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Die deutsche und europäische Position bzgl. einer neuen WTO-Verhandlungsrunde

Dr. Helen Winter

1. Einleitung

Ein freier Welthandel gibt wichtige Impulse für Wirtschaftswachstum und Beschäftigung. Deutschland mit seiner starken außenwirtschaftlichen Verflechtung hat in den letzten 50 Jahren seinen Wohlstand durch einen freien Handel steigern können. Auch die EU, die mit der Abschaffung der Binnengrenzen positive Erfahrungen sammeln konnte, misst dem Abbau von Hemmnissen für den freien Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr eine hohe Bedeutung bei.

Durch die Globalisierung kann Handelspolitik nicht mehr isoliert betrachtet werden, denn fast jede wirtschaftspolitische Maßnahme eines Staates wirkt sich auf die Handelsbeziehungen und damit auf die wirtschaftliche Situation in anderen Ländern aus. Die stärkere Verflechtung der Handels-, Finanz- und Investitionsströme erfordert neue internationale Regeln. Darüber hinaus besteht die Notwendigkeit, eine angemessene Verknüpfung zwischen weiterer Handelsliberalisierung und einer nachhaltigen Entwicklung, dem Umweltschutz, dem sozialen Fortschritt und der Beachtung sozialer Mindeststandards sowie der Armutsbekämpfung und dem Gesundheits- und Verbraucherschutz herzustellen.

Diese globale Herausforderung hat die EU dazu veranlasst, eine Konzeption für eine umfassende Verhandlungsrunde zu entwickeln. Mit der Integration dieser Themen wird die WTO besser in der Lage sein, auf die Herausforderungen zu antworten, die sich aus dem sozialen, ökonomischen und technischen Wandel ergeben. Deutschland hat bei der Konzeption und Ausarbeitung der EU-Position eine wichtige Rolle gespielt. Unter der deutschen EU-Präsidentschaft im ersten Halbjahr 1999 hat die Europäische Union ihre Grundsatzposition dargelegt und im Oktober 1999 in den Schlussfolgerungen des Rates für Allgemeine Angelegenheiten konkretisiert.

2. Folgende Ziele verfolgt die EU:

a) Umfassender Abbau der Industriezölle
Obwohl die GATT-Zollverhandlungsrunden die Industriezölle beträchtlich gesenkt haben, bestehen für die deutsche exportorientierte Industrie trotz geringer Durchschnittszölle noch erhebliche Handelshemmnisse in Form von Spitzenzöllen für bestimmte Warengruppen von bis zu 48 %. Durch den Abbau von Zollhemmnissen können Exporte gesteigert werden, was zu erheblichen Wohlstandseffekten und zur Schaffung weiterer Arbeitsplätze beiträgt. Im Rahmen einer neuen Handelsrunde ist deshalb ein substantieller, umfassender Zollabbau gewerblicher Produkte ohne Ausnahmen notwendig.

b) Liberalisierung beim internationalen Handel mit Dienstleistungen
Angesichts der zunehmenden Bedeutung des Dienstleistungshandels und der bisher nur in Ansätzen erfolgten Liberalisierung einzelner Dienstleistungsbereiche verfolgt die EU eine generelle Liberalisierung der Dienstleistungen. Dies eröffnet der exportstarken deutschen Dienstleistungswirtschaft neue Chancen und verbessert die rechtlichen Rahmenbedingungen für ihr Auslandsengagement.

c) Liberalisierung beim Handel mit Agrarprodukten
Die EU verfolgt das Ziel, sich als wichtiger Lebensmittelexporteur ihren Anteil an der erwarteten Ausweitung des Weltagrarhandels zu sichern und gleichzeitig ein Gleichgewicht zwischen Handelsfragen und nichthandelsbezogenen Anliegen (u.a. die multifunktionale Rolle der Landwirtschaft) zu erreichen. d) Abbau unnötiger Bürokratie im internationalen Handel
Der Anteil der Kosten der exportierenden Wirtschaft für die technische Abwicklung ihrer Ausfuhren beträgt im Durchschnitt zwischen 5 % und 10 % des Warenwertes und übersteigt damit zum Teil den ursprünglichen Zollsatz. Auch hier sollten durch entsprechende Handelserleichterungen die Ein- und Ausfuhr effizienter gestaltet werden.

