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Fortsetzung: Die WTO

Stormy Mildner

Prinzipien des GATT/WTO

Ziel des GATT und heute der WTO ist der Abbau von Zöllen und sonstigen Handelshemmnissen sowie die Beseitigung von Diskriminierungen, was zu einer allgemeine Erhöhung des Lebensstandards führen soll. Die durch das GATT angestrebte Liberalisierung des Welthandels soll durch die folgenden Grundsätze abgesichert werden:

Die expliziten Prinzipien, die auch in Artikeln verankert sind, sind:

Most-favoured-nation treatment. Die unbedingte Meistbegünstigung (Article I): alle Vorteile, Begünstigungen und Befreiungen von Zöllen etc., die eine Vertragspartei einer anderen im internationalen Handel zugesteht, muss diese unverzüglich allen anderen GATT-Mitgliedern einräumen
National Treatment Obligation (Article III) – Inländerbehandlung, Nicht-Diskriminierung von ausländischen gegenüber inländischen Produkten
Abbau der Zölle und anderer Handelsbarrieren (Article II and Schedules): Die einheimischen Produkte sollen nicht durch Kontingente, sondern durch Zölle geschützt werden, da Zölle leichter zu bewerten und abzubauen sind als Kontingente. Dieses Prinzip soll zu einer weiteren Liberalisierung des Welthandels beitragen. Alle Vertragsparteien sollen auf eine Erhöhung von bestehenden Zöllen und sonstigen Abgaben sowie auf nicht-tarifäre Handelshemmnisse verzichten. Einmal gesenkte Zölle dürfen nur als Ausnahme und zeitlich beschränkt (escape clause) wieder angehoben werden.

Die indirekten, grundlegenden Prinzipien des GATT und heute der WTO (Prinzipien, die nicht explizit aufgeführt sind) sind:

Reciprocity: Die Reziprozitätsklausel soll gewährleisten, dass sich die Vertragspartner untereinander gleichwertige Zugeständnisse einräumen, was sich dann durch die allgemeine Meistbegünstigung multilateral auswirkt. Reziprozität im GATT (nicht explizit aufgeführt) ist multilateral und nicht ergebnisorientiert sondern prozessorientiert. (Charles Pearson: "Am Ende eines Verhandlungstages sollen die Länder das Gefühl haben, im Wert gleiche Zugeständnisse erhalten wie eingeräumt zu haben").
Multilateralismus
Transparenz

Neben diesen Prinzipien gibt es jedoch auch eine Reihe von Ausnahmen.

Diese sind unter anderen:

Articles XII to XV, Balance of payments exceptions: allowing the use of quotas and import restriction to guard a country's balance of payments.
Article XIX, Escape clause: safeguard measure which allows a temporary departure from MFN if imports have increased due to a prior tariff reduction and cause or threaten serious injury to domestic producers
Article XXIV, Exceptions for customs unions and free trade areas
Article XXXV, Opt-out provision: one-time opt-out between GATT members at the time one or the other first enters the agreement
Articles XVIII:a and XVIII:c: infant industry protection
Articles XVIII, Part IV and Articles XXXVI-XXXVIII Exceptions for developing countries
Article XXV: general waiver allowing members to ask permission not to be bound by an obligation. Requires formal approval 3/4 by GATT Council.
Article XX : general exceptions: measures to safeguard public morals, health and natural resources
Article XXI national security

Die Ausnahmen und Abweichungen von den Grundprinzipien wurden in das GATT Regelwerk aufgenommen, um Regierungen die Möglichkeit zu geben, einen Grad an Souveränität zu wahren und kurzfristig den durch Handelsliberalisierung entstehenden Anpassungsdruck zu mildern. Insbesondere letzteres wurde als wichtig angesehen, um ein Ventil für nationalen Druck durch Interessensgruppen und Konsumenten zu schaffen, ohne das GATT als solches zu gefährden. Weiter waren die Ausnahmen wichtig, um eine breite Unterstützung für das GATT zu schaffen und es zum Abschluss zu bringen. Beide Argumente spiegeln sich auch in einem der wichtigen Prinzipien des GATT, der Reziprozität, wider. Nach dem Zweiten Weltkrieg, mit einer durchschnittlich sehr hohen Zollbelastung, wäre eine unilaterale, radikale Reduzierung der Zölle nicht möglich gewesen. Auch bestand weder ein großes Vertauen zwischen den Regierungen noch ein reger Kommunikationsaustausch, so dass das Gefangenendilemma und das relative Gewinn Problem (relative gains problem) noch von großer Bedeutung waren. Das heißt, dass die meisten Regierungen nur bereit waren ihre Zölle zu senken, wenn es die anderen Länder ebenfalls taten und diese Zollsenkungen nicht mehr umkehrbar waren. Die Zollsenkungen mussten somit auf Gegenseitigkeit (Reziprozität) beruhen, um sicherzustellen, dass ein Land nicht mehr profitierte als die anderen.

Die Ausnahmen im GATT reflektieren auch den "embedded liberalism", der in der Neuorientierung der Weltwirtschaft angestrebt wurde und sich auch in der Ausgestaltung des Internationalen Währungsfonds wiederfindet. So sollte ein relativ offenes Weltwirtschaftssystem geschaffen werden, während die nationale Souveränität der Staaten bis zu einem gewissen Grad gesichert werden sollte.

Die Vertragsinhalte der WTO

Die Uruguay Runde und die neue Struktur der WTO

Die neuen Bereiche in der Uruguay-Runde spiegeln das sich wandelnde weltwirtschaftliche Umfeld wider. Zu diesen Bereichen gehören der Dienstleistungshandel, Schutz geistigen Eigentums (TRIPs) und die mit Handel verbundenen Investitionen (TRIMs).

1) Im Bereich des Dienstleistungshandels wurde das "General Agreement on Trade in Service" (GATS) geschaffen, das von allen WTO Mitgliedern unterzeichnet werden muss. Innerhalb des GATS wird eine progressive Liberalisierung des Dienstleistungshandels angestrebt, wobei bei Abschluss des Abkommens noch die Sicherung des Status Quo die Priorität hatte. Durch das GATS ist ein bedeutender Grundstein für weitere Liberalisierung gesetzt worden. Im GATS wird zwischen vier Formen der internationalen Dienstleistungserbringung unterschieden. Modus eins beschreibt den internationalen Handel. Unter diesen Modus fällt eine Dienstleistungserbringung bei der zum Beispiel ein amerikanisches Unternehmen bei einer deutschen Bank einen Kredit aufnimmt. Modus zwei beschreibt die Dienstleistungserbringung bei der der Dienstleistungsempfänger nationale Grenzen überschreitet. Ein Beispiel hierfür ist die deutsche Familie, die im Urlaub einen Kredit bei einer französischen Bank aufnimmt. Modus drei beschriebt den internationalen Direktinvestitionsverkehr. Modus vier beschreibt die Dienstleistungserbringung bei der der Dienstleistungserbringer nationale Grenzen überschreitet.

Allgemeine Verpflichtungen des GATS sind unter anderem die Meistbegünstigung in Artikel II und Transparenz in Artikel III. Die Meistbegünstigung ist im Vergleich zum GATT in abgeschwächter Form in das GATS aufgenommen worden. So erlaubt der Vertragstext individuelle Abweichungen von der MFN-Pflicht im Anhang für MFN-Ausnahmen. Die Ausnahmen sollen jedoch nur übergangsmäßig gelten, nach fünf Jahren überprüft werden und nach zehn Jahren vollständig wegfallen. Spezifische Verpflichtungen sind Marktzugang in Artikel XVI und Inländerbehandlung in Artikel XVII. Sie beziehen sich nur auf die Sektoren, die ein Land in seiner Liberalsierungsliste aufgeführt hat (positiver Listenansatz). Die Integration des Dienstleistungsbereiches in die WTO wird als Erfolg gewertet.

