Gewerkschaften und die WTO

Thomas Greven

Das Scheitern der dritten WTO-Ministerkonferenz Ende 1999 und vor allem die Proteste zehntausender Menschen auf den Straßen Seattles sind zu einem Symbol für den "Backlash" gegen Globalisierung und Liberalisierung geworden. Gewerkschafter stellten den größten Teil der Protestierenden, daher liegt die Frage nahe, welchen Anteil die Gewerkschaftsbewegung am Scheitern der Ministerkonferenz und am "Backlash" hat. Drei Ebenen sind zu unterscheiden: 1) Die Rolle der Gewerkschaften bei den öffentlichen Protesten und deren Anteil am Scheitern der Ministerkonferenz; 2) der Einfluss der Gewerkschaften auf die handelspolitischen Positionen der Teilnehmer; und 3) die argumentative und politische Stärke der substanziellen Forderungen der Gewerkschaften an die WTO.

1. Die "Battle of Seattle"

Die WTO-Ministerkonferenz scheiterte nicht an den öffentlichen Protesten in Seattle, sondern eher an ihrer mangelhaften Vorbereitung. Differenzen innerhalb der Quad-Länder und zwischen diesen und den Vertretern der Entwicklungsländer konnten in den wenigen Tagen der Konferenz nicht beigelegt werden. Die Eskalation der Proteste - deren Ursachen umstritten geblieben sind - hat die schwierigen Verhandlungen sicher nicht erleichtert und möglicherweise der Kritik der Entwicklungsländer an der mangelhaften Transparenz der WTO und an der Exklusivität der "green rooms" Auftrieb gegeben. Von nachhaltigerer Bedeutung ist jedoch, dass die massenhaften Proteste zeigten, welches Potenzial in einer engeren Kooperation der vielen globalisierungskritischen Bewegungen steckte ("A flash of the possible", urteilte der Historiker Howard Zinn).

Die Plakate "Teamsters love turtles" und "Turtles love Teamsters" sind zum Symbol für die Allianz von Gewerkschaften, Umweltorganisationen, Studenten und anderen Aktivisten bei den öffentlichen Protesten gegen die WTO-Ministertagung geworden (die Transportarbeitergewerkschaft Teamsters verkörpert sowohl den Vorwurf interessenpolitischer Borniertheit der US-Gewerkschaften als auch deren Korruption. "Turtles" symbolisieren die angebliche Weltfremdheit der Umweltaktivisten). Das zahlreiche Erscheinen von US-Gewerkschaftern musste zunächst erstaunen. Schließlich hatte John Sweeney, der Vorsitzende des Dachverbands AFL-CIO, die handelspolitische Agenda der Clinton-Regierung für die WTO-Ministertagung weitgehend mitgetragen, nachdem ihm zugesichert worden war, dass sich die US-Unterhändler verstärkt für eine Sozialklausel einsetzen würden. Diese Zusicherung war allerdings durch Bemerkungen der US-Handelsbeauftragten Charlene Barshefsky entwertet worden, so dass sich die gewerkschaftlichen Kritiker Sweeneys erst recht zum Protest aufgefordert sahen. Die Anwesenheit von über 25.000 GewerkschafterInnen aus aller Welt verlieh den Demonstrationen die notwendige Massenwirksamkeit.

Gewerkschaftliche Teilnehmer an den Protesten hoben hervor, dass ohne die gründliche Vorbereitung und die kreativen Aktionen der gegen die "Sweatshops" Multinationaler Unternehmen aktiven Studenten und des Direct Action Networks die vielzehntausendfache gewerkschaftliche Präsenz bei den eher traditionellen Demonstrationen nur eine Fußnote in den Medienberichten geblieben wäre. Umgekehrt mußte vielen der so gelobten Aktivisten klar sein, dass nur die gewerkschaftliche Präsenz verhinderte, dass die Proteste vollständig als extremistisch marginalisiert wurden. Zwar war man weit weg von einem gemeinsamen Forderungskatalog und es blieb auch dabei, dass Medienberichte und Stellungnahmen von Unternehmen die Proteste als Sammelsurium weltfremder Forderungen abtaten, doch deutete sich die Möglichkeit einer ernsthaften Herausforderung des Freihandelskonsenses an.

