Inhalt

Das Aussetzen der Doha-Runde nährt Zweifel an den Erfolgsaussichten weiterer globaler Handelsliberalisierungen. Einige Wissenschaftler argumentieren, die WTO werde durch die Proliferation regionaler Handelsabkommen geschwächt. Tatsächlich hängt die Wirkung solcher regionalen Strukturen allerdings von den Motiven der beteiligten Staaten ab. Der neorealistischen Sichtweise zu Folge sollte man erwarten, dass Regierungen einen intra-regionalen Wettbewerb um die Vorherrschaft in der Weltwirtschaft wahrnehmen, während der neoliberale Institutionalismus das Interesse an absoluten Wohlstandsgewinnen betont. Für den Neorealismus besteht demnach ein grundsätzlicher Widerspruch zwischen der Existenz regionaler Institutionen und globalen Verhandlungen in der WTO, wohingegen neoliberale Institutionalisten davon ausgehen, dass sich die verschiedenen Organisationen gegenseitig ergänzen. Das Beispiel der Association of South East Asian Nations (ASEAN) zeigt, dass einzelne Staaten innerhalb einer regionalen Organisation oft von unterschiedlichen Motiven geleitet werden. So lässt sich auf das Verhalten Malaysias die neorealistische Theorie anwenden, während Singapur eher die Erwartungen des neoliberalen Institutionalismus zu erfüllen scheint. In einem solchen Fall bleibt die Wirkung einer regionalen Organisation auf die WTO gering. Schlussfolgernd lässt sich daher feststellen, dass es eine politische Entscheidung bleibt, ob Staaten regionale Organisationen als Ergänzung zur WTO benutzen oder ob sie in einer verstärkten Regionalisierung einen Gegenentwurf zu weltweiten Handelsliberalisierungen sehen.

Einleitung

Lange Zeit wurde „Globalisierung“ als die bestimmende soziale und ökonomische Entwicklung des beginnenden 21. Jahrhunderts wahrgenommen: Sämtliche Lebensbereiche schienen von einer stetigen Zunahme weltweiter Verknüpfungen über nationalstaatliche Grenzen hinweg berührt zu werden, sei es in Wirtschaft, Politik oder Kultur. Insbesondere die Liberalisierung der Handelsbeziehungen innerhalb der Welthandelsorganisation (WTO) galt als Motor für eine verstärkte weltweite Verzahnung von Unternehmen, Produktionsketten und ganzen Volkswirtschaften. Um so bedeutsamer wirkt daher der jüngste Beschluss, die Doha-Verhandlungsrunde der WTO auszusetzen. Eine weitere weltweite Reduzierung von Zöllen und Handelsbeschränkungen ist damit vorerst gescheitert.

Dabei hat es in den letzten Jahren durchaus Fortschritte in der Handelsliberalisierung gegeben -  diese fanden allerdings nicht in der WTO sondern auf regionaler Ebene statt. Allein seit 2001 sind weltweit 67 regionale Handelsabkommen in Kraft getreten.[1] Diese Proliferation von regionalen Verträgen bezeichnen einige Wissenschaftler bereits als einen „neuen Regionalismus“[2] – und werfen somit die Frage auf, ob man anstelle von „Globalisierung“ nicht eher von einer „Regionalisierung“ der Weltwirtschaft sprechen sollte. Es ist nämlich durchaus umstritten, ob das Phänomen der Regionalisierung als ein Bestandteil der Globalisierung angesehen werden kann, oder ob sie vielmehr eine Gegenkraft zu ihr darstellt. Die Welthandelsorganisation ist ein gutes Beispiel für diese Diskussion: Einige Wissenschaftler gehen davon aus, dass regionale Abkommen globale Verhandlungen erschweren, während andere argumentieren, dass sie als eine nützliche Ergänzung zur WTO begrüßt werden sollten.

Die Debatte über das Verhältnis zwischen regionalen und globalen Institutionen lässt sich in zwei Bereiche aufteilen: Zum einen muss man beurteilen, inwiefern die Existenz regionaler Organisationen die praktische Arbeit von Institutionen wie der WTO erschwert oder erleichtert. Zum anderen stellt sich die grundsätzliche Frage, mit welcher Motivation Staaten an regionalen Integrationsprojekten teilnehmen und was dies über ihre Haltung gegenüber internationaler Kooperation aussagt. Eine Diskussion dieser Fragestellungen am Beispiel der „Association of Southeast Asian Nations“ (ASEAN) zeigt, dass diese Motivationen sehr unterschiedlich sein können. So hängt der Einfluss regionaler Handelsabkommen auf globale Verhandlungen letztlich davon ab, ob Regierungen an absoluten Wohlstandsgewinnen interessiert sind und sie regionale Projekte als Ergänzung zur WTO sehen, oder ob sie einen inter-regionalen Wettbewerb um die Vorherrschaft in der Weltwirtschaft wahrnehmen, in dem einzelne regionale Blöcke ihre relative Macht zu maximieren versuchen.

