Die WTO von 1947-2001

Stormy Mildner

• WTO
  Einleitung: Warum eine internationale Handelsorganisation
• Das GATT
• Die Verhandlungsrunden
• Die WTO
• Organisation der WTO
  • Ministerkonferenz
  • Generaldirektoriat und Sekretariat
  • Allgemeiner Rat
  • GATT Rat
  • GATS Rat
  • TRIPS Rat
  • Mitgliedschaft
  • Beschlussfassung
  • Streitschlichtungsorgan
• Grundprinzipien in GATT/WTO und Ausnahmeregeln
• Die Vertragsinhalte der WTO
  • Die Vertragsstruktur
  • Die Uruguayrunde und die neue Struktur der WTO
• Neue Herausforderungen für die WTO: NGOs, Umwelt- und Arbeitsstandards
  • Umwelt
  • Sozialstandards
• Warum ist Seattle gescheitert
• General Problems and Challenges
• The Doha Development Round

Einleitung: Warum eine multilaterale Handelsorganisation?

Eine multilaterale Handelsorganisation wie die WTO stellt sicher, dass es zu einem regelgebundenen Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen und zur Marktöffnung allgemein kommt. Ohne ein multilaterales Forum, in dem die Mitgliedsstaaten Zugeständnissen auf reziproker Basis verhandeln können, und das die Einlösung dieser Zugeständnisse überwacht, würde es kaum zu einer Liberalisierung des Handels kommen. Nur einige wenige Länder (z.B. England im 19. Jahrhundert) liberalisierten ihren Handel unilateral>.

Die Dominanz der Reziprozität in Handlesabkommen und der Wunsch nach einer institutionellen Absicherung ist unter anderem durch das in internationalen Beziehungen bestehende "Gefangenendilemma" und das "relative Gewinn Problem" (relative gains problem) bedingt. Es wird argumentiert, dass beides durch eine multilaterale Handelsliberalisierung, die durch eine internationale Organisation gelenkt und überwacht wird, überwunden werden kann. So verhindert die institutionelle Bindung der Zugeständnisse (Zölle dürfen nur in wenigen Ausnahmefällen wieder angehoben werden, nachdem sie einmal gesenkt worden sind), dass Zugeständnisse durch nationalen politischen Druck wieder rückgängig gemacht werden. Dieses ist eine besondere Gefahr im unilateralen Liberalisierungsprozess.

Auch wird ein Austausch von Zugeständnissen (Reziprozität) gefordert, da der Abbau des Schutzes des heimischen Marktes in erster Linie nicht als nutzenbringend für die nationale Wirtschaft angesehen wird, sondern als Zugeständnis für andere Nationen gewertet wird. Während in der wirtschaftswissenschaftlichen Debatte vor allem die durch steigende Importe verursachten positiven Effekte des Freihandels hervorgehoben werden, stehen für die meisten Politiker die Exporte im Zentrum der Betrachtung. (Argumente für den Freihandel) Für sie bringen nicht die Importe, die zum Teil einen erheblichen Druck auf die nationale Wirtschaft verursachen, den Nutzen, sondern die gesteigerten Exporte. Exporte werden wirtschaftlich als äußerst wichtig angesehen, da sie zum einen Devisen einbringen. Zum anderen wird argumentiert, dass steigende Exporte zu einem steigenden Wirtschaftswachstum führen - man spricht hierbei von exportgeleitetem Wachstum -; was letztlich die Arbeitslosigkeit verringert. Daher sollen die heimischen Exporte gesteigert werden. Die staatliche Förderung der Exporte ist somit eine sehr wichtige wirtschaftspolitische Maßnahme, die bereits seit dem Merkantilismus zum Instrumentarium der Wirtschaftspolitik gehört und auch während der letzten 50 Jahre für die Regierungen eine wichtige Rolle gespielt hat. Die Betonung der Exporte spiegelt sich auch in der öffentlichen Debatte, die Paul Krugman als Popinternationalism, beschreibt, wider. Im Mittelpunkt dieser Debatte steht die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Es wird argumentiert, dass Länder wie große Unternehmen im Wettbewerb miteinander stehen. Handel sei ein "Zero-Sum-Game", bei dem es klare Gewinner und Verlierer gibt. Die Wohlfahrt eines Landes hänge hauptsächlich von seiner Stellung im Weltmarkt ab. Länder, die international nicht wettbewerbsfähig sind, würden auch national wirtschaftliche Schwierigkeiten, wie steigende Arbeitslosigkeit, bekommen. Durch diese Debatte entsteht ein erheblicher öffentlicher Druck auf Politiker, nationale Exporte zu fördern.