e) Mehr internationale Disziplin beim Antidumping
Der WTO-Antidumping-Kodex gibt der Industrie eines Importstaates die Möglichkeit, sich gegen Wettbewerbsverfälschungen aufgrund von Dumping zu wehren. Allerdings wird das Antidumpinginstrument zunehmend für protektionistische Schutzzwecke missbraucht. Im Rahmen einer neuen WTO-Runde besteht deshalb großes Interesse, die internationale Disziplin bei Antidumpingmaßnahmen durch Verbesserung des WTO-Kodex zu stärken.

f) Berücksichtigung der öffentlichen Anliegen in Fragen des Gesundheits- und Verbraucherschutzes
Eine neue Welthandelsrunde sollte auch die Sorgen der Zivilgesellschaft hinsichtlich des Gesundheits- und Verbraucherschutzes durch eine Verstärkung des sogenannten Vorsorgeprinzipsberücksichtigen.

g) Besserer Schutz des Geistigen Eigentums
Die EU fordert eine bessere Umsetzung des Schutzes des Geistigen Eigentums durch die WTO-Mitgliedstaaten, wobei auch eine mögliche Ausweitung auf neue Schutzbereiche, z.B. den elektronischen Handel, geprüft werden sollte.

h) Marktöffnung im öffentlichen Auftragswesen
Viele Entwicklungsländer sind dem plurilateralen Abkommen über das öffentliche Beschaffungswesen nicht beigetreten. Aber auch hinsichtlich der Bundesstaaten der USA gibt es Implementierungsprobleme. Daher fordert die EU, dass die noch fehlenden Länder dem Abkommen beitreten und über Verbesserungen im Bereich des öffentlichen Auftragswesens verhandelt wird.

i) Handel und Investitionen
Zur Zeit werden Investitionen über bilaterale Verträge geregelt, da für grenzüberschreitende Investitionen weltweit anerkannte Investitionsregeln fehlen. Trotz eines eigenen umfangreichen bilateralen Vertragswerkes von ca. 1.200 Abkommen ist die Bundesregierung jedoch überzeugt, dass die Entwicklung eines multilateralen Regelwerks für ausländische Investitionen wichtig ist, weil so Wettbewerbsverzerrungen vermieden und grenzüberschreitende Investitionen erleichtert werden. Deutschland hatte deshalb den Beschluss der WTO-Ministerkonferenz 1996 in Singapur, eine Arbeitsgruppe "Handel und Investition" einzusetzen, ausdrücklich begrüßt und sich in den Folgejahren im Rahmen der EU aktiv für eine stärkere Einbeziehung des Themas Handel und Investitionen eingesetzt. Aus deutscher Sicht, wie auch der EU insgesamt, bleibt das gemeinsame langfristige Ziel im Rahmen der WTO ein multilaterales Regelwerk für Investitionen u.a. mit freiem Marktzugang für Unternehmensgründungen, umfassender Garantie der Nichtdiskriminierung, uneingeschränktem Rechtsschutz und Schutz vor Enteignung zu vereinbaren. Ein Ausbau des WTO-Regelwerkes in diesem Bereich bietet kleineren Handelspartnern und den Entwicklungsländern Rechtssicherheit und mehr Schutz gegenüber einseitigen Maßnahmen.

j) Handel und Wettbewerb
Schon in der ursprünglichen Havanna Charta zur Gründung einer internationalen Handelsorganisation sollte der Wettbewerb international geregelt werden. Aber erst 1996 beschloss die WTO-Ministerkonferenz in Singapur, insbesondere auf deutsche und europäische Initiative, eine Arbeitsgruppe "Handel und Wettbewerbspolitik" einzurichten, um die Zusammenhänge zwischen Handels- und Wettbewerbspolitik einschließlich wettbewerbswidriger Praktiken zu untersuchen. Grenzüberschreitende Fusionen von Großunternehmen sind die Folge der neuen globalen Orientierung von Unternehmen und Märkten. Hier greifen nationale und europäische Wettbewerbsrechte zu kurz. Deutschland und die EU sehen daher die Notwendigkeit, zumindest langfristig internationale Wettbewerbsregeln zu vereinbaren, um Wettbewerbsverzerrung zu vermeiden und Marktzugang zu gewährleisten, damit die Vorteile der Handelsliberalisierung abgesichert werden. Als Vorbereitung für ein globales Wettbewerbsrecht könnten zunächst Grundregeln für den grenzüberschreitenden Wettbewerb und eine verstärkte Zusammenarbeit der nationalen Wettbewerbsbehörden festgelegt werden.