Snape, Richard: Principles in Trade in Services, in: Patrick Messerlin and Karl Sauvant (ed), The Uruguay Round. Services in the World Economy, Washington 1990.
Snape, Richard: Agreements on Services, in: Anne Krueger (ed), The WTO as International Organisation, Chicago 1998.

2) Für handelsbezogenen Direktinvestitionen (Trade Related Investment Measures) sollen einige wichtige Handelshemnisse abgebaut werden. Diese Martkzugangsbeschränkungen sind zum Beispiel: Beschränkung der Anzahl der Anbieter, Verpflichtungen über die Zahl der in- und ausländischen Angestellten, Bestimmungen über die juristische Form, Bestimmungen über den Anteil ausländischen Kapitals und Bestimmungen über den Wert der Transaktionen. So dürfen ab 1999 keine Anteile inländischer Arbeit oder Material (local content) vorgeschrieben werden. Auch sollen Vorschriften über Ex- und Importquoten abgeschafft werden. Allgemein sollen die in einem Land ansässige ausländische Firmen die gleiche nationalen Behandlung erhalten wie die heimischen Firmen. Sie dürfen nicht durch spezielle Auflagen belastet werden. Das TRIMs Abkommen wird oftmals als enttäuschend angesehen, da es nur handelsbezogene Direktinvestitionen behandelt. So ist kein allgemeines Investitionsabkommen geschaffen worden.

http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/18-trims.wpf

3) Das "Trade Related Intellectual Property Rights Agreement" TRIPs), das Abkommen zum Schutz geistigen Eigentums soll zum einen den Patentdiebstahl, insbesondere in Entwicklungsländern, zum anderen den unbefugten Gebrauch verhindern.

Industrien, die besonders eng mit Forschung und der Entwicklung neuer Technologien verbunden sind und somit hohe Ausgaben haben (research and development expenditure), sind durch die damit verbundenen höheren Preise ihrer Produkte weniger konkurrenzfähig, als Firmen, die neu entwickelte Technologien übernehmen und somit nur an ihre Produktionskosten gebunden sind. Dadurch haben erst-genannten Industrien ein besonderes Interesse am Schutz ihres geistigen Eigentums.

Es wird weiter argumentiert, dass sich der fehlende internationale Schutz des geistigen Eigentums innovations- und entwicklungshemmend auswirkt, da Firmen nicht mehr R&D betreiben, sondern versuchen, die neu entwickelten Technologien anderer Firmen zu übernehmen. Da viele Unternehmen ähnlich denken, wird es zu einem Nachlassen der Innovationsrate kommen.

Schutz den geistigen Eigentums (Copyright- und Patentschutz) war bislang hauptsächlich die Aufgabe der Weltorganisation zum Schutz geistigen Eigentums (WIPO). Dieses war jedoch aufgrund fehlender Durchsetzungsmechanismen weniger erfolgreich. In der Uruguay-Runde wurde festgesetzt, daß (gestaffelt nach dem Entwicklungsgrad eines Landes) in einem bestimmten Zeitraum, Maßnahmen zum Schutz geistigen Eigentums aufgestellt werden müssen. Auch enthält der Vertrag Durchsetzungsmechanismen.

Es wird argumentiert, dass es durch das TRIPs zu einer größeren Motivation für weiteren Forschung kommt. Andererseits müssen jedoch auch die Schwierigkeiten gesehen werden, die sich aus dem TRIPs Abkommen insbesondere für Entwicklungsländer ergeben. So haben Entwicklungsländer kaum die Faszilitäten und Ressourcen, selbst neue Technologien zu entwickeln und sind somit in ihrer wirtschaftlichen Entwicklung sehr eingeschränkt.

Traditionell weniger erfolgreiche Verhandlungsthemen, die während der Uruguay Runde verhandelt wurden

Zu den traditionell weniger erfolgreichen Verhandlungsthemen des GATT gehörten die Agrarwirtschaft und der Textil- und Bekleidungsbereich. Beide Bereiche wurden in die Uruguay-Runde mit aufgenommen und verstärkt behandelt.

Bis 1992 wurde durch die beiden extrem von einander abweichenden Positionen der EG und der USA im Bereich Agrarwirtschaft keine Einigung erzielt. Nachdem es 1991 zu einem erfolglosen Vermittlungsversuch durch Generaldirektor Dunkel gekommen war, einigten sich die Verhandlungsparteien im November 1992 schließlich auf eine Reduzierung der durchschnittlichen, staatlichen Agrarsubvention um 20% über die folgenden sechs Jahre, ausgehend von der Basisperiode 1986-1988. Weiter wurde festgelegt, dass das Volumen der subventionierten Exporte um 21% in den folgenden sechs Jahren gesenkt werden muss. Letztlich einigten sich die Verhandlungspartner auf eine Reduzierung des Wertes der Exportsubventionen um 36%. Auch wurde eine Mindestmarktöffnung festgelegt.

Die sogenannte Friedensklause (Peace clause, Article 13) legt fest, dass Länder, die sich an ihre Liberalisierungsverpflichtungen halten, über eine Periode von neun Jahren, immun gegen GATT-Beschwerden anderer Länder sind.

During the implementation period, notwithstanding the provisions of GATT 1994 and the Agreement on Subsidies and Countervailing Measures (referred to in this Article as the "Subsidies Agreement"):

(a) domestic support measures that conform fully to the provisions of Annex 2 to this Agreement shall be:

(i) non-actionable subsidies for purposes of countervailing duties;

(ii) exempt from actions based on Article XVI of GATT 1994 and Part III of the Subsidies Agreement; and

(iii) exempt from actions based on non-violation nullification or impairment of the benefits of tariff concessions accruing to another Member under Article II of GATT 1994, in the sense of paragraph 1(b) of Article XXIII of GATT 1994;

(b) domestic support measures that conform fully to the provisions of Article 6 of this Agreement including direct payments that conform to the requirements of paragraph 5 thereof, as reflected in each Member's Schedule, as well as domestic support within de minimis levels and in conformity with paragraph 2 of Article 6, shall be:

(i) exempt from the imposition of countervailing duties unless a determination of injury or threat thereof is made in accordance with Article VI of GATT 1994 and Part V of the Subsidies Agreement, and due restraint shall be shown in initiating any countervailing duty investigations;

(ii) exempt from actions based on paragraph 1 of Article XVI of GATT 1994 or Articles 5 and 6 of the Subsidies Agreement, provided that such measures do not grant support to a specific commodity in excess of that decided during the 1992 marketing year; and

(iii) exempt from actions based on non-violation nullification or impairment of the benefits of tariff concessions accruing to another Member under Article II of GATT 1994, in the sense of paragraph 1(b) of Article XXIII of GATT 1994, provided that such measures do not grant support to a specific commodity in excess of that decided during the 1992 marketing year;

(c) export subsidies that conform fully to the provisions of Part V of this Agreement, as reflected in each Member's Schedule, shall be:

(i) subject to countervailing duties only upon a determination of injury or threat thereof based on volume, effect on prices, or consequent impact in accordance with Article VI of GATT 1994 and Part V of the Subsidies Agreement, and due restraint shall be shown in initiating any countervailing duty investigations; and

exempt from actions based on Article XVI of GATT 1994 or Articles 3, 5 and 6 of the Subsidies Agreement. http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/14-ag.wpf)

Die Friedensklausel soll somit neue Handelskonflikte im Agrarbereich verhindern, die die Implementierung der GATT-Verpflichtungen schwierig gestalten oder verzögern könnten.