Definitionen

Um das Verhältnis zwischen Globalisierung und Regionalisierung zu bewerten, lohnt sich zunächst eine sorgfältige Definition der entscheidenden Konzepte. Der Begriff der „Globalisierung“ bezeichnet eine weltweite Vermehrung und Vertiefung transnationaler Beziehungen. Dies führt zu einer stärkeren Interdependenz zwischen Akteuren in unterschiedlichen Regionen. Dabei wird der Globalisierung eine wirtschaftliche, politische und kulturelle Dimension zugeordnet. In wirtschaftlicher Hinsicht beschreibt die Globalisierung unter anderem eine Zunahme von internationalen Handelströmen, die durch einen Abbau von Zöllen und Beschränkungen beschleunigt wird. So hat sich der Anteil der Exporte am weltweiten Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 12 Prozent 1960 auf fast 24 Prozent im Jahr 2004 nahezu verdoppelt.[3]

Anders als die Globalisierung beziehen sich „Regionalismus“ und „Regionalisierung“ auf einen spezifischen geographischen Raum. Regionalismus steht dabei für den politischen Prozess, bei dem durch zwischenstaatliche Verträge bestimmte Elemente staatlicher Souveränität auf eine regionale Ebene übertragen werden.[4] Regionalisierung bezieht sich hingegen auf den wirtschaftlichen Bereich und beschreibt eine Zunahme an transnationalen Verbindungen die zu einer wachsenden regionalen Interdependenz führen.

Die Bedeutung beider Konzepte hängt allerdings von der genauen Definition des Begriffes „Region“ ab. Auf der internationalen Ebene bedeutet „Region“ zunächst eine durch ihre geographische Nähe miteinander verbundene Gruppe von Staaten. Kontinente wie Europa oder Nordamerika werden daher häufig als Regionen wahrgenommen. Oft werden allerdings auch weitere Kriterien für die Existenz einer Region angeführt: Dazu gehören kulturelle, religiöse oder politische Gemeinsamkeiten. So liegt Ägypten beispielsweise geographisch in Afrika, wird aber  dennoch wegen seiner arabischen Prägung eher mit der Region des Nahen Osten in Verbindung gebracht. Letztlich ist es umstritten, ob es überhaupt so etwas wie „natürliche“ Regionen gibt, oder ob es sich bei dem Konzept einer Region vielmehr um eine soziale Konstruktion handelt, die auf jeden beliebigen geographischen Raum angewendet werden kann.[5]

Geschichte des Regionalismus

Der Begriff des „neuen Regionalismus“ legt nahe, dass das Phänomen regionaler Integrationsprojekte keine Erfindung der 1990er Jahre darstellt, sondern historische Vorläufer hatte. Laut Sonu Trivedi gab es bereits im antiken Griechenland zahlreiche Beispiele regionaler Kooperation.[6] Edward Mansfield und Helen Milner identifizieren vier Wellen des Regionalismus innerhalb der letzten 200 Jahre.[7] Die meisten Wissenschaftler gehen allerdings davon aus, dass die erste bedeutsame Phase des Regionalismus erst nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzte. In den 1950er und 1960er Jahren entstanden zahlreiche regionale Organisationen, die oft durch Entwicklungsländer getragen wurden, die auf diese Weise  den Prozess ihrer Industrialisierung zu beschleunigen hofften. Beispiele hierfür finden sich in Lateinamerika mit dem ANDEAN Pact oder in Afrika mit der Economic Community of West African States (ECOWAS). Das weitreichendste und bekannteste Beispiel regionaler Integration fand jedoch in Westeuropa mit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft statt. Der Abbau von Handelsbeschränkungen führte hier zu einer deutlichen regionalen Konzentration der Handelsströme. So nahm der Anteil intra-regionaler Exporte an den gesamten Ausfuhren der EG-Länder von 35 Prozent im Jahr 1960 auf 60 Prozent im Jahr 1990 zu.[8] Eine solche Regionalisierung der Wirtschaft lässt sich sogar teilweise in Regionen feststellen, in denen bis in die 1990er Jahre keine zwischenstaatlichen Integrationsprojekte existierten. In Ostasien wuchs der Anteil intra-regionaler Exporte von 31 Prozent im Jahr 1975 auf 41 Prozent im Jahr 1990.[9]

