Die Doha-Runde: Der Stand der GATS-Verhandlungen und ihre Kritiker

Claudia Decker

1. Beginn der Doha-Runde

Vom 9. bis 13. November 2001 trafen sich die Mitgliedstaaten der Welthandelsorganisation (WTO) auf ihrem vierten Ministertreffen im Golfstaat Katar, um eine neue multilaterale Liberalisierungsrunde ins Leben zu rufen. Die dort aufgestellte Doha Development Agenda hat zum Ziel, bis zum Januar 2005 umfassende Liberalisierungen u.a. in den Bereichen Landwirtschaft, Dienstleistungen (GATS), Marktzugang (Nicht-Agrarprodukte) und Rules (Antidumping, Subventionen) festzulegen. Schwerpunkt der neuen Runde sollen die Entwicklungsländer und ihre verbesserte Integration in die Weltwirtschaft sein.

2. Aktueller Stand der Runde

Die anfängliche Euphorie über den erfolgreichen Beginn der neuen Welthandelsrunde wich im Laufe der Verhandlungen sehr schnell der Ernüchterung. So wurden zahlreiche Fristen nicht eingehalten, die besonders für die Entwicklungsländer von entscheidender Bedeutung waren: der bereits auf Ende 2002 verlegte Termin für Empfehlungen zur Sonderbehandlung der Entwicklungsländer („Special and Differential Treatment“) führte zu keinen Ergebnissen, im Dezember 2002 verstrich die Frist zur Einigung über den Zugang zu billigen Medikamenten (TRIPS), und Ende März 2003 versäumten es die WTO-Mitglieder, sich auf Modalitäten für die neuen Verpflichtungen in der Landwirtschaft zu verständigen. In Schlüsselbereichen der Doha Development Agenda droht somit eine Blockade. Selbst der Generaldirektor der WTO, der Thailänder Dr. Supachai Panitchpakdi, warnte in Berlin im März 2003: „I will be straightforward, we are facing imminent gridlock. There is no time left for defensive or tactical moves. The Doha Development Agenda is too ambitious and complex for a balanced deal to be put together at the last moment.”

3. TRIPS-Übereinkommen und öffentliche Gesundheit

Das Scheitern der Verhandlungen über den verbilligten Zugang zu Medikamenten für Staaten der Dritten Welt bedeutete einen herben Rückschlag für den Erfolg der Doha-Runde. In einer separaten Ministererklärung von Doha zum Thema „TRIPS-Übereinkommen und öffentliche Gesundheit“ war der TRIPS-Rat beauftragt worden, bis Ende Dezember 2002 Lösungen vorzuschlagen für Staaten, die grundsätzlich berechtigt sind, eine Zwangslizenz für patentgeschützte Medikamente in Anspruch zu nehmen, jedoch über keine ausreichende Produktionskapazitäten verfügen, um diese herzustellen. Aufgrund des Widerstands der USA konnte der Kompromissvorschlag über Ausnahmen zum Patentschutz nicht verabschiedet werden, obwohl er von allen anderen 143 WTO-Mitgliedern unterstützt wurde. Die USA waren jedoch der Ansicht, dass die vorgeschlagene Aufweichung des Patentschutzes zu weitgehend und nicht nur auf Infektionskrankheiten wie AIDS, Tuberkulose oder Malaria anwendbar sei. Die Gespräche wurden daher im Dezember 2002 erfolglos abgebrochen und auf das folgende Jahr vertagt. Die USA erklärten sich jedoch bereit, auf rechtliche Schritte zu verzichten, wenn Staaten unter Umgehung des Patentschutzes billigere Medikamente in Entwicklungsländer exportierten.

4. Landwirtschaft

Der entscheidende Bereich für das Gelingen der gesamten WTO-Verhandlungsrunde ist die Landwirtschaft. Die Gespräche laufen bereits seit Anfang 2000; in Doha wurde die Landwirtschaft jedoch in die Doha Development Agenda integriert. Der vorgesehene Zeitrahmen für die Verhandlungen ist sehr eng: bis Ende März 2003 sollten die Modalitäten festgelegt werden, und bis zur Ministerkonferenz in Cancún im September 2003 sollen die Mitgliedstaaten ihre Angebote für die Umsetzung der Forderungen vorgestellt haben. Ziel der Verhandlungen sind die Senkung der Zölle, die Kürzung staatlicher Beihilfen sowie der Abbau von Exportsubventionen.