Auch werden Zugeständnisse auf reziproker Basis gefordert, um in der Bevölkerung eine breitere Unterstützung für den Abbau der eigenen Handelsbarrieren zu erlangen.

Letztlich ist eine mulilaterale Handelsorganisation ein Forum, in dem es zu einem regelorientierten und abgesicherten Austausch von Zugeständnissen, sogenannten "trade offs", die oft sektorübergreifend sind, kommt, wodurch die unterschiedlichen Interessen des Staates (Schutz bestimmter Schlüssselsektoren, Expansion der Exporte und Liberalisierung von Bereichen, die sehr wettbewerbsfähig sind) berücksichtigt werden können.

Somit ist eine internationale Handelsorganisation, wie die Welthandelsorganisation (WTO), sehr wichtig, um eine langanhaltende Handelsliberalisierung sicherzustellen.

GATT

Das "General Agreement on Tariffs and Trade", das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen, geht hauptsächlich auf die Bemühungen der US-amerikanischen Regierung zurück. Die Gründung einer internationalen Handelsorganisation (ITO) und die Kodifizierung einer Welthandelscharta, der Havanna Charta, wurde von der US-amerikanischen Regierung vorgeschlagen. Die ITO sollte die Liberalisierung des Welthandels, die Bekämpfung von Monopolen und den Ausgleich von Konjunkturschwankungen fördern. Nach Verhandlungen in London (1946) und Genf (1947) wurden die handelspolitischen Abschnitte der Havanna Charta in Kraft gesetzt. So wurde am 30.10.1947 das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen von 23 Staaten angenommen und trat am 1.1.1948 in Kraft. Die Bemühungen, eine internationale Handelsorganisation zu schaffen scheiterten jedoch. So wurde die Havanna Charta nie in den USA ratifiziert und trat somit nie in Kraft. Einerseits wurde sie von Teilen des Kongresses aufgrund ihrer vielen Ausnahmen sehr skeptisch betrachtet und als nicht ausrechend angesehen. Dieses wurde insbesondere durch die US-amerikanische Industrie unterstützt. Andererseits ging sie für viele Kongressmitglieder zu weit und schien große Teile der US-amerikanischen Souveränität anzugreifen. Auch musste im gleichen Zeitraum der Marshall- Aid-Plan ratifiziert werden, so dass die ITO in ihrer Priorität untergeordnet wurde. Das GATT blieb somit bis zu Schaffung der WTO, die am 1.1.1995 in Kraft trat, ein multilaterales Handelsabkommen. Daher wurden die Länder, die dem GATT angehörten, nicht als Mitglieder, sondern als Vertragsparteien bezeichnet. (Es muss hier jedoch angemerkt werden, dass die das GATT de facto bereits vor der Gründung der WTO zu einer internationalen Organisation entwickelt hatte.)

Ziele des GATT und auch der WTO sind sowohl die Erhöhung des Lebensstandards, Förderung des wirtschaftlichen Wachstums und Beschäftigung als auch die Steigerung des Realeinkommens durch Intensivierung des internationalen Güteraustauschs. Zur Erreichung dieser Ziele sind kollektive Zollsenkungen vorgesehen. Insgesamt trug das GATT zur weltwirtschaftlichen Prosperität der Nachkriegszeit bei, wobei Zölle auf industrielle Produkte massiv abgebaut wurden und der Welthandel durch Prinzipien wie Nicht-Diskriminierung und Transparenz gefördert wurde.