Die jüngste Welle des Regionalismus hat eine Vielzahl regionaler Abkommen und Organisationen hervorgebracht, die sich hinsichtlich des Integrationsgrades und der Anzahl der beteiligten Staaten deutlich unterscheiden. Bestehende Integrationsprojekte wie die Europäische Union wurden vertieft und erweitert, während sich andere Zusammenschlüsse völlig neu bildeten. Inzwischen existiert auf jedem Kontinent mindestens eine regionale Organisation; neben der EU zählen die North American Free Trade Area (NAFTA), der Mercado Común del Sur (Mercosur), die Association of South East Asian Nations (ASEAN) und die Asian Pacific Economic Cooperation (APEC) zu den bekanntesten Beispielen. Diese Organisationen unterscheiden sich deutlich in ihrem Ausmaß an Institutionalisierung und in der Breite an Politikfeldern, auf denen Kooperation stattfindet. So basiert die NAFTA nahezu ausschließlich auf einem Freihandelsabkommen, während der Integrationsprozess der EU so weit fortgeschritten ist, dass man bereits von einem gemeinsamen europäischen Binnenmarkt sprechen kann. Diese Unterschiede machen es schwierig, die Organisationen miteinander zu vergleichen und ihr Verhältnis zu globalen Institutionen zu bestimmen. Eine Konzentration auf Fragen der Handelspolitik scheint deswegen sinnvoll, da ein Freihandelsabkommen der Grundstein für die meisten dieser Organisationen war.

Die Beziehung zwischen regionalen Handelsabkommen und der WTO

In ihrer Erklärung von Doha aus dem Jahr 2001 bekräftigten die Minister der WTO-Mitglieder, dass sie sich der Welthandelsorganisation als einziges Forum der weltweiten Handelspolitik verpflichtet fühlen, während sie gleichzeitig die Bedeutung regionaler Abkommen für die Förderung der Handelsliberalisierung anerkennen.[10] Diese Feststellung, der immerhin ein eigener Absatz gewidmet ist, drückt eine gewisse Ambivalenz der WTO gegenüber regionalen Organisationen aus. Grundsätzlich funktioniert die WTO nach dem „Meistbegünstigungsprinzip“: Reduziert ein Mitgliedsstaat gegenüber einem anderen Land die Zölle, so muss er diese Bevorzugung auch sämtlichen anderen WTO-Staaten gewähren. Regionale Übereinkünfte bilden laut Artikel XXIV des General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) die wichtigste Ausnahme zu diesem Prinzip. Es ist allerdings umstritten, ob diese Regelung die Welthandelsorganisation eher stärkt oder schwächt.

Die Befürchtung, dass regionale Abkommen die Funktion der WTO unterminieren, beruht auf der Annahme, dass sich regionale Organisationen nach außen protektionistisch verhalten. Heribert Dieter argumentiert: „Die Reorganisation der Weltwirtschaft in wenige große Blöcke, aber auch generell die Zunahme von regionalen Integrationsprozessen kann zu einer nachhaltigen Schwächung der multilateralen Handelsordnung und der Zunahme protektionistischer Tendenzen führen.“[11] Die Bevorzugung regionaler Handelspartner bedeutet gleichzeitig auch eine Diskriminierung nicht beteiligter Staaten. So kann das ungleiche Niveau von Zöllen dazu führen, dass bestimmte Produkte von regionalen Anbietern importiert werden, obwohl sie in anderen Ländern günstiger und effizienter hergestellt werden könnten – eine Entwicklung, die „Trade Diversion“ (Handelsumlenkung) genannt wird.

Jagdish Bhagwati kritisiert, dass die ursprünglich als Ausnahme konzipierten regionalen Abkommen inzwischen zum Regelfall geworden sind und somit zu einem komplizierten Netzwerk bilateraler Verträge geführt haben, das die Universalität der WTO-Zölle in Frage stellt.[12] Diese Entwicklung sollte ursprünglich durch Artikel XXIV des GATT verhindert werden. In diesem Artikel wird es Mitgliedsstaaten untersagt, beim Abschluss regionaler Handelsabkommen die Zölle gegenüber nicht beteiligten Staaten zu erhöhen. Außerdem soll sich die Handelserleichterung auf sämtliche Güter erstrecken, um so die Grundlage für eine weitere Liberalisierung innerhalb der WTO zu schaffen. Tatsächlich verstoßen aber zahlreiche Handelsabkommen der letzten Jahre gegen die Kriterien des Artikels XXIV. Dies liegt zum einen an seiner unpräzisen Formulierung und zum anderen am Fehlen von Mechanismen innerhalb der WTO, um seine Einhaltung zu gewährleisten.