Die Positionen der Europäer bzw. der USA und mit ihnen der agrarexportierenden Länder der Cairns Gruppe liegen jedoch weit auseinander.[1] Im Februar 2003 präsentierte der Vorsitzende des Agrarausschusses der WTO, Stuart Harbinson, ein Kompromisspapier, in dem er einen Abbau der Zölle um 60% und eine Senkung der Exportsubventionen in den nächsten fünf Jahren um mindestens die Hälfte vorschlug. Dieser Vorschlag wurde von der EU und Japan als „unfair“ zurückgewiesen, da er die USA und andere agrarexportierende Länder begünstige; den USA gingen die Vorschläge hingegen nicht weit genug. Bis Ende März 2003 konnten die WTO-Mitgliedstaaten ihre Differenzen bezüglich der Modalitäten nicht überbrücken. Ohne durchgreifende Reformen im Agrarbereich droht jedoch eine Blockade der WTO-Runde. Die Hoffnungen ruhen nun auf der Ministerkonferenz in Cancún, von der ein entscheidender Impuls für weitere Liberalisierungen erwartet wird.

5. Dienstleistungen (GATS)

Nach einer Studie der Weltbank machen Dienstleistungen heute rund 64% des BIPs der Industrieländer und 54% bei den Entwicklungs- und Schwellenländern aus und stellen den am schnellsten wachsenden Sektor dar. Unter günstigen Voraussetzungen könnten Entwicklungsländer nach Ansicht der Weltbank durch einen liberalisierten Dienstleistungshandel einen 4.5 mal so hohen Gewinn erzielen wie durch den liberalisierten Warenhandel allein.

Der internationale Dienstleistungshandel hat insgesamt einen Anteil von rund 25% am Welthandel und ist bis heute einer Vielzahl von Handelsbarrieren ausgesetzt. Daher wurden in der Uruguay-Runde zum ersten Mal Liberalisierungsverhandlungen aufgenommen, die zum Abschluss des „Allgemeinen Übereinkommens über den Handel mit Dienstleistungen“ (GATS) führten. Das GATS trat 1995 in Kraft und unterstellt Handel und Investitionen im Dienstleistungsbereich bestimmten Regelungen.[2] Es unterscheidet sich insofern von anderen WTO-Abkommen, als jedes Land selbst bestimmen kann, welche Verpflichtungen es im Rahmen des GATS eingehen will. Art. I GATS definiert vier Bereiche: Modus-1 sieht die grenzüberschreitende Erbringung von Dienstleistungen vor, Modus-2 die Nutzung von Dienstleistungen im Ausland, Modus-3 die Erbringung von Dienstleistungen durch Auslandsniederlassungen und Modus-4 betrifft den grenzüberschreitenden Personenverkehr bei Erbringung von Dienstleistungen.

Ebenso wie in der Landwirtschaft begannen die multilateralen Verhandlungen über weitergehende Liberalisierungen im Dienstleistungsbereich bereits im Jahr 2000 und wurden in Doha in die neue Handelsrunde integriert. Dabei wurde festgelegt, dass bis Ende Juni 2002 die Forderungslisten („requests“) an Drittländer vorliegen sollten und bis Ende März 2003 die eigenen Verhandlungsangebote („offers“). Insgesamt sollen die Verhandlungen zusammen mit der gesamten Doha-Runde im Januar 2005 beendet sein. Im Zentrum der Dienstleistungsverhandlungen stehen Finanz- und Transportdienstleistungen, Telekommunikation und Vertrieb; neue Schwerpunkte liegen in den Bereichen Post- und Kurierdienstleistungen sowie Umwelt- und Energiedienstleistungen.