Kritisch ist anzumerken, dass die Übergangszeiten sehr langfristig geplant waren und es noch zu keiner grundlegenden Marktöffnung gekommen ist.

Unter der Einbeziehung des Texilbereiches in das GATT kommt es zur Festlegung einer graduellen Abschaffung von bilateralen Mengenbeschränkungen und der Abschaffung des Multifaserabkommens. Auch sollen die Importe von Produkten graduell gesteigert werden, die weiterhin Importrestriktionen unterliegen. Der Schutz der Textilindustrie in Industrieländern soll bis 2005 auslaufen.

http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/final_e.htm Legal texts: The WTO Agreements: The Uruguay Round Final Act: full texts
http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/16-tex.wpf

Traditionelle GATT Bereiche

Zu den traditionellen GATT Bereichen, die in der Uruguay Runde verhandelt wurden, gehören die unfairen Handelspraktiken wie Dumping, der Missbrauch von Anti-Dumping Regeln und Subventionen. Hierbei betonten die USA und die EG, dass durch Dumping und Subventionen anderer Regierungen die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen und US-amerikanischen Industrien unterminiert und gefährdet werde. Auf der anderen Seite wurde den USA und der EG vorgeworfen, dass sie Anti-Dumping Regeln zur unfairen Diskriminierung gegenüber ausländischen Herstellen missbrauchten. Folglich sollten neue, und strengere Dumping- und Subventionsregeln zum einen Dumping und Subventionen verhindern, zum anderen den Missbrauch von Antidumping- und Ausgleichzollregeln (countervailing duties) vorbeugen. Weiter wurde festgelegt, dass Antidumping Maßnahmen nach 5 Jahren auslaufen oder überprüft werden müssen (Sunset-clause).

In der Uruguay Runde wurde eine Unterteilung der Subventionen in 3 Bereiche festgelegt: 1. Subventionen, die von ökonomischen Nutzen sind (wie die Unterstützung von Forschung) 2. Subventionen, die der Wirtschaft schaden und somit verboten sind (wie die Exportsubventionen oder Subventionen, die die Bevorzugung eines heimischen Produktes gegenüber eines ausländischen Produktes bedingen) und 3. der Bereich der Subventionen, in dem von Fall zu Fall individuell entschieden werden muss und der Konfliktlösung des GATT untersteht.

Insgesamt kam es zu einer Verbesserung des Streitschlichtungsmechanismus (Dispute Settlement Body). So wurden die unterschiedlichen Vorgehensweisen durch einen vereinheitlichten, automatischen Streitschlichtungsmechanismus mit zeitlichen Limits ersetzt.

Im Abkommen über Marktöffnung für Güter wurden vor allem die Schwellenländer in den Liberalisierungsprozess mit einbezogen. So machten die Entwicklungs- und Schwellenländer erstmals signifikante Zugeständnisse. Weiter fanden erneute Zollsenkungen um durchschnittlich 1/3 statt. Auch kam es zu einer Liberalisierung bei der Vergabe öffentlicher Aufträge und in der zivilen Luftfahrt. Beides wurde in plurilateralen Abkommen vereinbart, denen sich jedoch nicht alle Länder angeschlossen haben.

Wie bereits erwähnt wird die Uruguay-Runde als Erfolg gewertet, da wichtige Abkommen für alle Mitglieder gelten und es zu einer weitgehenden Überwindung des GATT "á la carte" gekommen ist.

Neue Herausforderungen für die WTO

Umwelt- und Arbeitsstandards, Pro und Kontra: Sollen Umweltstandards in das WTO-Regelwerk aufgenommen werden?

Im folgenden sollen kurz einige Argumente für und gegen Aufnahme von Umwelt- und Arbeitsstandards in das WTO-Regelwerk aufgezeigt werden, ohne jedoch eine weitere Wertung vorzunehmen:

Argumente für die Aufnahme von Umweltstandards in das WTO-Regelwerk

Öffentliche Güter und Externe Effekte: Die Umwelt ist ein öffentliches Gut (siehe auch Public Choice, Collective Action Problem). Dieses trifft sowohl für die nationalen, als auch die internationalen Umweltbedingungen zu. Probleme wie Umweltverschmutzung sind andererseits sogenannte Externe Effekte. Beide Problematiken verstärken sich im internationalen, grenzüberschreitenden Kontext. Sowohl die Theorie der öffentlichen Güter, als auch die der externen Effekte, verlangt, dass eine Regulierung stattfinden sollte, um den gesamtgesellschaftlichen Nutzen zu maximieren. Findet keine Regulierung statt, wird die Mehrheit der Wirtschaftssubjekte nicht bereit sein, die Kosten einer sauberen Umwelt zu tragen (siehe Collective Action Problem). Demnach müssen international durchsetzbare Regeln geschaffen werden.
Steigende Umweltbelastung durch Handel: Die stetig fortschreitende Globalisierung, Internationalisierung der Produktionsprozesse und der zunehmende intra-industrielle Handel tragen stark zur Umweltbelastung bei. Die Kosten dieser durch den zunehmenden Handel verursachten Umweltverschmutzung werde meistens nicht in die Produktionskosten mit einbezogen. Die Unternehmen tragen somit nicht die Kosten der Umweltbelastung. Es handelt sich um negative Externalitäten. Somit ist auch hier eine Regulierung notwendig, wie zum Beispiel die Schaffung von internationalen Standards in Bezug auf Transport.
Fehlende Durchsetzbarkeit von internationalen Umweltabkommen: Hier wird argumentiert, dass Umweltstandards in die WTO aufgenommen werden sollten, da andere internationale Umweltabkommen nicht greifen und es keine internationalen Umweltorganisationen gibt. So werden die meisten internationalen Umweltabkommen nur unzureichend umgesetzt, da es keine internationalen Sanktions- und Durchsetzungsmöglichkeiten gibt. Die Befürworter von WTO Umweltstandards argumentieren, dass man in der WTO bessere Durchsetzungsmöglichkeiten habe. So könne man einem Land, dass die Umweltstandards missachtet, die MFN-Behandlung verweigern.
Unfairer Wettbewerb: Niedrigere Umweltstandards in einem Land verursachen einen unfairen Wettbewerb. Hier wird argumentiert, dass die Produktionskosten in Ländern mit hohen Umweltstandards höher sind als in Länder mit niedrigen Standards. Somit sind die Unternehmen in Ländern mit niedrigeren Standards wettbewerbsfähiger. Dieses kann verschiedene Implikationen haben: Der Wettbewerbsnachteil kann Unternehmen dazu bewegen, in Länder mit niedrigeren Standards abzuwandern, um dort billiger zu produzieren. Dieses kann zu einer steigenden Arbeitslosigkeit und niedrigerem Wirtschaftswachstum in dem Land mit den höheren Standards führen. Um die Unternehmen im Land zu halten und die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu sichern, wird die Regierung des Landes seine Umweltstandards (oder Umweltsteuern) senken. So können die Umweltstandards bewusst niedrig gehalten oder gesenkt werden, um den Produktionsstandort zu verbessern und Investitionen/Unternehmen anzulocken. Dieses kann zu einem "Race to the Bottom" führen, also zu einem wettbewerbsbedingten Abbau von Umweltstandards. Folglich muss eine internationale Regulierung stattfinden, die eine Art "level playing field" gewährleistet. Da internationale Umweltabkommen nicht greifen, sollten neue Regeln in die WTO eingebunden werden.
Untergrabung des Umweltschutzes durch WTO-Recht: Hier wird befürchtet, dass durch die bestehenden WTO-Regeln Umweltstandards oder nationale Präferenzen im Bezug auf Umwelt als nicht-tarifäre Handelshemmnisse ausgelegt werden. Es wird zum Beispiel argumentiert, dass ein Unternehmen eines Landes, das in einem anderen Land eine Produktionsstätte aufbauen will, die Abgasstandards dieses Landes als Marktzutrittbarriere auslegt und eine Behandlung des Falls im Dispute Settlement Body der WTO beantragt. Dieser könnte möglicherweise zugunsten des Unternehmens entscheiden und die Abgasstandards als NTBs auslegen. Das Land wäre dann gezwungen, die Umweltstandards zu senken. Auch wenn ein solcher Fall bislang nicht aufgetreten ist, besteht die Gefahr, dass die WTO-Regeln zu einem internationalen Absenken der Umweltstandards führen.
Unzureichende WTO-Regel: Die Befürworter von WTO-Umweltstandards argumentieren hier, dass die bestehenden WTO-Regeln (Article XX : general exceptions: measures to safeguard public morals, health and natural resources, Article XXI national security) unzureichend sind. So könne ein Land die Einfuhr eines Produktes nicht aufgrund des Produktionsverfahrens verweigern, wenn dieses das Produkt nicht nachhaltig verändert hat. Ein Land kann somit nicht die Einfuhr eines Gutes verweigern, bei dessen Produktion die Umweltverschmutzung, oder wie im Delphin- Thunfischfall die Gefährdung einer Tierart, besonders hoch ist. Hier wird nun argumentiert, dass ein Land ein Recht darauf haben müsse, seine nationale Präferenz (Schutz der Umwelt) aufrecht zu erhalten. Es müsse somit das Recht haben, bestimmte Produkte aufgrund des Produktionsprozesses abzuweisen. Folglich müssten die WTO-Regeln modifiziert werden.
Öko-Labelling: Länder müssten das Recht haben, nationale Gesetze zum Öko-labelling zu erlassen. Hierzu gehören unter anderem Vorschriften zur Darlegung des Produktionsprozesses auf den Produktverpackungen. Es wird argumentiert, dass nationale Labelling-Vorschriften dem WTO-Nichtdiskriminierungsgrundsatz widersprechen und als NTBs ausgelegt werden können. Dieses könnte zu neuen Streitfällen führen. Folglich müsste nationales Eco-Labelling offiziell durch die WTO erlaubt werden.