Laut Valentin Zahrnt besteht daher die Gefahr, dass große regionale Organisationen gezielt Zölle gegen bestimmte Waren verhängen, um somit die Nachfrage und den Weltmarktpreis für diese Produkte zu senken.[13] Des Weiteren wird befürchtet, dass an regionalen Abkommen beteiligte Staaten generell ein geringeres Interesse an globalen Übereinkünften haben. Dies könnte zum einen daran liegen, dass diplomatische Ressourcen und öffentliche Aufmerksamkeit von der regionalen Ebene absorbiert werden. Zum anderen könnte die bloße Tatsache, dass Staaten sich an regionalen Integrationsprozessen beteiligen, darauf hindeuten, dass sie einer weltweiten Liberalisierung kritisch gegenüberstehen und sich durch regionale Kooperation ein höheres Maß an Kontrolle über Handels- und Finanzströme erhoffen.

Andere Wissenschaftler argumentieren hingegen, dass regionale Handelsabkommen den WTO-Verhandlungen nicht nur nicht schaden, sondern sie sogar beschleunigen können. So könnte die Teilnahme an regionalen Abkommen Staaten auf eine verstärkte weltweite Liberalisierung vorbereiten. Viele regionale Organisationen stellen bestimmte Voraussetzungen an ihre Mitglieder, die oft interne Reformen erfordern.[14] So hat die Teilnahme an der NAFTA in Mexiko zu einer Festigung eines liberalen Wirtschaftskurses geführt, während die Aussicht auf die EU-Mitgliedschaft die marktwirtschaftlichen und rechtsstaatlichen Reformen in den mittel- und osteuropäischen Ländern beschleunigt hat. Shaun Breslin und Richard Higgott betonen, dass Staaten, die an regionalen Integrationsprojekten teilnehmen, nicht unbedingt protektionistisch orientiert sein müssen.[15] Vielmehr sehen viele Staaten in der Mitgliedschaft bei einer regionalen Organisation eine Garantie, am Globalisierungsprozess beteiligt zu werden. Des Weiteren kann die Einbindung  in einen größeren Binnenmarkt die Abhängigkeit von Ergebnissen der WTO-Verhandlungen reduzieren und somit ein geringeres Teilnahmerisiko zu einer liberaleren Handelspolitik führen.[16] Schließlich dürften die WTO-Verhandlungen selbst von einer Bildung regionaler Blöcke profitieren. Die Reduzierung der Anzahl der Verhandlungspartner und der zu verhandelnden Vorschläge kann den Prozess der Kompromissfindung vereinfachen,[17] während die praktischen Erfahrungen aus regionalen Verhandlungen zu rascheren Problemlösungen führen können. Themen wie Urheberrechte, Umwelt- oder Wettbewerbsrecht sind beispielsweise zuerst in regionalen Organisationen verhandelt worden und wurden anschließend auf die WTO-Agenda gesetzt.

Die Auswirkungen einer zunehmenden Regionalisierung auf globale Institutionen hängt letztlich davon ab, mit welchen Intentionen Staaten regionalen Organisationen beitreten. Beteiligen sie sich an einem Freihandelsabkommen, weil sie sich Wohlstandsgewinne durch den Wegfall von Handelsbeschränkungen erhoffen, so sollten sie dieser Argumentation auch auf globaler Ebene folgen und die Verhandlungen der WTO entsprechend unterstützen. Es ist aber ebenfalls denkbar, dass Staaten sich beispielsweise aus sicherheitspolitischen Gründen an regionalen Integrationsprojekten beteiligen. In diesem Fall könnten sie auf globaler Ebene durchaus eine protektionistische Politik verfolgen. Leider beziehen sich die meisten wissenschaftlichen Arbeiten zu diesem Thema ausschließlich auf Europa. Daher gibt es wenige empirische Erkenntnisse darüber, welche Motivationen sich hinter der jüngsten Regionalisierungs-Welle verbergen. Nichtsdestoweniger haben sich verschiedene Theorien darüber gebildet, warum Staaten sich auf regionale Integrationsprojekte einlassen.