Die Forderungen

Insgesamt stellte die EU im Juni 2002 detaillierte Forderungen an 109 WTO-Mitgliedstaaten – darunter 94 Entwicklungs- und Schwellenländer-, die bis zu zwölf Dienstleistungssektoren betreffen. Nach Angaben der EU orientieren sich die Forderungslisten dabei an bereits eingegangenen Verpflichtungen der WTO-Staaten im GATS sowie an deren wirtschaftlicher Entwicklung und Bedeutung.

An die USA wurde eine Forderung bezüglich der privat finanzierten höheren Bildungsdienstleistungen („higher education services“) gestellt, da in diesem Bereich bereits eine entsprechende Verpflichtung der EU bestand; in allen andern Fällen bezogen sich die Forderungen nicht auf öffentliche Versorgungsdienstleistungen („public services“). Zudem betonte die EU, dass ihre Forderungen keine Privatisierung zum Ziel haben.

Im Gegenzug stellten 39 Staaten Forderungen an die EU, die den Abbau bisheriger Vorbehalte bei den GATS-Verpflichtungen betreffen sowie eine Erweiterung bestehender Liberalisierungen. Zu den neuen Sektoren, in denen Forderungen erhoben wurden, zählen u.a. Post- und Kurierdienste, audiovisuelle Medien und Energiedienstleistungen.

Vor allem die USA sind daran interessiert, den in der Uruguay-Runde ausgeklammerten Bereich der audiovisuellen Medien zu liberalisieren. Des weiteren forderten sie die Beseitigung zahlreicher Handelshemmnisse für den Bildungsexport. Die Entwicklungsländer zielten mit ihren Forderungen hingegen vor allem darauf ab, den Bereich des grenzüberschreitenden Personenverkehrs (Modus-4) für alle Dienstleistungen auszuweiten und zwar nicht nur für hochqualifizierte Fach- und Führungskräfte, sondern auch für niedrig qualifizierte Arbeitskräfte.

Anhörung Bundestag

Aufgrund der starken öffentlichen Kritik an den GATS-Verhandlungen wurde Anfang April 2003 im Wirtschaftsauschuss des Deutschen Bundestags eine Anhörung der Verbände zu diesem Thema durchgeführt. Sowohl der Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) als auch der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) unterstützten die anstehenden GATS-Verhandlungen, während die Gewerkschaften, kommunale Verbände und das globalisierungskritische Netzwerk Attac ihnen sehr kritisch gegenüberstehen. Der BDI betonte, dass Deutschland bereits ein sehr hohes Liberalisierungsniveau besitze und die Verpflichtungen im GATS nur in wenigen Fällen Konsequenzen für den deutschen Dienstleistungsmarkt besäßen. Es käme durch die anstehenden Liberalisierungen lediglich zu einer wünschenswerten völkerrechtlichen Absicherung der bestehenden Maßnahmen. Gleichzeitig hob der BDI hervor, dass gerade Entwicklungsländer stark von einer Öffnung der Dienstleistungsmärkte profitieren würden, da sie besonders bei Dienstleistungen, die zur Entwicklung der Infrastruktur beitrügen, in großem Maße von den Industrieländern und deren Kapital- und Know-how-Transfers abhingen. Der DIHK wies darauf hin, dass vor allem die exportorientierte deutsche Industrie von einem Zugang zu ausländischen Dienstleistungsmärkten profitieren würde, da Waren und Dienstleistungen sowohl auf der Beschaffungs- als auch auf der Absatzseite immer enger miteinander verknüpft seien. Die Doha-Runde sollte somit zu weitreichenden Liberalisierungen im Bereich des GATS genutzt werden.