Argumente gegen die Aufnahme von Umweltstandards im WTO-Regelwerk

Es gibt jedoch auch eine Anzahl von Punkten, die gegen die Aufnahme von Umweltstandards in die WTO sprechen.

Umweltprobleme sind nationaler Natur: Viele Umweltprobleme sind rein nationaler Natur. Sie müssen somit nicht international reguliert werden. Sie spiegeln die nationalen Präferenzen eines Landes wieder. Gerade in Entwicklungsländern ist ein höheres Wirtschaftswachstum oftmals prioritär, nicht jedoch eine saubere Umwelt.
Umweltstandards schwächen das Wirtschaftswachstum: Viele Entwicklungsländer haben nicht die Kapazitäten, Umweltstandards einzuführen, umzusetzen oder ihre Einhaltung zu gewährleisten. Dieses verursacht hohe Kosten, senkt die Wettbewerbsfähigkeit der im Land ansässigen Unternehmen und wirkt sich negativ auf das Wirtschaftswachstum aus. Eine Verlangsamung des Wirtschaftswachstums bedeutet wiederum sinkende Kapazitäten, so dass die Einführung von Umweltstandards immer schwieriger und somit unwahrscheinlicher wird.
Somit darf man keine Harmonisierung auf der Basis der Standards der Industrieländer anstreben, da dies nicht der wirtschaftlichen Realität in den Entwicklungsländern entspricht.
Wirtschaftswachstum führt zu besseren Umweltstandards: Hier wird argumentiert, dass Wirtschaftswachstum von allein zu höheren Umweltstandards führt. So führt das Wirtschaftswachstum zu einem steigenden Pro-Kopf-Einkommen, wodurch sich die Nachfrage nach einfachen Gütern (Lebensmittel) zu Industrieprodukten und letztlich verstärkt zu Dienstleistungen verschiebt. Damit verbunden führt ein steigendes Pro-Kopf-Einkommen zu dem Wunsch nach einer saubereren Umwelt, so dass die Forderung der Bevölkerung nach Umweltstandards steigt. Die Regierung muss diesen Wünschen letztlich nachkommen. Folglich sollten die Industriestaaten nicht die Einführung von internationalen Umweltstandards fordern, die die Entwicklungsländer in ihrem heutigen Entwicklungsgrad überfordern würden, sondern ihnen die Möglichkeit zu einem verstärkten Wirtschaftswachstum geben. Das heißt, die Industrieländer müssen verstärkt ihre Handelsbarrieren gegenüber Produkten der Entwicklungsländer abbauen.
Verdeckter Protektionismus: Auch wird argumentiert, dass hohe Umweltstandards verdeckter Protektionismus der Industrieländer sind, die sich vor den billigen Produkten der Entwicklungsländer schützen wollen.
Negative Anreizstruktur: Handelspolitik als Durchsetzungsmechanismus ist nicht die beste Möglichkeit, die Umweltbedingungen in den Entwicklungs- und Schwellenländern zu verbessern. So kann dieser eher aggressive Ansatz die soziale Opposition in diesen Ländern gegen die Politik der Industrieländer fördern und zu internationalen politischen und wirtschaftlichen Spannungen führen.
"Reforms from above": Die WTO ist nicht die geeignete Institution für Umweltfragen. Vielmehr sollten diese in anderen bestehenden Institutionen wie in der Weltbank behandelt werden. Hier könnte innerhalb der Kreditvergabe eine positive Anreizstruktur geschaffen werden. Auch können Programme mit den Ländern zusammen erarbeitet werden, so dass die Umweltreformen von innen kommen - "reforms from within, not from above" - und somit eine größere soziale und politische Akzeptanz besteht. Über Kredite oder Hilfsprogramme könnten die Entwicklungsländer für ihre höheren Kosten von den Industrieländern kompensiert werden.
Nord-Süd-Konflikt und WTO-Handelsliberalisierung: Die Entwicklungsländer, die zum größten Teil gegen die Aufnahme der Umweltstandards sind, könnten im Fall einer Koppelung von WTO und Umweltstandards andere Entscheidungen in der WTO blockieren. Da sich die Entscheidungen zumeist nach dem Konsensprinzip richten und jedes Land eine Stimme hat, können die Entwicklungsländer den multilateralen Handelsliberalisierungsprozess bremsen.
Wahl der Institution: Auch wird argumentiert, dass durch die Aufnahme von Umweltstandards die WTO als Institution überfordert wird.
Widerspruch mit den WTO-Regeln: Die Einführung von Standards widerspricht dem Nicht-Diskriminierungsgrundsatz der WTO.
Ausreichende WTO-Regeln im Bezug auf Umwelt: Letztlich wird argumentiert, dass der Ausschuss für Handel und Umwelt und die Regeln, die in der WTO bereits bestehen, ausreichend sind und keine neuen WTO-Umweltstandards geschaffen werden müssen.

