben kann, scheint es nicht rational, alleine aus diesem Grund mit dem WTO-Beitritt vorzupreschen. Die ganzen (Hinter-) Gründe werden uns wohl auch in absehbarer Zukunft nicht zugänglich sein, aber es kann vermutet werden, dass das Timing der Machtübergabe eine Schlüsselrolle gespielt haben mag. Zu behaupten, dass die Risiken des Beitritts der Staatsführung unbekannt seien, ist eine grobe Fehlschätzung der Realität. Aber gerade weil sie die negativen Folgen der totalen Integration Chinas in die Weltwirtschaft kennen und um die Unausweichbarkeit dieses Integrationsprozesses wissen, wollen sie diese Herausforderung lieber früher als später annehmen. Nicht aus einem heroischen Wagemut, sondern nur zum Zweck der Machterhaltung. Denn der Ausgang dieses Anpassungsprozesses ist viel leichter zu beherrschen wenn sich die chinesische Volkswirtschaft noch in einem akzeptablen Zustand befindet und die Partei die gesellschaftlichen Steuerungsmechanismen noch unter Kontrolle hat. Letzteres hängt aber nicht zuletzt von Geschlossenheit der Parteiführung ab. China hat in den neunziger Jahren eine relative Stabilität erlebt, denn die von vielen prognostizierten Machtkämpfe in der Parteispitze sind weitgehend ausgeblieben. In den Augen vieler Parteifunktionäre ist es einer der größten Verdienste von Dengxiaoping, dem Land eine geordnete Nachfolge hinterlassen zu haben. Die Sorge ist verbreitet ob die nachrückende Führungsgeneration nach dem sechzehnten Parteitag weiterhin eine geschlossene Schicksalsgemeinschaft bleibt und die Fähigkeit besitzt auch schwierige Situationen zu meistern. So gesehen ist es verständlich dass die jetzige Parteiführung dem Beispiel Dengs folgen wird um die Nachfolger beobachtend und "helfend" zu begleiten. Die Jahre unmittelbar nach dem WTO-Beitritt werden schwierige Jahre werden, um so notwendiger ist es in den Augen der alten Parteiführer, in dieser für das Überleben der kommunistischen Partei so wichtigen Phase eine Überwachungsfunktion auszuüben.

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