Die heutige durchschnittliche Zollbelastung liegt bei 4%. Dennoch muss betont werden, dass in der Liberalisierung bestimmter Produkte wie im Bereich Agrarwirtschaft, Textilien, Stahl etc. große Schwierigkeiten bestehen, die Liberalisierung des Handels weiter voranzutreiben. Ein weiteres Problem besteht im Abbau der nicht-tarifären Handelshemmnisse. Handelsliberalisierung findet heute immer mehr hinter den Grenzen eines Landes statt und berührt Bereiche, die bislang nicht mit Handlespolitik in Verbindung gebracht wurden. Dieses kommt zum einen dadurch, dass Zölle in den meisten Bereichen schon sehr niedrig sind. Andererseits kommt es immer mehr zum Handel von Dienstleistungen, der die Niederlassung von Unternehmen mit sich bringt, die nicht von Zöllen, jedoch von "behind the boarder barriers" betroffen sind. Diese sind staatliche Regulierungen, Präferenzen in der Auftragsvergabe etc. Einerseits haben diese Barrieren zum Teil schon existiert, andererseits sind sie in den 1970 Jahren parallel zum Zollabbau verstärkt worden, um der heimischen Industrie weiterhin Schutz zu gewähren. Der Abbau dieser nicht-tarifären Handelshemmnisse erweist sich im Vergleich zum Zollabbau als erheblich schwieriger.

Wie auch heute in der WTO verfügte jede Vertragspartie über eine Stimme, ohne Rücksicht auf Größe oder handelspolitisches Gewicht. Der Entscheidungsprozess folgt dem Konsensprinzip. Konsens bedeutet nicht Einstimmigkeit. Konsens ist dann erreicht, wenn kein Land in der Versammlung deutlich gegen den Abschluss eines Diskussionspunktes stimmt. Länder, die sich der Stimme enthalten, oder nicht anwesend sind, zählen nicht als Gegenstimmen. Kann ein Konsens nicht erreicht werden, erfolgt eine Wahl. In der Regel genügt für die Wirksamkeit der Beschlüsse die Mehrheit der abgegebenen Stimmen. Für Änderungen des Vertragstextes ist bei einigen Artikeln Einstimmigkeit notwendig (zum Beispiel für das MFN-Prinzip). Für Änderungen des Vertragtextes, die nicht die Grundprinzipien des GATT berühren, ist eine Zweidrittelmehrheit notwendig. Änderungen gelten nur für die zustimmenden Vertragsparteien. Der Beschluss über den Beitritt einer neuen Vertragspartei (bez. eines neuen Mitgliedes in der WTO) bedarf ebenfalls einer Zweidrittelmehrheit.

Die Verhandlungsrunden

1947 Das GATT wird von 23 Staaten angenommen. Die durchschnittliche Zollbelastung lag bei 40%, durchschnittliche Zollsenkung von 19%.

1948 Das GATT tritt in Kraft

1949 Annecy-Round: die durchschnittliche Zollbelastung lag bei 30%, die durchschnittliche Zollsenkung bei 2%. Die neuen Vertragspartner waren: Dänemark, die Dominikanische Republik, Finnland, Griechenland, Haiti, Italien, Liberia, Nicaragua, Schweden und Uruguay. Änderung des GATT-Textes: Der Beitritt neuer Mitglieder erfordert keine Einstimmigkeit der Mitglieder mehr, sondern nur noch eine Zweidrittelmehrheit. Um dieses jedoch auszugleichen wurde eingeführt, dass ein Land, dass dem Beitritt eines anderen nicht zustimmt, seine Zugeständnisse nicht auf dieses ausdehnen muss. Letztlich wurde eine weitere Verhandlungsrunde über Zollsenkungen geplant.

1950-51 Torquay-Round: die durchschnittliche Zollbelastung lag bei 25%, die durchschnittliche Zollsenkung bei 3%. Neue Vertragsparteien waren: die Bundesrepublik Deutschland, Peru, die Philippinen, Südkorea und die Türkei. Durch die gestiegene Zahl der Vertragspartner stieg die Zahl der Einzelverhandlungen von 140 in der vergangenen Runde auf circa 500.

1956 Geneva-Round: die durchschnittliche Zollbelastung lag bei 23%, die durchschnittliche Zollsenkung bei 2-3%. An der Allgemeinen Zollkonferenz nahm erstmals die Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl als Stellvertreter für seine Mitgliedsstaaten Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande teil.