Theoretische Erklärungen des Regionalismus

Es existieren zwei gegensätzliche theoretische Ansätze, um das Phänomen des Regionalismus zu erklären. Auf der einen Seite betonen die Theorien des Funktionalismus und des neoliberalen Institutionalismus den praktischen Nutzen und die zu erwartenden Wohlstandsgewinne durch regionale Integration. Auf der anderen Seite erklären neorealistische Theoretiker die Gründung regionaler Organisationen durch das Wirken geopolitischer Kräfte.

Die Theorie des Funktionalismus wurde von Wissenschaftlern wie David Mitrany oder Ernst Haas im Zusammenhang mit dem Beginn der europäischen Integration in den 1950er Jahren entwickelt.[18] Funktionalisten nehmen die Unterteilung der Welt in souveräne Nationalstaaten als widernatürlich wahr. Sie gehen davon aus, dass viele wirtschaftliche und soziale Probleme lediglich auf einer supranationalen Ebene gelöst werden können. Daher befürworten sie die Gründung von regionalen Organisationen, die zunächst eine auf ein bestimmtes Politikfeld begrenzte Aufgabe erfüllen sollen. Nach der Gründung einer solchen Organisation wird es allerdings zu „spill-over“ Effekten kommen, die dazu führen, dass sich die zwischenstaatliche Kooperation nach und nach auf immer mehr Politikfelder ausdehnt. Langfristig kann sich so eine neue regionale Identität bilden, während die Bindung des Einzelnen an den Nationalstaat abnimmt.

In ihrer Argumentation stimmen die Funktionalisten zu einem gewissen Grad mit Bela Belassas Modell der wirtschaftlichen Integration überein. Belassa geht davon aus, dass sich durch die Gründung einer Freihandelszone eine eigene wirtschaftliche Dynamik entwickelt, die zu einer schrittweisen Vertiefung der Integration führt.[19] So folge auf eine Zollunion die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes, die wiederum zu einer Währungs- und Wirtschaftunion führt und so langfristig zur Bildung einer politischen Union beiträgt. Ein klassisches Beispiel für diese Entwicklung stellt das Projekt der europäischen Integration dar. Während die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl aus dem Jahr 1952 lediglich auf den Bereich der Schwerindustrie begrenzt war, bildeten die Römischen Verträge von 1957 bereits die Grundlage für die Bildung einer Zollunion und somit auch einer Freihandelszone. Die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes wurde durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1992 besiegelt und die Verwirklichung einer Währungsunion folgte im Jahr 1999.

Ähnlich wie die Funktionalisten betonen auch Theoretiker des neoliberalen Institutionalismus den wirtschaftlichen Nutzen regionaler Organisationen. Anders als der Funktionalismus sieht der neoliberale Institutionalismus allerdings supranationale Institutionen nicht als Ersatz für unabhängige Nationalstaaten, sondern vielmehr als ein Forum für deren Kooperation. Staaten haben ein grundsätzliches Interesse an internationaler Zusammenarbeit, da sie auf Grund einer komplexen wirtschaftlichen und politischen Interdependenz durch gemeinsames Handeln bessere Ergebnisse erzielen können als durch eine unilaterale Politik.[20] Institutionen wie regionale Organisationen vereinfachen diese Kooperation, da sie ein gewisses Maß an Transparenz sowie gegenseitiger Kontrolle und somit Verlässlichkeit erzeugen.

Sowohl für den Funktionalismus als auch für den neoliberalen Institutionalismus besteht kein grundsätzlicher Widerspruch zwischen regionalen Organisationen und globalen Institutionen. Das Argument der Funktionalisten, dass wirtschaftliche und soziale Probleme besser auf einer supranationalen Ebene gelöst werden können, trifft auf globale genauso wie auf regionale Institutionen zu. Regionale Organisationen könnten demnach sogar eine Vorstufe für einen weltweiten Zusammenschluss darstellen. Genauso erstreckt sich die Annahme der neoliberalen Institutionalisten, dass Staaten wegen zu erwartender Wohlstandsgewinne kooperieren, auch auf die internationale Ebene. Länder, die bereits an regionalen Handelsabkommen beteiligt sind, sollten daher auch an einer globalen Handelsliberalisierung interessiert sein, um ihren Wohlstand weiter zu mehren.