Die Kritiker wie insbesondere der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) befürchten hingegen eine neue globale Ordnung, die „tief in die bisher vorhandenen politischen, sozialen und kulturellen Wertvorstellungen und Ordnungssysteme der meisten Nationalstaaten eingreift und ihre Handlungsspielräume für politische Gestaltung erheblich einschränken kann.“ Die Gewerkschaften warnten bei der Anhörung insbesondere vor den Gefahren einer weiteren Marktöffnung für Arbeitnehmer (Modus-4), die vor allem von den Entwicklungsländern gefordert wurde. Dieser erleichterte Zugang habe eine weitere Verschlechterung der gegenwärtigen Arbeitsmarktsituation zur Folge. Außerdem befürchten sie, dass durch die zeitlich befristete Arbeitsmigration die nationalen Regelungen unter Druck geraten und es zu einer Verschlechterung des Lohnniveaus und der Sozialstandards kommen könnte (Lohn- und Sozialdumping). Die Gewerkschaften forderten daher einen branchenübergreifenden Arbeitsmarktvorbehalt bei Modus-4-Liberalisierungen.

Die kommunalen Verbände kritisierten vor allem die Forderung der EU an 72 der 109 WTO-Mitgliedstaaten, ihre Wasserversorgung und –entsorgung für die Bereiche Modus-1-3 zu liberalisieren. Sie warnten, dass eine Privatisierung und Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungen – wie der Trinkwasser- und Verteilungsdienstleistungen – die Folge sein könnte, nach vielfach unzulänglichen Dienstleistungsklassifikationen, auf denen die GATS Verpflichtungen basieren.

Nach der bisherigen Klassifikation im GATS fallen nur sanitäre Anlagen und Abwasserklärung in den Bereich der Umweltdienstleistungen. Die EU hat jedoch in einem bereits vor längerer Zeit in der WTO vorgelegten Klassifizierungsvorschlag für den Umweltsektor auch den Teilbereich „Verteilung von Trinkwasser“ aufgenommen. In Deutschland gehört es zum Selbstverwaltungsrecht der Kommunen, öffentliche Dienstleistungen wie die Wasserversorgung und –entsorgung selbst zu erbringen oder Konzessionen zu erteilen. Wenn die EU ihrerseits Liberalisierungszugeständnisse bezüglich sämtlicher Unterbereiche des Umweltsektors im Laufe der GATS-Verhandlungen annähme, ergäben sich für die Kommunen erhebliche Konsequenzen. Die deutsche Industrie hat hingegen ein offensives Interesse an der Öffnung der Wassermärkte im Hinblick auf Auslandsengagements und -investitionen.

Das NetzwerkAttac warnte in seiner Stellungnahme vor einer möglichen Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungen wie Gesundheit, soziale Dienste, Bildung und Kultur. Bisher habe der Staat in diesen Bereichen hohe Qualitätsstandards und die Sicherung weiterer Politikziele wie Umwelt- und Verbraucherschutz, Sicherheit und Gesundheit garantiert. Durch den Druck zur Liberalisierung sieht Attac die Gefahr einer Deregulierung in diesen Bereichen, die wiederum einen Qualitätsverlust der nationalen Regelungen und Standards („Race to the Bottom“) zur Folge hat.

Dieser Kritik wird entgegengehalten, dass das GATS staatliche Leistungen ausklammert, die „in Ausübung hoheitlicher Gewalt“ erbracht werden. Art. I:3 GATS definiert diese als „jede Art von Dienstleistung, die weder zu kommerziellen Zwecken noch im Wettbewerb mit einem oder mehreren Dienstleistungserbringern erbracht wird.“ Des weiteren gesteht es GATS den Staaten zu, sämtliche auf ihrem Hoheitsgebiet erbrachten Dienstleistungen nach nationalen politischen Vorgaben zu organisieren und zu regeln (Art. VI:1 GATS). NGOs wie Attac stehen diesen Ausnahmen des GATS jedoch kritisch gegenüber, da es ihrer Meinung nach kaum noch Bereiche gibt, die ausschließlich vom Staat und ohne Wettbewerber durchgeführt werden. Folglich befürchten sie, dass das GATS auf lange Sicht die öffentliche Finanzierung – auch in Form von Zuschüssen, Krediten und Subventionen – in Frage stellt, da im Falle einer Liberalisierung öffentliche Dienstleister mit privaten gleichgestellt werden müssten.