2. Gastgeber ohne Verhandlungsmandat: Verweigerung der Fast-Track-Authority

Eine erfolgreiche internationale Handelskonferenz bedarf eines kompetenten Gastgebers und einer professionellen Vorbereitung. Wesentliche Entscheidungen müssen bereits getroffen sein. Präsident Bill Clinton, Gastgeber der WTO-Ministerkonferenz 1999, kam nach Seattle ohne ein Verhandlungsmandat und somit mit leeren Händen. Seit 1994 hatte ihm der US-Kongress die Erteilung der sogenannten Fast-Track-Authority verweigert, die zu entschlossenen und glaubwürdigen Verhandlungen über Handelsliberalisierungen notwendig ist (mit der Fast-Track-Authority verpflichtet sich der US-Kongress, über ein vom Präsidenten verhandeltes Handelsabkommen innerhalb einer Frist abzustimmen und keine Änderungen vorzunehmen).

Die US-Gewerkschaften hatten seit 1994 wesentlichen Anteil am Scheitern verschiedener Versuche, das Fast-Track-Mandat zu erneuern. Zwar waren sie seit der verlorenen NAFTA-Debatte nicht stärker geworden und befanden sich in der Defensive gegenüber der republikanischen Kon­gressmehrheit. Für manche der demo­kratischen Kongressabgeordneten wurden jedoch nach 1994 die Spenden der Political Action Committees der Gewerkschaften bedeutsamer, da sie nach Verlust der parlamentarischen Mehrheit für die Geschäftswelt weniger interessant geworden waren. Zudem betrieb die 1995 neugewählte Führung des AFL-CIO eine geschickte Bündnispoli­tik, was sich vor allem an der Frage der Sozial- und Umweltklauseln zeigte. Zusammen mit Umweltverbänden, Menschenrechtsorganisa­tionen und Dritte-Welt-Gruppen gelang es ihnen, einen signifikanten Teil der demo­kratischen Frak­tion im Repräsentantenhaus auf die Forderung zu verpflichten, daß künftige Freihandelsabkommen Klauseln enthalten müssen, die den Entzug der gewährten Handelsprivilegien vorsehen, falls gegen Menschenrechte, grundlegende Arbei­terrechte oder Mindeststandards im Umweltschutz verstoßen wird.

Gleichzeitig nahm in der republikanischen Partei der Einfluß ultranationalistischer und isolationistischer Kräfte zu. Die Fraktionsführung der Republikaner musste deshalb auf die rechten Freihandelskriti­ker und Gegner internationaler Organisationen Rücksicht nehmen. Des weiteren wollte die republikanische Mehrheit im Kongress dem demokrati­schen Präsidenten keine handelspolitischen Erfolge ermöglichen, die ihm die konzerneigenen Spenden­sammelkassen weiter geöffnet hätten. Daher verzichtete die republikanische Fraktionsführung darauf, die Kritiker wenigstens symbolisch zu kompensieren und legte keinen mehrheitsfähigen Gesetzesentwurf vor. Indem sie im Sinne der Geschäftswelt für Freihandel und gegen eine sozial- und umweltpoliti­sche Konditionalisierung argumentierte, schob sie zunächst dem Präsidenten die Verantwortung für das Scheitern der Erneuerung des Fast-Track-Mandats zu. Nachdem die­ser bereit war, auf eine Konditionalisierung zu verzichten, versuchten die Republikaner, die Demokraten im Repräsentantenhaus, die weiter an Sozial- und Umweltklauseln festhielten, als Protektionisten zu diskreditieren. Diese wieder­um behaupteten, daß die mangelnde Kompromißfähigkeit der Republikaner bei der Frage der sozialen und ökologischen Flankierung des Welthandels das Gesetz scheitern ließ.