k) Handel und Umwelt
Deutschland und die EU streben an, ökologische Aspekte stärker in das multilaterale Handelssystem zu integrieren, ohne jedoch handelspolitische Prinzipien der WTO zu untergraben oder unter dem Vorwand des Umweltschutzes Protektionismus zu betreiben. Zwar wurden am Ende der Uruguay-Runde umweltpolitische Ziele in die WTO (Präambel) aufgenommen und ein Ausschuss für Handel und Umwelt eingesetzt, doch durch die restriktive Haltung der Entwicklungsländer gelang es nicht, konkrete Verhandlungsansätze aufzuzeigen. Einerseits befürchten die Entwicklungsländer Missbrauch umweltpolitischer Argumente für protektionistische Interessen, andererseits haben sie die Sorge, dass ihnen Umweltstandards der Industrieländer aufgezwungen werden, die sie für sich als unrealistisch empfinden. Die EU vertritt die Auffassung, dass das Verhältnis zwischen internationalen Umweltabkommen und den WTO-Regeln sowie den Vorschriften für nichtproduktbezogene Verfahren und Produktionsmethoden, insbesondere in Bezug auf die Regelung für Umweltgütezeichen, geklärt werden muss. Auch sollte die Rolle umweltrelevanter Grundprinzipien, insbesondere des Vorsorgeprinzips, geprüft und die Zusammenarbeit zwischen WTO und maßgeblichen internationalen Gremien gefördert werden.

l) Handel und Sozialstandards
Sozialstandards waren 1996 bei der WTO-Ministerkonferenz in Singapur das am meisten umstrittene Thema. Alle WTO-Mitglieder bekannten sich zwar zur Einhaltung international anerkannter Arbeitsnormen und waren sich einig, Sozialnormen nicht zu protektionistischen Zwecken zu missbrauchen. Aber die meisten Entwicklungsländer lehnten eine institutionalisierte Erörterung in der WTO ab. Deutschland und die EU haben deshalb im Vorfeld der dritten WTO-Ministerkonferenz in Seattle das Thema erneut aufgegriffen. Die EU strebt dabei die Schaffung eines gemeinsamen ständigen Arbeitsforums von WTO und ILO zu Handelsliberalisierung, Entwicklung und grundlegende Arbeitnehmergrundrechte an, um ein besseres Verständnis des Themas durch einen Dialog zwischen allen Parteien einschließlich Regierung, Arbeitgeber, Gewerkschaften und anderen internationalen Organisationen zu fördern. Dieser Dialog sollte eine Prüfung des Verhältnisses zwischen Handelsliberalisierung und Kernarbeitsstandards einschließen, ohne die ILO als für die Entwicklung solcher Standards zuständige Organisation in Frage zu stellen.

m) Verstärkte Einbindung der Entwicklungsländer
Ein aus deutscher aber auch aus europäischer Sicht ganz wesentlicher Bestandteil einer neuen Welthandelsrunde ist die Integration der Entwicklungsländer in das Welthandelssystem. Handelsliberalisierung ist ein wichtiges Element für die Armutsbekämpfung. Dabei hat ein verbesserter Marktzugang für Entwicklungsländer besonderes Gewicht. Mit dem Instrument der allgemeinen Zollpräferenzen der EU erhalten Entwicklungsländer einseitig einen präferenziellen Marktzugang. Für die am wenigsten entwickelten Länder (LDCs) gewährt die EU bereits Zollfreiheit für alle gewerblichen Produkte. Mit einer derzeit beratenden weiterführenden EU-Initiative will die EU den LDCs darüber hinaus mittelfristig Zollfreiheit auch im Agrarsektor einräumen. Auch unterstützt die EU die von der WTO gewährte technische Hilfe zum Aufbau von Humankapital und administrativen Kapazitäten, damit eine gleichberechtigte Teilnahme der Entwicklungsländer am internationalen Handel gewährleistet ist. Durch Kohärenz und Kooperation der WTO mit anderen internationalen Organisationen könnte die Effizienz der Entwicklungshilfe gesteigert werden.