Anders argumentiert der Neorealismus. Neorealisten wie Kenneth Waltz gehen davon aus, dass zwischenstaatliche Kooperation auf Grund der anarchischen Struktur des internationalen Systems unwahrscheinlich ist.[21] Wegen des Fehlens einer Weltregierung, die internationale Ordnung garantieren könnte, sind alle Staaten in erster Linie an ihrer eigenen Sicherheit interessiert. Einem Handelsabkommen, das für alle Beteiligten wirtschaftliche Gewinne verspricht, müssen sie demnach grundsätzlich kritisch gegenüberstehen, da eine wirtschaftliche Stärkung anderer Staaten immer zugleich auch eine potentielle militärische Bedrohung bedeuten kann. Regionale Integrationsprojekte lassen sich für Neorealisten nur auf zwei Weisen erklären. Zum einen können sie Ausdruck einer hegemonialen Vorherrschaft eines bestimmten Staates sein. So argumentiert beispielsweise der Norweger Geir Lundestad, dass die europäische Integration in erster Linie das Ergebnis amerikanischer Interessen in der Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg darstellt.[22] Die andere Möglichkeit ist die Bildung einer Allianz, um sich gemeinsam gegen eine externe Bedrohung zu verteidigen. Auf diese Weise ließe sich die EG als Abwehrmechanismus gegenüber der Sowjetunion oder der Mercosur als Reaktion auf die Vorherrschaft der USA erklären.

Für Neorealisten ergibt sich damit notwendigerweise ein Widerspruch zwischen der Existenz regionaler Handelsabkommen und dem Versuch,  auf globaler Ebene einen Handelabschluss zu erzielen. Da regionale Organisationen als Reaktion auf eine externe Bedrohung gegründet werden, arbeiten sie in internationalen Verhandlungen zwangsläufig gegen- und nicht miteinander. Kooperation um ihrer selbst willen findet nicht statt. Die einzige Möglichkeit, eine globale Übereinkunft zu erzielen, läge darin, dass ein weltweiter Hegemon seine Macht benutzt, um ein solches Abkommen durchzusetzen. Trotz der militärischen Übermacht der USA bezweifeln die meisten neorealistischen Beobachter allerdings, dass Washington auch die wirtschaftliche Stärke besitzt, um eine solche Rolle innerhalb der WTO einzunehmen. Stattdessen interpretieren sie die Vermehrung regionaler Abkommen als Entstehung einer tripolaren Welt, in der Nordamerika, Europa und Ostasien als Handelsblöcke miteinander konkurrieren.

Beispiel der ASEAN

Da das Projekt der europäischen Integration den Schwerpunkt der bisherigen wissenschaftlichen Arbeit zum Thema Regionalisierung gebildet hat, besteht die Gefahr, dass die gängigen theoretischen Erklärungen regionaler Integration durch einen eurozentrischen Blickwinkel verzerrt werden. Daher erscheint es geboten, diese Theorien am Beispiel einer anderen Region zu testen. Eine der ältesten regionalen Organisationen neben der EU stellt die ASEAN dar. Die südostasiatische Organisation wurde 1967 von Indonesien, Malaysia, den Philippinen, Singapur und Thailand gegründet. In ihrem Gründungsdokument, der so genannten Bangkok Erklärung[23], beschreibt sie die Beschleunigung der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung Südostasiens sowie die Wahrung von Frieden und Stabilität in der Region als ihre Hauptziele.

Trotz dieser ambitionierten Absichten blieb die Kooperation während der ersten Jahrzehnte allerdings begrenzt. Eine Institutionalisierung fand kaum statt; die Gipfeltreffen der Staatschefs blieben die maßgebliche Plattform für sämtliche Aktivitäten der ASEAN. Erst in den 1990er Jahren erlebte die Organisation eine Phase der Erweiterung und Vertiefung. Durch die Beitritte Bruneis (1984), Vietnams (1995), Laos, Myanmars (jeweils 1997) und Kambodschas (1999) verdoppelte sich die Mitgliederzahl auf 10 Staaten. Somit umfasst die Organisation gegenwärtig mehr als 500 Millionen Einwohner und erwirtschaftete im Jahr 2004 ein BIP von fast 800 Milliarden Dollar. Durch eine verstärkte Kooperation in verschiedenen Politikbereichen möchte die Organisation künftig auch nach außen verstärkt als Einheit wahrgenommen werden. So verständigten sich die südostasiatischen Regierungschefs während des Gipfels auf Bali im Jahr 2003 auf die Verwirklichung einer Sicherheits-, Wirtschafts- und soziokulturellen Gemeinschaft.