Ohne Verhandlungsmandat konnte Präsident Clinton sich in Seattle für eine soziale und ökologische Konditionalisierung des Welthandels einsetzen, da deren Umsetzung nicht befürchtet werden mußte. Allgemein wurde sein Einsatz als Wahlkampfrhetorik gewertet, die seinem Vizepräsidenten Al Gore die Unterstützung seitens der Gewerkschaften und Umweltbewegungen im kommenden Präsidentschaftswahlkampf sichern helfen sollte. In der Tat konnte Präsident Clinton im Vorfeld der WTO-Ministerrunde mit dem Versprechen, sich für Sozialklauseln einzusetzen, den Gewerkschaftsdachverband AFL-CIO (wenngleich nicht alle Einzelgewerkschaften) zur weitgehenden Zustimmung zu seinem handelspolitischen Programm und zur erstaunlich frühzeitigen Festlegung zugunsten von Gore zu bewegen. Allerdings hatte sich angesichts der Asienkrise und der breiten öffentlichen Kritik an "Sweatshops" und Kinderarbeit auch die Kompromissbereitschaft der Wirtschaft erhöht. Deren Vertreter in den handelspolitischen Beratungsgremien nahmen die prominentere Rolle der Forderung nach Sozial- und Ökoklauseln hin - wichtigster Grund für AFL-CIO Präsident Sweeney, den Kompromiss mitzutragen.

3. Sozialklauseln in der WTO

Den Protestierenden in Seattle (wie auch denen bei der Frühjahrstagung von IMF und Weltbank in Washington, DC, im April 2000, und denen in Prag im Herbst 2000 und Davos/Zürich im Januar 2001) wurde vielfach vorgeworfen, internationale Organisationen und die Globalisierung als Sündenböcke und Blitzableiter zu mißbrauchen. Einige Forderungen in Seattle waren allerdings breiter getragen und kohärenter formuliert als die Mehrheit der Globalisierungskritik: die Verankerung von Umweltstandards und internationalen Arbeiterrechten im Welthandel. Diese Forderungen können nicht ohne weiteres als Protektionismus oder "Anti-Globalisierungs-Rethorik" abgetan werden. Die Verankerung von Arbeiterrechten im Welthandel durch Sozialklauseln steht in der internationalistischen Tradition der Gewerkschaftsbewegung. Seit den 1980er Jahren wird sie in den USA von Menschenrechtsorganisationen, entwicklungspolitischen Aktivisten und internationalistischen Gewerkschaftern verfolgt, zumeist im Kontext explizit oder implizit institutionalistisch-keynesianistischer Vorstellungen eines "Global New Deal". Die Durchsetzung von fundamentalen Arbeiterrechten soll, zusätzlich zu den menschenrechtlichen Erwägungen, die gerechtere Verteilung von Globalisierungsgewinnen ermöglichen und dadurch die Entwicklung breiterer Mittelklassen befördern, die dann wiederum als Konsumenten westlicher Produkte (und nicht nur als Billigproduzenten für Multinationale Konzerne) interessant werden.