Attac kritisierte zusätzlich, dass das GATS die Rechte der Entwicklungsländer gefährde, da es in diesen Ländern durch die Öffnung der Dienstleistungsmärkte für wettbewerbsfähige Firmen aus Industrieländern zu einer weiteren Verschlechterung der Handelsbilanz kommen könnte. Außerdem erwartet es negative Konsequenzen aus der Liberalisierung von Dienstleistungssektoren, die für die wirtschaftliche Entwicklung von entscheidender Bedeutung sind, wie Infrastrukturdienstleistungen. Attac warnt davor, diese wichtigen Bereiche von transnationalen Konzernen dominieren zu lassen, die ausschließlich finanzielle Interessen verfolgten. Es fordert daher einen sofortigen Stopp der GATS-Verhandlungen.

Das Angebot der EU

Nach dem Fahrplan der Doha-Runde sollten die WTO-Mitgliedstaaten ihre eigenen Angebote („offers“) bis Ende März 2003 vorlegen. Da sich die Abstimmung innerhalb der EU-Mitgliedstaaten verzögerte, wurde das Angebot der EU erst am 29. April 2003 vorgelegt. Darin enthalten sind Verpflichtungen auch in neuen Sektoren wie Post- und Kurierdiensten, Rechtsdienstleistungen und Verkehrsdienstleistungen. Das Angebot im Bereich des Energiesektors wurde bis „zur WTO-Klärung der zugrundeliegenden Klassifizierung“ zunächst zurückgestellt. Im Bereich des Postmarktes mit einem Volumen von 31 Mrd. Euro bietet die EU eine Öffnung auf dem Niveau des Binnenmarktes an, und auch der interne Telekommunikationsmarkt soll für Drittländer vollständig liberalisiert werden. Deutschland ist vor allem daran interessiert, die Verpflichtungen in den Bereichen Modus-1 und Modus-3 zu erweitern.

Die EU betonte, dass sie kein weitergehendes Liberalisierungsangebot in den Bereichen Bildung, Gesundheitswesen und soziale Dienste vorgelegt habe. Die bisherigen „maßgeschneiderten Verpflichtungen“ und Ausnahmen bleiben somit bestehen, auch im Bereich der audiovisuellen Medien, deren Öffnung vor allem die USA gefordert hatten. Die EU verdeutlichte zusätzlich im Vorspann ihres Angebotes, dass sie weder eine Privatisierung der öffentlichen Dienstleistungen zum Ziel habe, noch die Absicht, die EU oder ihre Mitgliedstaaten davon abzuhalten, öffentliche Dienstleistungen nach nationalen politischen Vorgaben zu regeln. Gleichzeitig beinhaltet das Angebot auch keine Verpflichtungen im Bereich der Trinkwasserversorgung.

Im Zentrum des Angebots der EU steht ein verbesserter Zugang zum europäischen Binnenmarkt für hochqualifiziertes Personal aus Drittstaaten (Modus-4). So wird die Aufenthaltserlaubnis für die innerbetriebliche Entsendung dieser Experten und Führungskräfte („intra-corporate transfers“) auf drei Jahre erweitert. Zusätzlich dürfen Unternehmen von nun an Auszubildende mit Hochschulabschluss („graduate trainees“) bis zu einem Jahr in ein Tochterunternehmen in der EU entsenden. Insgesamt soll die Anzahl der Sektoren, in denen Dienstleistungsunternehmen aus Drittstaaten ohne eigene Firmenniederlassungen im Gemeinschaftsgebiet Mitarbeiter in die EU entsenden dürfen („vertragliche Dienstleistungserbringer“), auf 21 erhöht und die zeitliche Befristung von drei auf sechs Monate erweitert werden. Auch qualifizierte Freiberufler wie Architekten, Ingenieure und Computerfachleute erhalten eine maximale Aufenthaltsgenehmigung von sechs Monaten. In beiden Fällen werden jedoch eine Reihe zusätzlicher Qualifikationen als Bedingung erhoben. Die EU sah zwar davon ab, eine „wirtschaftliche Bedarfsprüfung“ („economic needs test“, ENT) zu erheben, es wurden jedoch für alle Dienstleister numerische Obergrenzen angemeldet, deren Einzelheiten EU-intern noch zu beraten und festzulegen sind.