In den vergangenen Jahren konnte die ASEAN allerdings weder die Hoffnung erfüllen, als Motor der WTO-Verhandlungen zu wirken, noch bestätigten sich Befürchtungen, dass die regionale Organisation als protektionistischer Handelsblock auftreten würde. Mitte der 1990er Jahre äußerten sich viele Beobachter zunächst optimistisch, dass die Bildung eines ASEAN Free Trade Agreement (AFTA) die südostasiatischen Staaten auf eine weltweite Liberalisierung des Handels vorbereiten würde und sie so künftig eine aktive Rolle innerhalb der WTO wahrnehmen könnten. Nachdem bereits während des Gipfels auf Bali im Jahr 1976 die Schaffung präferenzieller Handelsabkommen verabredet worden war, beschlossen die südostasiatischen Regierungen im Jahr 1992 durch die Singapurer Erklärung zur Gründung der AFTA eine weitere Reduzierung von Zöllen und eine Ausweitung der Liberalisierung auf weitere Produktgruppen. Konkret sollten bis zum Jahr 2008 die Zölle für alle innerhalb des „Common Effective Preferential Tariff“ (CEPT) fallende Güter entweder gänzlich eliminiert oder auf ein Niveau von unter 5 Prozent gesenkt werden. In den folgenden Jahren wurde diese Frist schrittweise nach vorne verlegt und im September 2004 war bereits für 98,6 Prozent aller relevanten Produkte ein Zoll von unter 5 Prozent erreicht worden.[24]

Auch die zur Schaffung einer ASEAN Wirtschaftsgemeinschaft beschlossenen Maßnahmen haben das Potential, die südostasiatischen Staaten auf eine globale Handelsliberalisierung vorzubereiten. Die Bali Erklärung aus dem Jahr 2003 sieht unter anderem eine Beschleunigung des Zollverfahrens, eine Reduzierung nicht-tarifärer Handelsbeschränkungen sowie eine Harmonisierung technischer Regulierungen vor.[25] Die Verhandlungen über die Gründung einer ASEAN-China oder einer ASEAN-Indien Freihandelszone könnten zudem als Beleg interpretiert werden, dass die ASEAN-Staaten sich nach außen nicht protektionistisch verhalten, sondern ein grundsätzliches Interesse an Handelsliberalisierung haben. Eigentlich besäßen die ASEAN-Staaten damit das Potential, innerhalb der WTO als geschlossene Gruppe aufzutreten und somit die Verhandlungen zu vereinfachen und zu beschleunigen.

Diese Hoffnungen sind während der Doha-Verhandlungsrunde enttäuscht worden. S.M. Thangavelu und Toh Mun Heng argumentieren, dass die unterschiedlichen Interessen der einzelnen ASEAN-Mitglieder eine gemeinsame Position verhindert und somit zu einer inaktiven Haltung der Organisation beigetragen haben. So habe sich Singapur für eine umfassende Handelsliberalisierung eingesetzt, während Malaysia, Thailand, Indonesien und die Philippinen eine teilweise protektionistische Politik verfolgt haben. Anders als die EU ist die ASEAN daher von den anderen Verhandlungsteilnehmern nicht als eigenständiger Akteur wahrgenommen worden. Vielmehr beteiligten sich einzelne ASEAN Staaten (Indonesien, die Philippinen und Thailand) an der Gruppe der 20 (G20) um China, Indien und Brasilien, die eine Öffnung der Agrarmärkte der Industrieländer forderten. Innerhalb der ASEAN schien es kaum Bemühungen gegeben zu haben, sich auf eine gemeinsame Position zu einigen. Dies könnte ein Beispiel für die Ablenkung diplomatischer Ressourcen und öffentlicher Aufmerksamkeit von der globalen auf die regionale Ebene darstellen. Auf der Internetseite des Sekretariats der ASEAN finden sich zahlreiche Informationen über bilaterale Handelsabkommen, aber kein Hinweis auf die WTO. Somit stellte die ASEAN zwar kein Hindernis die Doha-Verhandlungsrunde dar. Zu deren erfolgreichen Abschluss konnte sie allerdings keinen entscheidenden Beitrag leisten.

Das Verhältnis der ASEAN zur WTO lässt sich weder durch die funktionalistische, noch durch die neorealistische, noch durch die neoliberal-institutionalistische Sichtweise gänzlich erklären. Der Funktionalismus lässt sich kaum auf die südostasiatische Region übertragen, während der Neorealismus und der neoliberale Institutionalismus zum Verständnis der Motive einzelner Mitgliedsstaaten beitragen.