3. Gründe für das Scheitern der dritten Ministerkonferenz der WTO in Seattle

Die Einberufung einer neuen Welthandelsrunde auf der Ministerkonferenz in Seattle scheiterte aus einer Vielzahl von Gründen - sicherlich nicht am Protest der Globalisierungsgegner. Der Mangel an Zeit für ernsthafte Verhandlungen, die Schwierigkeiten beim Management und der Organisation der Konferenz, intransparente Verfahren und der Ausschluss vieler kleiner Entwicklungsländer von der Diskussion machten es für die Verhandelnden schwierig, konstruktiv zu arbeiten und einen Konsens zu finden. Es gab im Prinzip drei verschiedene Gruppierungen in Seattle: Die EU und die sog. "friends of the round" mit Japan, Korea, Mexiko, Chile, Türkei und den Ländern Mittel- und Osteuropas, die sich für eine breite, umfassende Tagesordnung einsetzten, um den divergierenden Prioritäten aller WTO-Mitglieder zu genügen und gleichzeitig die Sorgen einer breiten Öffentlichkeit über die positiven und negativen Auswirkungen einer Handelsliberalisierung aufzugreifen. Die andere Gruppe, bestehend aus den USA und den Cairnsländern, d.h. den agrarexportierenden Ländern, wollten sich nur auf den Marktzugang konzentrieren. Und die dritte Gruppe bestand aus jenen Entwicklungsländern, die sich auf die Frage der Umsetzung der Uruguay-Runde und auf die dort festgelegte Agrar- und Dienstleistungsagenda konzentrieren wollten. Diese Länder hegten ein tiefes Misstrauen gegenüber dem, was sie als "Nichthandelsthemen" der industrialisierten Welt, insbesondere die Verknüpfung von Umwelt- und Arbeitsfragen mit der WTO, betrachteten. Ein weiterer Grund für das Scheitern war sicherlich das Fehlen jeglicher Flexibilität der USA, den Interessen der Entwicklungsländer entgegenzukommen. Da die Entwicklungsländer mit ihrem Anliegen im Bereich der Umsetzung der Uruguay-Runde nicht durchdrangen, war es nicht verwunderlich, dass sie keine Bereitschaft zeigten, sich auf eine von der EU angestrebten umfassenden Runde einzulassen.

4. Die Zeit nach Seattle

Die Verhandlungen zum Dienstleistungsbereich und Agrarbereich haben - gemäß der built-in-agenda - Anfang 2000 begonnen. Trotz des großen Interesses Deutschlands, insbesondere im Dienstleistungssektor zu schnellen Verhandlungsergebnissen zu gelangen, dürften durchgreifende Fortschritte nur im Rahmen einer neuen Runde zu erreichen sein. Daher wirbt die EU weiterhin für ihr Konzept einer umfassenden Liberalisierungsrunde, da sich politisch heikle Fragen in einem Gesamtpaket besser lösen als bei rein sektoralen Verhandlungen. Der Ansatz von Generaldirektor Moore eines sog. "incremental approach", also zunächst mit einigen wenigen Themen anzufangen und die Tagesordnung dann langsam aufzustocken, birgt Risiken und wird von der EU abgelehnt. Außerdem konnten 2000 einige vertrauensbildende Maßnahmen gegenüber Entwicklungsländern bei der WTO lanciert werden. So konnten im Laufe des Jahres 2000 einige Probleme der Entwicklungsländer bei der Implementierung der Uruguay-Runde gelöst werden. Allerdings sind gerade im Implementierungsbereich viele Probleme erst im Kontext einer umfassenden neuen Welthandelsrunde zu lösen. Gemeinsam mit USA, Japan und Kanada hat die EU ein Maßnahmenpaket (Quad-Initiative) mit verbessertem Marktzugang für LDCs, effizienterer technischer Hilfe und stärkerer Beteiligung aller Mitgliedstaaten am internen Konsultationsprozess der WTO vorgelegt. Deutschland hat darüber hinaus zur Verbesserung der technischen Hilfe 5 Mio. DM in Form projektgebundener Mittel für den WTO-Treuhandfonds in Aussicht gestellt. Eine vollständige Einbindung der Entwicklungsländer in das Welthandelssystem wird aber - das muss realistisch gesehen werden - nur im Rahmen einer neuen Runde zu erreichen sein.