Seit Beginn der 1990er Jahre hat die internationale Gewerkschaftsbewegung, unterstützt von zahlreichen Nichtregierungsorganisationen, das Thema international verbindlicher Arbeiterrechte wiederentdeckt. Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) wird stark kritisiert, weil es ihr nicht gelungen sei, ein effektives internationales Arbeitsrechtsregime zu verankern und weil sie Handelssanktionen ablehnt. Der Internationalen Bund Freier Gewerkschaften (IBFG) begann eine Kampagne für die Einführung einer Sozialklausel im GATT und dessen Nachfolgeorganisation WTO. Folgende Rechte stehen im Mittelpunkt: Vereinigungsfreiheit, Tarifverhandlungsrecht, Verbot von Zwangsarbeit, Kinderarbeit und Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Bei den Jahrestagungen des IBFG wurde die Forderung nach Sozialklauseln im Welthandel wiederholt einstimmig oder mit großen Mehrheiten verabschiedet. Allerdings zeigt sich die Skepsis einiger Gewerkschaften aus Entwicklungsländern, vor allem der indischen Gewerkschaften, darin, dass sehr unterschiedlich stark für die Durchsetzung der Forderung mobilisiert wird. Selbst die US-amerikanischen Gewerkschaften haben ihrer "Campaign for Global Fairness" einen gegenüber nationalen politischen Fragen relativ geringen Stellenwert eingeräumt. Dies liegt auch daran, dass die US-Industriegewerkschaften nicht überzeugt sind, dass von Sozialklauseln ein Schutz für die Arbeitsplätze ihre Mitglieder zu erwarten ist.

Nicht nur aufgrund Tatsache, dass von der neuen Bush-Administration noch nicht einmal eine symbolische Bedienung der Forderung nach Sozialklauseln zu erwarten ist, liegen die gewerkschaftlichen Skeptiker richtig. Sowohl theoretische Überlegungen als auch die Erfahrungen mit Sozialklauseln in der US-Handelsgesetzgebung und mit dem NAFTA-Nebenabkommen für Arbeit zeigen, dass der Protektionismusvorwurf gegenüber Sozialklauseln verkürzt ist. Über den Konkurrenzmechanismus des Weltmarkts können Verstöße gegen Kernarbeiterrechte in einigen Ländern zur Nichteinhaltung dieser Rechte in anderen Ländern führen. Der Verdrängungswettbewerb findet jedoch weniger auf der Achse Nord-Süd als vielmehr auf den Achsen Nord-Nord und Süd-Süd statt. Die Konkurrenz ist dort am schärfsten, wo mit ähnlichen Produktionstechniken vergleichbare Produkte angeboten werden. Im Norden kann diese Konkurrenzsituation für die Beschäftigten durch Weiterentwicklung der Produktionstechnik und Bemühungen um Produktspezialisierung teilweise entschärft werden. Solche Ausweichstrategien stehen den Produzenten des Südens weniger offen, da ihre Realisierung einen gewissen Industrialisierungs- und Bildungsgrad voraussetzt.

Im Rahmen einer solchen Konkurrenzsituation können bereits geringe Lohnkostenerhöhungen zu Marktanteilsverlusten führen. Zwar könnten sich alle Länder besser stellen, wenn sie Arbeiterrechte einhalten, doch besteht gleichzeitig für jedes einzelne Land ein Anreiz, die Rechte zu mißachten. Die Länder mit Produzenten im jeweiligen Marktsegment stehen somit vor dem Problem, wie sie ihr Handeln koordinieren können. Dieses Problem des kollektiven Handelns können Sozialklauseln überwinden helfen.

Die Einführung von Sozialklauseln im Welthandelssystem wird, bei Beschränkung auf die oben genannten fundamentalen Arbeiterrechte und im Rahmen des von der internationalen Gewerkschaftsbewegung vorgeschlagenen Verfahrens einer Kooperation von ILO und WTO, keine protektionistische Wirkung für die entwickelten Industrieländer haben. Die potenzielle Erhöhung der Lohnkosten ist gegenüber dem vorhandenen Lohnkostengefälle relativ gering. Sozialklauseln wirken aber zwischen ähnlich ausgestatteten Ländern - dort können sie eine ruinöse Konkurrenz verhindern helfen. Für die Gewerkschaften des entwickelten Nordens bedeutet dies die Herausforderung, hauptsächlich aus internationaler Solidarität zu handeln und in internationale Regeln zu investieren, die ihnen selbst nicht direkt nützen. Allerdings etablieren Sozialklauseln das Prinzip der Regulierung des Arbeitsmarkts auch in der globalisierten Welt. Dies ist im langfristigen Interesse aller.

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