Ausschuss für Handel und Umwelt

Der Ausschuss für Handel und Umwelt wurde 1994 gegründet und steht allen WTO-Mitgliedern offen. Interessierte Organisationen wie UNCTAD, FAO, IWF, UN etc. haben Beobachterstatus. Zu den Aufgaben des Ausschusses für Handel und Umwelt gehört die Behandlung von folgenden Themen:

Beziehungen zwischen den Bestimmungen des multilateralen Handels und Umweltschutzmaßnahmen allgemein
Beziehungen zwischen den Bestimmungen des multilateralen Handels und den handelsrelevanten Umweltschutzmaßnahmen der WTO-Mitglieder
Beziehungen zwischen den Bestimmungen des multilateralen Handelssystems und Öko-Abgaben, technischen Vorschriften, Normen, Verpackung und Etikettierung
Schaffung von internationaler Transparenz im Umweltschutzbereich
Abstimmung zwischen dem WTO Streitschlichtungsmechanismus und den multilateralen Umweltschutzmaßnahmen
Auswirkungen der nationalen Umweltschutzmaßnahmen auf den Marktzutritt
Berücksichtigung der wirtschaftlichen Lage schwacher Länder
Frage des Exports vom im Inland nicht zugelassenen Gütern
Überprüfung des GATS aus Sicht des Umweltschutzes
Überprüfung des Trips aus Sicht des Umweltschutzes
Zusammenarbeit zwischen WTO und anderen internationalen Organisationen im Bereich Umweltschutz.

1996 machte der Ausschuß folgende Vorschläge:

Die Handelspartner sollten auf unilaterale Handelsmaßnamen zum Ausgleich umweltschutzbedingter Wettbewerbsvorteile verzichten und multilaterale Lösungsansätze wählen.
Streitigkeiten bezüglich des Umweltschutzes und des Handels zwischen den Mitgliedsländern sollten im WTO-Rahmen gelöst werden.
Öko-Labelling sei so lange erlaubt, wie dadurch keine Benachteiligung von ausländischen Importgütern entsteht.
Die Transparenz sollte erhöht werden.
Jedem Land soll das Recht zustehen, den Import von Gütern, deren Verkauf im Herkunftsland nicht erlaubt ist, zu verbieten.
Auch im Bereich GATS und TRIPS müssten die Umweltschutzmaßnahmen verstärkt behandelt werden. (Sent 2000: 304 f.)

Arbeits- und Sozialstandards und die WTO

Die Argumente für und gegen die Einbeziehung von Sozialstandards in das WTO-Regelwerk sind denen der Umweltstandards sehr ähnlich. Der größte Unterschied ist hier jedoch, dass es sich bei Sozialstandards um nationale Fragen handelt. Angemessene Arbeitsbedingungen sind kein öffentliches Gut. Auch gibt es hier keine internationalen negativen Effekte ("negative spill-overs"). Im folgenden sollen einige Argumente vorgestellt werden.
Hierbei muss betont werden, dass es sich bei Sozialstandards primär um die Bedingungen am Arbeitsplatz, Versicherung, Unfallgefahr, Verbot von Kinder- und Zwangsarbeit, Vereinigungsfreiheit, Tarifverhandlungsrecht und Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf, nicht jedoch um eine Anhebung des Mindestlohns handelt.

Argumente für die Aufnahme von Arbeitsstandards in das WTO-Regelwerk

Wie im Fall der Umweltstandards können niedrigere Umweltstandards in einem Land zu einem unfairen Wettbewerb führen. So wird argumentiert, dass Unternehmen in Ländern mit hohen Umweltstandards höhere Produktionskosten haben, als Unternehmen in Länder mit niedrigen Standards. Somit können letztere billiger produzieren und sind international wettbewerbsfähiger. Es besteht die Gefahr, dass Länder ihre Sozialstandards senken, um wettbewerbsfähig zu bleiben, beziehungsweise Investitionen zu halten oder anzulocken. Dieses kann zu dem schon genannten "Race to the Bottom" in den Industrieländern, d.h. einer kompetitiven Senkung der Sozialstandards führen.
Höhere Sozialstandards wie sichere Bedingungen am Arbeitsmarkt, erhöhen die Produktionskosten nur minimal. Andererseits können sie die Arbeitsmoral und somit die Produktivität verbessern und letztlich das Wirtschaftswachstum fördern.
Weiter wird befürchtet, dass Sozialstandards durch die bestehenden WTO-Regeln als nicht-tarifäre Handelshemmnisse ausgelegt werden können. Auch wenn ein solcher Fall hier noch nicht aufgetreten ist, besteht die Gefahr, dass die WTO-Regeln zu einem internationalen Absenken der Sozialstandards führen.
Auch wird hier argumentiert, dass der Handel und die Verweigerung des MFN-Status als Anreize genutzt werden können. So haben internationale Organisationen wie die ILO (International Labour Organisation) im Gegensatz zu der WTO keine Durchsetzungsmechanismen.
Letztlich wird argumentiert, dass eine Einführung von Sozialstandards aufgrund von humanitären Gesichtpunkten stattfinden sollte. Hier wird auch argumentiert, dass die meisten Länder bereits der ILO angehören und Menschenrechtskonventionen unterzeichnet haben. Warum sollten diese Abkommen nicht innerhalb der WTO durchgesetzt werden?

Argumente gegen die Aufnahme von Arbeitsstandards in das WTO-Regelwerk

Doch auch hier gibt es einige Argumente, die gegen ein Aufnahe von Sozialstandards sprechen. Auch diese sind den Argumenten in der Debatte bezüglich der Umweltstandards sehr ähnlich.

Sozialstandards sind rein nationaler Natur und müssen somit nicht international reguliert werden.
Nationale Arbeitsstandards spiegeln nationale Präferenzen wider. Sie können nicht international vereinheitlicht werden.
Es wird weiter argumentiert, dass Wirtschaftswachstum von allein zu höheren Standards führt. So führt das Wirtschaftswachstum zu einem steigenden Pro-Kopf-Einkommen, wodurch sich die Nachfrage nach einfachen Gütern zu Industrieprodukten und letztlich verstärkt zu Dienstleistungen verschiebt. Damit verbunden führt ein steigendes Pro-Kopf-Einkommen zu dem Wunsch nach höheren Sozialstandards. Anstatt die Einführung von Sozialstandards zu fordern, sollten die Industrieländer ihre Handelsbarrieren gegenüber Produkten aus den Entwicklungsländern abbauen, um ihnen so die Möglichkeit zu einem export-orientierten Wachstum zu geben.
Viele Entwicklungsländer habe nicht die Kapazitäten, Sozialstandards einzuführen, umzusetzen und ihre Einhaltung zu gewährleisten. Dieses verursacht hohe Kosten, senkt die Wettbewerbsfähigkeit der im Land ansässigen Unternehmen und wirkt sich negativ auf das Wirtschaftswachstum aus.
Wie im Fall der Umweltstandards wird argumentiert, dass es sich bei den Umweltstandards um verdeckten Protektionismus der Industrieländer handelt, die sich vor den billigen Produkten der Entwicklungsländer schützen wollen.
Es besteht die Gefahr, dass die Einführung von westlichen Standards zu internationalen Konflikten führt, die den multilateralen Liberalisierungsprozess hemmen können.
Handelspolitik als Durchsetzungsmechanismus ist nicht die beste Möglichkeit, die Arbeitsbedingungen in den Entwicklungs- und Schwellenländern zu verbessern.
Die WTO ist nicht die geeignete Institution für Sozial- und Arbeitsfragen. Vielmehr sollten diese in anderen bestehenden Institutionen wie in der Weltbank behandelt werden. Hier könnte innerhalb der Kreditvergabe eine positive Anreizstruktur geschaffen werden. Auch können Programme mit den Ländern zusammen erarbeitet werden, so dass die Umweltreformen von innen kommen - "reforms from within, not from above" - und somit eine größere Akzeptanz besteht.
Die Einführung von Standards widerspricht dem Nicht-Diskriminierungsgrundsatz der WTO.