5. Neue Ansätze

Die EU überlegt derzeit intern, wie ihre Strategie einer umfassenden Runde flexibler gestaltet werden kann. Dabei sollen alle angesprochenen Themen weiter Bestandteil einer neuen Runde bleiben, aber die sog. "Handel und ..."-Themen sollen an die Bedürfnisse der Entwicklungsländer angepasst werden. Beim Thema Handel und Umwelt wird D versuchen, die Ziele bei diesem Thema den Entwicklungsländern noch verständlicher zu machen und gleichzeitig Problemfelder aufzunehmen, an denen die Entwicklungsländer ausgeprägte Interessen haben, wie etwa die Fragen des Exports von im Inland verbotenen Gütern und Zugang zu genetischen Ressourcen. Das Thema Handel und Sozialstandards könnte auf allgemeine Aspekte der sozialen Entwicklung ausgeweitet werden, um den Vorstellungen der Entwicklungsländer entgegenzukommen. Auch sollten neben der ILO andere internationale Organisationen wie Weltbank und UNCTAD beteiligt werden. Für die Verhandlungen zum Thema "Handel und Investitionen" wäre ein zeitlich längerer Horizont oder als Einstieg zunächst ein plurilaterales Abkommen denkbar. Ähnliche Überlegungen werden für den Komplex "Handel und Wettbewerb" angestellt. Plurilaterale Abkommen stellen keine Ideallösung dar, insbesondere wenn wichtige Handelspartner - wie beispielsweise die USA - diesen nicht beitreten. Für eine ökonomische Durchsetzbarkeit wird eine "kritische Masse" benötigt. Allerdings sind plurilaterale Abkommen besser als gar keine Abkommen und bei Erfolg dieser Abkommen werden auch andere Länder die Vorteile erkennen und beitreten, so dass sie im Laufe der Zeit zu multilateralen Abkommen ausgebaut werden können.

6. Chancen für eine neue Runde

Es liegt auf der Hand, dass es für einen erfolgreichen Start und Verlauf einer neuen Runde nicht einfach nur darauf ankommt, die konsensfähigen Themen zu ermitteln. Nach den Erfahrungen von Seattle muss die Transparenz des internen Verhandlungsprozesses verbessert werden, damit eine gleichberechtigte Beteiligung aller Mitgliedstaaten möglich ist. Außerdem müssen die Nichtregierungsorganisation, als Teil der Zivilgesellschaft, neben den Wirtschaftsverbänden stärker von der WTO beachtet werden. Bei der Vorbereitung für eine Runde war bereits vor Seattle und auch jetzt weiterhin die Zivilgesellschaft auf nationaler und europäischer Ebene durch Anhörungen und bilaterale Dialoge beteiligt.

Nach den Statuten der WTO müsste 2001 die vierte Ministerkonferenz organisiert werden. Sie soll vom 9.-13. November 2001 in Katar stattfinden. Aus deutscher Sicht sollte diese Konferenz eine neue Runde einleiten, ansonsten würde die WTO ein schlechtes Signal für weitere Handelsliberalisierungen geben. Die verbleibende Zeit muss daher intensiv genutzt werden. Die neue US-Administration betont die Rolle eines freien Handels, so dass tendenziell eine neue Runde begrüßt wird. Allerdings hat sie - im Gegensatz zur Clinton-Administration - weniger Interesse an den für die EU wichtigen Themen Umwelt und soziale Entwicklung. Die EU geht verstärkt auf die Entwicklungsländer zu, um Interesse und Verständnis an einzelnen EU-Themen zu wecken. Ob eine neue Welthandelsrunde in diesem Jahr eingeleitet wird, ist schwer abzuschätzen. Es wird insbesondere auf die nächsten Wochen ankommen, ob zwischen USA, EU und Entwicklungsländern ein Konsens gefunden werden kann. Wichtig ist aber, dass die Handelsliberalisierung nicht zum Stillstand kommt, denn eine Zuspitzung der Gegensätze zwischen den großen Handelsmächten und eine zunehmende Renationalisierung passt nicht in eine globale Weltordnung. Vor diesem Hintergrund setzt sich die Bundesregierung im Einklang mit ihren Partnern in der EU dafür ein, dass die neue WTO-Runde zum Nutzen aller Länder eine weitere Liberalisierung und Handelsausweitung bewirkt und eine schrittweise Integration der Entwicklungsländer, insbesondere der am wenigsten entwickelten Länder, in das multilaterale Handelssystem fördert. WTO-Regeln müssen hinsichtlich Transparenz, Fairness und Verlässlichkeit gestärkt werden. Auch sollte die neue WTO-Runde sicherstellen, dass durch die Liberalisierung die nachhaltige Entwicklung gefördert wird und die Anliegen der Zivilgesellschaft (Unternehmen, Gewerkschaften und Konsumenten) berücksichtigt werden.

Die zunehmenden Abschlüsse von Regionalabkommen zeigen, dass die meisten Länder weiter liberalisieren wollen. Allerdings stellen Regionalabkommen lediglich eine zweitbeste Lösung dar, weil Handelsvorteile nur einigen Staaten gewährt werden und so Handelsverzerrungen ausgelöst werden. Gerade Entwicklungsländer könnten dadurch benachteiligt werden und die Globalisierungsgeschwindigkeit könnte auseinanderdriften. Multilateralität bleibt daher der Königsweg.

Dr. Helen Winter
Bundesministerium fuer Wirtschaft und Technologie