1961/62 Dillon-Round. Der Anstoß für eine neue Zollrunde ging von der Genfer Ministerkonferenz 1958 unter der Leitung von Douglas Dillon (Unterstaatssekretär) aus. Die USA schlugen eine neue Zollrunde als Antwort auf die von der EWG anvisierte Zollunion vor.
Bis zur Dillon Runde fanden alle Verhandlungen auf bilateraler Ebene statt. So gab es noch keinen übergreifenden Zollabbau. Es galt das sogenannte System der Haupthandelspartner ("principle supplier” Prinzip). Ein Land konnte nur von demjenigen Land um eine Senkung des Zolls auf ein bestimmtes Produkt gebeten werden, das den Großteil dieses Produktes produziert und in dieses Land exportiert. Folglich erstellten die Verhandlungspartner im Stil früherer Verhandlungsrunden Forderungslisten für ihre wichtigsten Handelspartner. Diese Listen wurden zwischen den Verhandlungspartner ausgetauscht und bildeten die Basis bilateraler Verhandlungen (auf der Basis von "product by product"). Somit waren die Verhandlungen noch nicht multilateral, sondern bilateral. Nur durch das MFN Prinzip wirkten sie sich multilateral aus. Die Dillon Runde war die letzte Runde, die diesem Prinzip folgte. Das Problem bei dieser Strategie war, dass die großen Handelsnationen nur die Bereiche und Produkte verhandelten, in denen sie ein Interesse hatten, aber Bereiche wie Landwirtschaft und Textilindustrie ausschlossen. (durchschnittliche Zollbelastung bei 15%).

1964-67 Kennedy-Round: Hauptverhandlungspunkte der GATT-Runde waren: 1. Zollverhandlungen über sämtliche gewerbliche und industrielle Erzeugnisse; 2. Öffnung der Agrarmärkte; 3. Berücksichtigung der nicht-tarifären Handelshemmnisse; und 4. Präferenzierung der Entwicklungsländer. In der Kennedy-Runde wurde durch die Einführung des linearen Zollabbaus ein wesentlicher Durchbruch im Zollabbau erzielt (durchschnittliche Zollsenkung um 35%). Im Genfer Protokoll zum GATT von 1967 verpflichten sich die Signaturstaaten zu Zollsenkungen in fünf Stufen bis 1972. Sehr schwierige Produkte wurden jedoch weiterhin bilateral verhandelt. Auch wurden für sensible Produktgruppen (Textilien, Landwirtschaft, Stahl, Chemikalien) Branchenarbeitsgruppen gebildet.
Weiter wurde die Rolle der Entwicklungsländer in der Kennedy Runde behandelt. So wurde 1965 die Aufnahme von "part IV" in das GATT beschlossen und trat 1966 in Kraft. Teil IV setzt sich im erheblichen Maße mit den Problemen der Entwicklungsländer auseinander. Neue Beitrittländer waren Argentinien, Irland, Island, Jugoslawien, Polen, die Schweiz und Südkorea.

1973-79 Tokyo-Round: In der Tokyo Runde wurden die Trends der Kennedy Runde aufgegriffen. Der Schwerpunkt sollte auf dem Agrarhandel, den nicht-tarifären Handelshemmnissen sowie auf der Verbesserung der Position der Entwicklungsländer liegen. Verhandlungsprobleme ergaben sich insbesondere durch das Ungleichgewicht im internationalen Agrarhandel, die Zolltarifdisparität zwischen den USA und der EWG und durch die Schwierigkeit der Erfassung und Beseitigung der nicht-tarifären Handelshemmnisse.
Zu den Verhandlungsergebnissen zählen: 1. Einführung einer Liberalisierungsformel, die auf dem Vorschlag der Schweiz beruht: hohe Zölle ("tariff peaks") müssen stärker gesenkt werden als bereits sehr niedrige Zölle (Schweizer Formel). Ziel ist es, ein "level playing field" zu schaffen. 2. Insgesamt verminderte sich die durchschnittliche Zollbelastung von 10 auf 6,5%. Der höchste Zollabbau wurde in nicht-elektrischen Maschinen, Holzerzeugnisse, Chemikalien und Transportwesen erreicht. 3. Weiter wurden erstmals nicht-tarifäre Handelshemmnisse in einem breiteren Rahmen verhandelt. 4. Letztlich wurde 1979 die sogenannte "Enabling Clause" für Entwicklungsländer in das GATT aufgenommen, die eine differenzierte und günstigere Behandlung zugunsten der Entwicklungsländer sicherstellen soll. Trotz der "Enabling Clause" wurden die Erwartungen der Entwicklungsländer in der Tokyo-Runde nicht erfüllt.
The Tokyo-Round: A first try to reform the system, WTO Homepage