Warum ist Seattle gescheitert

The failure of Seattle and its Repercussions

Most observers and analysts had expected that the WTO Ministerial Meeting in December 1999 would lead to a new trade round, the so-called "Millennium Round".
A new trade round was to continue trade liberalisation in areas left unfinished by the Uruguay Round such as agriculture, services, and rules making. A new trade round was also seen as necessary because of the built in agenda on further liberalisation in services and agriculture deriving form the Uruguay Round. Furthermore, the trade round was to create a sense of confidence and security in the international economic system, still unstable by the repercussions of the Asian crisis.

The EU, the main proponent and initiator of a new round, proposed a very comprehensive approach. Thus it proposed four goals:

Further liberalisation of world trade and removal of market entrance barriers
The new round was to integrate developing countries more strongly into the WTO in order to create confidence in the developing world and to ensure a consensus
Another point on the agenda was to clarify the dispute settlement mechanism and to create more accountability.
Last, a wider range of issues was to be integrated such as investment and competition policy.

On December 3rd, at the WTO Ministerial Meeting, the attempt to start a new trade round, the Millennium Round, failed. We have to ask, what caused the failure of Seattle.

1. Organisational problems:

First, it is important to note, that the start of the trade round did not fail because of the NGOs, their resistance and demonstrations. Moreover, insufficient planning and organisational deficits can be made responsible for the failure:

Thus the failure already started in Geneva during the negotiations on a schedule and agenda for Seattle. This was to be finished 3 weeks in advance. However, no agreement was reached. In order to prevent the negotiations from failing in such as an early stage, a diplomatic agreement was reached which did not contain any agenda or timetable. As a result, negotiations on the agenda were carried into the Seattle Ministerial meeting. The lack of agreement in such an early stage shows already the problems. It also shows that the negotiations partners were not prepared to make concessions.
The agenda was not well enough prepared - there had not been a decision on the content.
The agenda was too broad
Furthermore, the time and location of the negotiations were not chosen wisely. Thus, the preparations for the US presidential campaign had already started. Consequently, the US president, who also lacked the negotiation power (he did not have the Fast track Authority), would not play the role needed in the negotiations - a strong supporter of further trade liberalisation. On the contrary, he had to appease the democratic electorate, such as the unions, in order to improve the position of the democratic candidate, Al Gore.
The main negotiations were not well prepared. Thus, Charlene Barshefsky spent to much time negotiating with China about China´s WTO accession. These negotiations had strong repercussion. Thus, it strengthened the WTO opponents even further.
Mike Moore, the Director General of the WTO had only been in office since September. Consequently he did not have the time to prepare the meeting sufficiently.

2. North-South Conflict:

The failure of Seattle was also due to the North-South conflict, conflicts within the developed world and the inadequate decision making process. After negotiations ,which included all members, had failed, negations were again held in a small circle of 25 countries. Apart from a small number of developing country and newly developed countries, which have gained more power and greater influence, most developing countries have neither the resources to attend all meetings nor to put forward their demands. Consequently, many developing countries felt left out and believed that mainly subjects, which were not in their interest, such as labour and social standards, were negotiated. This generated their opposition. On the other hand, it did not appear that the EU was willing to grant greater market access in agricultural products. Conflicts between the developed and the developing countries also arose about antidumping measures, investment and competition. The developing country agenda was mainly neglected by the US.

3. Industrial Countries: The lacking will to find a compromise

Meanwhile the industrialised countries could not find a consensus on many issues either. Thus the EU did not want to give up its Common Agricultural Policy. No consensus could be reached concerning market access in services. Furthermore, the EU and the US did not agree on the scope of investment and competition policy, nor on new issues such as the environment.

4. The NGOs and Demonstrations:

Last one has to name the NGOs and demonstrators: Long before the WTO Seattle ministerial conference started on November 30th, protestors organised against free trade. Various NGOs, which often had contradictory complaints about globalisation, joint each other in their campaign against free trade: trade unionists joined environmentalists, human rights campaigners, consumer rights groups, nationalists and others. Trade unionists lobbied for fair trade, which entails curbing competition from low standard and low wage countries. Environmental groups, such as the Sierra Club, claimed that the WTO wracks the environment by declaring environmental standards as trade barriers and banning them. Consumer groups argued that the WTO fosters genetically modified food and promotes the interests of big corporations at the expense of the people. The protest of these groups, which is not new, has assumed greater importance and strength and came to head so dramatically because the NGOs were extremely well organised, making great use of the internet. At the Seattle meeting, many delegates, seeing the apparently great protest in the population, quickly identified the protestors with their agenda. The French for example claimed that the protests proved how many people hated genetically modified food. The US was already quite close to the position of many moderate protestors. Charlene Barshesky, the USTR, declared that the administration policy already reflected the concerns of those who believed that the WTO is undemocratic and should pay more attention to labour and environmental rights. When President Bill Clinton announced that he was sympathetic to many of the complains expressed by the protestors and insisted that the WTO decision making process should be opened up to them, the negotiation practically died (The Economist December 4th 1999: 56). Being in an election year, Clinton did not lobby for free trade but tried to show his concern for issues put forward by the AFL-CIO and environmental groups, both traditional democratic electorates. The negotiations partly failed because countries and the WTO had neglected supporting the formation of free trade groups and to educate the public about the benefits deriving from free trade. Instead negotiations were held behind closed door until now, creating great public suspicion.

Repercussions of the Failure of Seattle

It is not clear whether or not the failure of the Ministerial Meeting in Seattle represents a resting point in international trade liberalisation or a turning point towards more protectionism. Trade negotiations have stalled before, and initiatives for new GATT Rounds have failed, such as in 1982. Furthermore, many trade liberalising agreements have been reached since the conclusion of the Uruguay Round .

On the other hand, the surge of protectionism has already stalled or killed various international agreements since 1994. The failure of Seattle has stalled the momentum of further liberalisation. As a result, protectionist forces probably added years to the life expectancy of agricultural barriers, textile and apparel tariffs as well as U.S. antidumping laws. Additionally, they enlisted sympathisers who want the WTO to encompass moral values. In general they gained more public support. Further, the failure of Seattle is being perceived as victory of the free trade opponents. This victory gives them a momentum for further protectionist demands and leads to an increase of protectionist forces. Last, the authority of the WTO has been undermined. Furthermore, the conflicts between the North and South and within the developed world on various issues as well as the problems within the procedures of the WTO are equally important impediments to further successful trade rounds.