Reaktionen der GATS Kritiker

Die Reaktion auf das Angebot der EU seitens der Kritiker war verhalten optimistisch. Die Dienstleistungsgewerkschaft Verdi verbuchte es als Erfolg, dass das Angebot der EU keine Liberalisierungen für öffentliche Dienstleistungen enthält. Obwohl sie bis zuletzt dafür gekämpft hatte, den Marktzugang für ausländische Arbeitskräfte nicht zu liberalisieren, sah sie positive Aspekte u.a. darin, dass innerbetrieblich nur Experten und Führungskräfte entsendet werden dürfen, dass die Entsendung von Dienstleistungserbringern auf Grundlage eines Arbeitsvertrages eindeutig eingegrenzt ist und dass nur qualifizierte Freiberufler mit Hochschulniveau oder vergleichbaren Qualifikationen den Zugang zum europäischen Markt erhalten. Auch die Quotenregelung sei akzeptabel, solange deren Flexibilität gewahrt bliebe. Die Baugewerkschaften befürchten hingegen weiterhin, dass durch das EU-Angebot der Arbeitsmarkt für Bewerber aus Drittstaaten geöffnet werde.

Attac wertete das vorliegende Angebot der EU als ersten Erfolg seiner Kampagne, da die Bereiche Bildung, Gesundheit, Kultur und Trinkwasser ausgeklammert wurden. Es sieht jedoch „keinen Grund zur Entwarnung“, da die Verhandlungen über Liberalisierungen gerade erst begonnen hätten und WTO-Mitglieder weitere Zugeständnisse fordern würden.

Ausblick

Die tatsächlichen Liberalisierungen, zu denen sich die EU im Bereich des GATS verpflichtet, stehen noch nicht endgültig fest. Die Angebote, die jetzt vorliegen, bilden nur die Grundlage für die fortlaufenden Verhandlungen, während das entgültige Angebot von den Gegenangeboten der anderen WTO-Mitglieder und dem Gesamtresultat der Doha-Runde abhängt.

Auch wenn die öffentlichen Bereiche Bildung, Gesundheit, Kultur, Trinkwasser und Verteilungsdienstleistungen im Angebot der EU ausgeklammert sind, besteht möglicherweise bei der Wasserversorgung noch Klärungsbedarf: während die EU einerseits anstrebt, diesen Bereich in die Umweltdienstleistungen und somit in den Geltungsbereich des GATS einzubeziehen, hat sie ihn andererseits nicht in ihr Angebot aufgenommen. Dieser Widerspruch wird Diskussionen auslösen, auch wenn es im GATS keine Verpflichtungen zu symmetrischen Liberalisierungen gibt.

Grundsätzlich besteht die Möglichkeit einer Öffnung in allen vom GATS erfassten Dienstleistungssektoren. Rein ökonomisch würden alle WTO-Mitgliedstaaten davon profitieren, auch die Entwicklungsländer – zumindest nach Auffassung der Weltbank, wie sie in einer Studie festgestellt hat. Das Problem liegt jedoch darin, dass bei Dienstleistungen nicht nur sehr sensible Bereiche wie Werte und Traditionen der Bevölkerung betroffen sind sondern auch Arbeitsmärkte und starke Ängste vorherrschen. Das Angebot der EU spiegelt die internen Kompromissmöglichkeiten der Europäer, wird jedoch für einen erfolgreichen Abschluss der Runde nicht ausreichen. Allerdings ist die Eröffnungsphase auf allen Seiten von Interessenwahrung geprägt, d.h. ohne wechselseitige Zugeständnisse in den jeweils sensiblen Bereichen wird es keine Fortschritte geben.

Wichtig ist, dass die Doha-Runde ein Erfolg wird. So ist auch aus EU-Sicht – unter dem Aspekt des Multilateralismus und der Einbindung der Entwicklungsländer – ein fairer Interessenausgleich im WTO-Rahmen von großer Bedeutung.

Dr. Claudia Decker
Wissenschaftliche Mitarbeiterin
Forschungsinstitut der DGAP

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