1986-94 Uruguay-Runde: Unter anderem sind folgende Gründe für die Initiierung einer neuen GATT-Runde zu nennen:

• Die durch die Tokyo-Runde nicht ausreichend gelösten Probleme in Bereichen wie den nicht-tarifären Handelshemmnissen (NTBs) und dem Agrar- und Textilienhandel sollten weiter verhandelt werden.
• Durch die 1980 einsetzende Wirtschaftskrise kam es zu einem steigenden Protektionismus der Entwicklungsländer. Die Industrieländer setzten verstärkt NTBs zum Schutz der heimischen Industrie ein. Diese sollten eingedämmt werden.
• Kritik an der Wirkungslosigkeit des GATT, die Vertragsparteien zu disziplinieren.

Ziele der Uruguay-Runde waren unter anderen:

• Der fortschreitende Protektionismus der USA und der EU sollten eingedämmt werden.
• Auch sollte der aggressive Unilateralismus der USA eingeschränkt werden.
• Weiter wurde gefordert, die Entwicklungsländer mehr in das GATT System zu integrieren. So sollten die aufstrebenden Entwicklungsländer nicht mehr die gesamten Vergünstigungen erhalten, sondern zu vollen GATT Mitgliedern mit allen Verpflichtungen aufsteigen (Graduation).
• Auch sollte der Agrar- und Textilienhandel verstärkt verhandelt werden.
• Letztlich sollten neue Bereiche in das GATT mit aufgenommen werden. Zu diesen gehörten Dienstleistungen, Investitionen und Schutz geistigen Eigentums.

Am 15.12.1993 kam es zum Abschluss der Uruguay-Runde. Am 15.4.1994 unterzeichneten 124 Mitglieder in Marrakesch (Marokko) das neue GATT Abkommen zur Gründung der WTO. Am 1.1.1995 trat die WTO in Kraft.
Zu den Ergebnissen der Uruguay Runde zählen:

Verbesserung des Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement Body). So wurden die unterschiedlichen Vorgehensweisen durch einen vereinheitlichten, automatischen Streitschlichtungsmechanismus mit zeitlichen Limits ersetzt.

• Im Abkommen über Marktöffnung für Güter wurden vor allem die Schwellenländer in den Liberalisierungsprozess mit einbezogen. So machten die Entwicklungs- und Schwellenländer erstmals signifikante Zugeständnisse.
• Weiter fanden erneute Zollsenkungen um durchschnittlich 1/3 statt.
• Auch kam es zu einer Liberalisierung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und in der zivilen Luftfahrt. Beides wurde in plurilateralen Abkommen vereinbart, denen sich jedoch nicht alle Länder angeschlossen haben. (Plurilaterale Abkommen müssen im Gegensatz zu den multilateralen Abkommen wie dem GATS oder dem GATT nicht von allen Ländern unterzeichnet werden.)
• Einbeziehung neuer Bereiche wie den Dienstleistungen im GATS, dem Schutz geistigen Eigentums (TRIPS), Investitionen im Abkommen über "trade related investment measures" (TRIMS)
• Modifikationen der Regeln bezüglich von Dumping, Subventionen, Schutzmaßnahmen ("Escape Clause") etc.
• Abkommen bezüglich der Liberalisierung des Agrar- und Textilienhandels