Despite all protectionist forces and their increasing importance, there will be increasing pressure for further liberalisation from the markets and from governments. Thus, there will be increasing pressure on the EU to reform its CAP. The phasing out of the "Peace clause" within the agreement on agriculture in 2003 will also create a new momentum for trade liberalisation. Due to market forces, pressure on liberalising trade in services will increase. These forces, however, are likely to be insufficient to ensure the success of new trade rounds. Moreover, the right conditions for success have to be created. These conditions are:

In order to create the conditions for successful multilateral trade negotiations, the differences between the major trade negotiators, the US and the EU have to be overcome.
Equally important is to avoid creating a North-South conflict. The demands and worries of the developing countries have to be considered more strongly, and developing countries have to be integrated better so that they will not feel left out and consequently oppose decisions.
In order to include all member countries into the decision-making process, the working methods of the WTO have to be reviewed.
Additionally WTO procedures concerning dispute settlement have to be reformed.
Furthermore, a formula for trade and labour has to be found and environmental issues have to be discussed. It would also be beneficial to consider if environmental and labour issues were better included in other international organisations such as the World Bank, which could use its credits as better incentives for countries to rise labour standards.
Additionally, it is important to increase internal and external transparency, educate the public and help to form a lobby for free trade.
Since thee WTO is an intergovernmental organisation, NGOs should not be included in the decision making process.
Last, the scope and plan of further negotiation rounds have to be settled in advance to avoid lengthy negotiates on an agenda within a Ministerial Meeting.

In conclusion, if these conditions are fulfilled, multilateral trade negotiations will have a future and Seattle will have been a resting and not a turning point in multilateral trade liberalisation.

Siehe auch: : Bernhard May: Der Fehlstart der WTO-Runde in Seattle, 2000

General Problems and Challenges

The WTO is facing a number of serious problems and challenges on the institutional level (within the WTO), the international/systemic level and the domestic level. These will be listed and discussed briefly in the following.

Institutional difficulties: Problems within the WTO decision making process

Increasing number of member countries: The number of countries actively participating in the WTO has increased vastly. The WTO has now 140 members. Many of these are small countries with a high stake in a successfully functioning multilateral order but with little to offer. The basic rules and procedures will have to be adapted to the new situation. Additionally, new bargaining strategies as well as a better enforcement mechanism must be developed (Schott 1994: 140). Under the GATT/WTO, decisions have normally been taken by consensus. This means that decisions become effective when no member officially objects. Furthermore, delegates have been welcome to participate in any working group they wished. As the number of WTO members has increased, the consensus rule and voluntary participation arrangements may become too burdensome. One country- one vote provokes fears that majority decisions would discriminate against major trading nations and undercut their sovereignty. The size of the blocking minority depends on the type of issue subject to the vote. For interpretations of any of the agreements and for waivers, a 3/4 majority is needed. Amendments generally require 2/3 majorities. If an amendment alters the rights and obligations of the members, it generally only applies to the members, which accept it. Amendments to WTO articles IX on decision making, and X on amendments and on the MFN provision of the GATT 1994, the GATS and the TRIPS can only take effect with the acceptance of all members (Schott 1994: 138). It is questionable whether or not WTO negotiations are still efficient due to the great number of members. Clearly, the decision-making process has to be reformed. However, by pursuing core country negotiations, the least developed countries would be excluded, which can result in their opposition to decisions reached among the main negotiation countries. Due to the consensual approach, decisions can be easily blocked. On one hand, developing countries have to be integrated more. On the other hand, mechanisms have to be designed, which give a somewhat larger voice to key countries, similar to the European qualified majority or through formal designations of country groups to name representatives to working parties (Krueger 1998: 404).
Reciprocity: The negotiation process has also become increasingly difficult because trade negotiations and liberalisation within the GATT/WTO have been based on reciprocity. Because trade liberalisation increasingly targets non-tariff barriers and standards, the reciprocity principle becomes very difficult to handle. It involves the question of how a concession in the removal of standards can be measured and how it can be answered by a reciprocal concession. The importance of a standard and its removal depends clearly on national perception. Some countries might view some standards more important than others. They might believe that their own concession would be far greater than the concessions offered by the negotiation partner while the negotiation partner believes the same about his own concessions. This might lead to conflicts and to dead locks.
Enforcement: Another aspect of the WTO, which must be reformed, is the enforcement mechanism. Despite the reform of the dispute settlement mechanism in the Uruguay Round, many problems have not yet been solved. In comparison to the former GATT dispute settlement, the procedure has become automatic and unified under the WTO. Unless otherwise specified, the majority-voting-rule determines the outcome of decisions where collective action is called for. Thus a single country can no longer block decisions. Under a procedure called reverse consensus, a report will be adopted unless there is a consensus against it. A country can then either change its practices or laws according to the ruling or compensate the plaintiff country. Compensation is only a temporary measure. Additionally, time limits have been established for carrying out various steps in the settlement process. Another important change is the creation of an appellate body to review panel decisions that are appealed. If a country does not fulfil its obligations after the appeal decision, the plaintiff can use sanctions. It is argued that the dispute settlement procedure has become more rules-oriented and stronger. However, despite the new mechanism, power is still very important. Thus the enforcement mechanism continues to be very weak. Small countries often do not have the resources to use sanctions against bigger trading countries and are also not very threatening. Furthermore, the judicial constraint of the GATT, i.e. the judicial minimalism, has been abandoned for judicial activism by founding the appellate body. This can create even more room for politics and power. Thus small and poor countries do not have the resources to employ good lawyers while rich big countries can. Consequently they can influence the decision making process in their favour (Jackson 1998: 170). This again can lead to conflicts between the member countries. It is not clear if the legal advice offered to developing countries will be sufficient to prevent this from happening.
Instead of judicial activism, many articles and issues such as article XX should be clarified. If there won't be any clarification, more and more issues will be pushed into dispute settlement - a semi-judicial and semi-democratic approach - which will undermine the credibility of the WTO. Consequently, the new issues have to be integrated instead of pushed to the dispute settlement body.
Public relations: Lastly, the WTO and its predecessor failed in managing public relations. It has not helped governments to sell free trade to their electorate. Neither the WTO nor national governments have publicly lobbied for free trade and helped to form strong free trade coalitions. One of the main problems is the public belief that trade policy is about exports and opening other countries markets. Furthermore, it is argued that decision making in the WTO was too secretive, leading to public suspicion about the organisation. It would enhance the WTO´s own legitimacy if it opened up more to the public (Friedman 1999: 8). Additionally, trade ministers should meet every year instead of the planned two years to maintain the degree of contact between the WTO and its constituency