Die Uruguay-Runde wird allgemein als Erfolg gewertet, da wichtige Abkommen für alle Mitglieder gelten und es zu einer weitgehenden Überwindung des GATT "á la carte" gekommen ist. Eine Schwäche der Uruguay-Runde und der WTO im allgemeinen ist jedoch die langsame Umsetzung der Vereinbarung. So sind Vereinbarungen wie die Liberalisierung des Agrar- und Textilienhandels bis heute nur unzureichend umgesetzt.
Basics: The Uruguay Round,
GATT Trade Rounds, WTO Homepage
The Agreements, WTO Homepage

Die WTO

Die World Trade Organisation, die am 1.1.1995 in Kraft trat, ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen. Mit der WTO wurde erstmals eine gültige Welthandelsordnung mit dem Status einer Organisation geschaffen. Ziel ist die Gestaltung zwischenstaatlicher Handelsbeziehungen. Zum einen übernimmt sie die Aufgaben der geplanten ITO, die sich aus der Havanna Charta ergeben, zum anderen beinhaltet sie Regelungen zum grenzüberschreitenden Dienstleistungsverkehr und zum geistigen Eigentum. Die meisten Prinzipien und die Entscheidungsstrukturen, wie das Prinzip "Ein Land eine Stimme" und der "Consensus approach", wurden in die WTO übernommen. Letzteres kann in WTO Article IX:1 gesehen werden: "The WTO shall continue the practice on decision making by consensus followed under GATT 1947. Except for otherwise provided where a decision cannot be arrived at by consensus, the matter at issue shall be decided by voting" .

Die WTO steht auf drei Vertragpfeilern:

1. dem GATT für den Warenhandel
2. dem GATS für Dienstleistungen (General Agreement on Trade in Services)
3. dem TRIPS für Fragen des geistigen Eigentums (Trade Related Intellectual Property Rights)

Die Tagesgeschäfte werden vom Allgemeinen Rat (General Council) geführt. Alle zwei Jahre tagt die Ministerkonferenz aller Mitgliedsstaaten. Hier werden die zum Funktionieren der WTO notwendigen Handlungen festgelegt. Unterorgane (unter Leitung des Allgemeinen Rats) sind (1) der Rat für Warenhandel, (2) der Rat für Dienstleistungen (GATS) und (3) der Rat für handelsbezogene Aspekte von Schutzrechten für geistiges Eigentum (TRIPS). Laufende Geschäfte werden von folgenden Komitees übernommen: Komitee für Handel und Entwicklung, Komitee für Handel und Umwelt, Komitee für Zahlungsbilanzrestriktionen, und das Komitee für Haushalt, Finanzierung und Verwaltung.

Die WTO führt die Aufgaben, Ziele und Prinzipien des GATT fort. So soll Wachstum und Prosperität über eine Förderung der internationalen Arbeitsteilung unterstützt werden. Erstmals wieder in das GATT/WTO einbezogen sind der Agrar- und der Textilbereich. So müssen Agrarschutzmaßnahmen in Zölle umgewandelt werden und diese graduell liberalisiert werden. Auch das Multifaserabkommen muss bis spätestens 2005 auslaufen. Neben den multinationalen Abkommen innerhalb der WTO, die von allen Mitgliedern unterzeichnet werden müssen, gelten einige Abkommen nicht für alle Mitglieder. Dieses sind die sogenannten plurilateralen Abkommen: "ANNEX 4(c) INTERNATIONAL DAIRY AGREEMENT", 2. "ANNEX 4(d) INTERNATIONAL BOVINE MEAT AGREEMENT" als auch 3. "ANNEX 4(a) AGREEMENT ON TRADE IN CIVIL AIRCRAFT" und 4. "ANNEX 4(b) AGREEMENT ON GOVERNMENT PROCUREMENT" (Öffentliches Beschaffungswesen).

Der Abschluss der Uruguayrunde und die Gründung der WTO wird allgemein als Erfolg angesehenen, da wichtige Abkommen für alle Mitglieder gelten und es zu einer weitgehenden Überwindung des GATT "á la carte" gekommen ist. Weiter ist ein automatischer und vereinheitlichter Streitschlichtungsmechanismus geschaffen worden, durch den Handelskonflikte in regelgebundener Weise behandelt werden können.

Mitglieder der WTO siehe:
http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm

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