Systemic difficulties

Developing Countries: Most developing countries believe that the benefits deriving from the Uruguay Round have been very limited for developing countries. Although agreements have been reached in agriculture and textiles, they did not lead to greater market access for developing countries. Other agreements such as the Trade Related Intellectual Property Rights (TRIPS) agreement or the General Agreement on Trade and Services (GATS) were negotiated and concluded in the interest of the industrialised countries. Consequently, developing countries demand greater market access in sensitive areas such as textiles and agriculture before agreeing to further liberalisation in services or investment. This will create tensions between the developed and the developing world.
Conflicts between the developing and the industrialised world also derive from the new regulatory structure, which has been added to the original tasks of the GATT. Over the past century, national governments have become more and more integrated. At the same time governments have established a wide range of national regulations. Until recently, those regulations operated on the assumption that most economic activity took place within nation states. The limited activity that crossed national boarders was to be regulated by border regimes. The GATT has therefore been designed to address commerce between relatively autonomous national economies while leaving domestic regulatory regimes largely intact. Today, the balance between domestic and international regimes has shifted. Economic integration of national economies has accelerated while more and more national activity depends on extranational transactions. With the decline of traditional barriers to trade, non-tariff barriers, such as standards, have become increasingly important. Market access today not only depends on tariffs but also on different standards. Thus national regulation plays a more important role. It is argued that many national standards are the second layer of protectionism or discrimination, which has to be tackled after the reduction of tariffs. Consequently the harmonisation of standards is seen as an important new issue in the WTO and in the developed world.
At the same time, NGOs in the developed world have become more concerned with food, health, labour and environmental standards, attacking low standards in poor countries. One reason for this is that the population and real per capita income continue to rise in the world. The rising per capita income leads to greater demands for environmental and labour standards. The rise of the world's population together with the export-oriented industrialisation of the developing countries, which has increased the demand for natural resource and generated more pollution, accelerates concerns about resources. Furthermore, the supply of labour-intensive-goods has increased, creating more competition for unskilled workers in the developed world. Finally, the interrelation of national markets and increasing mobility of capital has increased the possibility of firms to move to low standard countries (Anderson 1998: 234). One of the concerns in high standard countries is that firms suffer a competitive disadvantage because of lower environmental and labour standards abroad. Furthermore, some groups in high standard countries fear a race to the bottom in standards as governments compete to keep and attract investment in their area by lowering standards or taxes, which in return will lead to spending cuts and a reduction of the welfare state.
Western Europe and North America have been seeking the establishment of a working party within the WTO on these issues. Many NGOs, as well as the US, propose to link labour and environmental standards to most a favoured nation clause. According to them, countries should only receive MFN status if they improve their labour standards and human rights. Environmental and labour groups believe that restrictions on imports from low standard countries could reduce the industries´ opposition against rising standards. It is also argued that higher standards will increase productivity in developing countries and will thus lead to higher growth rates.
The harmonisation of standards can bring about various problems. The imposition of high standards onto the developing world can proove to be an impediment to growth since the implementation of high standards is very costly. Developing countries have neither the resources for implementation nor for supervision. Furthermore, labour and environmental standards might be misused as protectionist measures by the developed world. Thus the move towards harmonisation might actually be a step away from the liberalisation process towards trade distortion and protectionism (Anderson 1998: 244). Many developing countries see the link between social and environmental standards with trade as a threat to their sovereignty and economies. They believe that standards and competition policy proposed by the developed world are disguised protectionist measures, trying to keep down competition from the developing countries. This is creating a serious North-South conflict.
The industrialised countries: In addition to the North-South conflict, some issues are also very controversial among the industrialised countries. Thus, the US and the Cairns Group strongly oppose the EU´s common agricultural policy and demand more market access in agricultural products. Conflicting interests are shown in the proliferating trade conflicts between the EU and the US, targeting bananas, steel, US hormone treated beef, EU subsidies as well as US sanctions and aggressive unilateralism. Recently, there has been an intensification of the dispute over US "foreign sales co-operations"(FSCS). Most Republicans joined the business opposition to the GATT ruling on FSCS. The dispute over FSCS threatens an escalation in transatlantic trade tensions. The increasing dispute between the WTO´s most important members is very difficult to cope with and diverts resources from further trade liberalisation towards dispute settlement (The Economist, March 4, 2000: 107).
Furthermore, the EU does not have a consistent policy on labour and environmental standards or competition policy. The EU has tried to circumvent an outright confrontation with the developing world. Therefore, the EU only proposed to establish a working group on labour issues while the US proposed the enforcement of labour standards by the WTO. The EU and US are also not in agreement over the scope of new trade negotiations. There are great differences in their positions towards investment and competition. The EU wants to integrate competition closer into the WTO because of the increasing number of cross-border mergers. It is argued that these mergers cannot be controlled by national jurisdiction. The EU also favours a single undertaking approach to competition policy because competition clauses are already included in the TRIPS, TRIMS and Telecommunications agreement. On the side of the US, the support for such an agreement is rather low, because it lacks the important support by US businesses.
The EU also favours a single undertaking in investment. Within this they want to apply the standard GATT rules, such as MFN and national treatment, to investment. Because they fear that more and more bilateral agreements will be concluded between the US and other countries, which will grant preferential treatment to the US. Again, the US is not very keen on an agreement on investment because there is not enough business support for it. US businesses see it as unnecessary because they do not face market access problems. Especially in times when the opposition to trade liberalisation is growing, it is important that the EU and the US work together, fostering further liberalisation. However, due to the increasing differences between the major powers and negotiation partners, the negotiation process might slow down even more.

Domestic difficulties

The reduction of barriers to trade and investment accentuate the asymmetry between groups that can cross boarders such as capital owners and those, which cannot, such as unskilled workers. Globalisation makes the demand for the second group more elastic because they can be more easily substituted through services by workers in low wage countries. Thus, the import of low manufactured goods from low wage countries reduces the demand for low-skilled workers in the importing country. According to the Heckscher-Ohlin model, countries will produce the good, which uses the country's most abundant factor. As a result the abundant factor will become scarcer and its price will increase. On the other hand, the scarce factor will become less scarce. Its price will decline. While the abundant factor wins, the scarce factor will loose. Under the assumption that unskilled labour is scarce in the developed world and skilled labour and capital are abundant, low skilled workers will loose. There will be a redistribution of income from the low-skilled workers to the high skilled workers and capital. It is argued that this accounts for the increasing income inequality in the US in the 1980s and 1990s and for the increasing unemployment in Europe.
It is further argued that the increase of capital mobility and the increased market access for FDI led to a reallocation of production from the North to the South. It is believed that globalisation leads to a race to the bottom in labour and environmental standards in the developed world. Public opposition to trade liberalisation also arises because trade negotiations no longer focus primarily on at the border barriers but on policies behind the borders. It is feared that standards, which are essential to the preference of a country, can be undermined by the multilateral trading order.

While most of these claims have little empirical evidence, they generate public opposition to globalisation and support for protectionism. Globalisation also results in the increasing demand for protection against social risk (Rodrik 2000: 464).

Anti-globalisation and pro-protectionist voices are particularly audible because producers and workers threatened by imports are highly concentrated while benefits from free trade are more diffuse. Since the groups hurt by free trade are relatively small, they can organise and lobby more easily than large consumer groups. Thus they find greater support from politicians.

This surge of protectionism can be seen especially in the US. In 1998, imports increased from crisis hit economies in Asia and elsewhere. While the US is booming, demand in the rest of the world is falling. With imports surging and exports declining, the US current account deficit is constantly increasing. In 1998 it ballooned to a record of $244 billion. Despite the high growth rates and well being of the economy, low unemployment, etc. pressure for protectionism has risen. Countervailing voices demanding to keep the market open have been very weak. Neither Congress nor Clinton was willing to lobby for free trade in an election year (The Economist: January 30, 1999: 77). The WTO is not only very unpopular among import competing producers, environmental and labour groups in the US. Recently US businessmen have started to protest against WTO rulings. As a result, many Republicans joined the business opposition to the WTO. As a result, opposition to the WTO is growing in the US (The Economist, March 4, 2000: 107). Congress is soon expected to vote on whether or not the US should stay in the WTO. Although Congress is not very likely to take the US out of the WTO, the vote and the debate in the US will undermine the WTO.

Due to the surge of protectionism, the US President has also not been granted Fast Track Authority for several years. However, this undermines his negotiation power and the US-position in trade negotiations. Thus, other countries might believe that negotiations would not lead anywhere since Congress can reject any concluded agreement. Consequently countries will be less willing to make trade liberalisation concessions.

These developments are especially problematic because the US has been one of the main advocates for free trade, initiator for new trade rounds and greatest force in the ongoing liberalisation process. If this fails to continue, the liberalisation process will slow down (The Economist, March 4, 2000: 107).