Die Unangemessenheit der funktionalistischen Theorie für die Region Südostasiens wird bei einer Betrachtung der geschichtlichen Entwicklung der ASEAN deutlich. Der funktionalistischen Argumentation zu Folge hätte man erwarten sollen, dass die ASEAN anfänglich eine konkrete, auf ein bestimmtes Politikfeld begrenzte Aufgabe erfüllt und sich diese Kooperation dann schrittweise auf immer mehr Politikfelder ausweitet hätte. Tatsächlich hat die ASEAN bis in die 1990er Jahre keine konkrete Aufgabe wahrgenommen. Stattdessen nutzten die südostasiatischen Staaten die Organisation als Diskussionsforum und beschränkten sich zumeist auf die Verabschiedung allgemeiner Erklärungen. Die Vertiefung der Kooperation in den letzten zwei Jahrzehnten ist nicht auf „spill-over“ Effekte zurückzuführen, sondern auf bewusste politische Entscheidungen auf höchster Ebene.

Der neorealistischen Argumentation zu Folge wurde die ASEAN als Reaktion auf eine äußere Bedrohung gegründet und ist noch heute in internationalen Verhandlungen in erster Linie auf ihre relative Machtposition gegenüber anderen regionalen Blöcken bedacht. Demnach wirkten die Dynamik des Kalten Krieges und die kommunistische Bedrohung als wesentliche Faktoren für die Gründung der ASEAN. Ende der 1960er Jahre bestand für die südostasiatischen Staaten die Gefahr, im Spannungsfeld zwischen den USA, der Sowjetunion und China im Zuge eines eskalierenden Vietnamkrieges in einen langwierigen und kostspieligen militärischen Konflikt hineingezogen zu werden. Durch die Gründung der ASEAN und einer vorsichtig pro-amerikanischen Außenpolitik konnte diese Gefahr gebannt werden. Besonders drastisch wird diese Argumentation von Bernd Rosenbusch vertreten: „Um erfolgreich handeln zu können, war die ASEAN auf externe Probleme angewiesen. Ohne diese gab es keine eigentliche Existenzberechtigung der Gemeinschaft, jedenfalls nicht auf der niedrigen Stufe der Zusammenarbeit, wie sie Ende der achtziger Jahre erreicht war.“[26]

Auch heute wird die geopolitische Situation der südostasiatischen Staaten durch ihre Nähe zu aufstrebenden regionalen Großmächten wie Indien, China oder Japan bestimmt. Auch wenn diese Staaten keine unmittelbare militärische Bedrohung für die ASEAN-Staaten darstellen, so nehmen die südostasiatischen Regierungen ökonomisch durchaus einen Wettbewerb zu ihren asiatischen Nachbarn wahr. Insbesondere China wird als Konkurrent im Hinblick auf  die Anziehung ausländischer Direktinvestitionen angesehen. In ihrer Singapur-Erklärung aus dem Jahr 1992 sprechen die ASEAN-Regierungschefs zudem davon, dass eine verstärkte regionale Kooperation auch auf Grund der Bildung mächtiger wirtschaftlicher Zusammenschlüsse der Industrieländer nötig sei, gegenüber denen die südostasiatischen Staaten ansonsten kaum ihre Interessen wahrnehmen könnten.[27] Insofern wäre es verständlich, wenn die ASEAN Staaten in internationalen Verhandlungen nicht nur an absoluten Wohlstandsgewinnen interessiert sind, sondern auch ihre relative Position gegenüber anderen Volkswirtschaften in Betracht ziehen. Insbesondere der malaysischen Regierung wird nachgesagt, regionale Wirtschaftskooperation als Mittel zur relativen Stärkung Südostasiens gegenüber anderen Regionen nutzen zu wollen.[28] Dabei soll es Kuala Lumpur weniger um die Konkurrenz zu China und anderen asiatischen Mächten gehen. Vielmehr wird in einer möglichen ostasiatischen Freihandelszone, die auch Japan, China und Korea umfassen würde, ein globales Gegengewicht zur EU und NAFTA gesehen. Diese Überlegungen könnten das mangelnde Engagement für einen erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde erklären.

Neben dem Neorealismus lässt sich allerdings auch der neoliberale Institutionalismus auf das Verhalten mancher ASEAN-Staaten anwenden. Die Annahme, dass Staaten zusammenarbeiten, um absolute Wohlstandgewinne zu erzielen, bestätigt sich in Hinblick auf die verstärkte wirtschaftliche Kooperation der südostasiatischen Organisation in den 1990er Jahren. So kündigten die ASEAN-Regierungen in ihrer Singapurer Erklärung im Jahr 1992 an, den wirtschaftlichen Integrationsprozess der Region zu beschleunigen, um Wachstum und Wohlstand zu sichern.[29] Für die südostasiatischen Staaten ist eine Liberalisierung der Handelsbestimmungen um so wichtiger, da ihre Volkswirtschaften bereits heute enger mit der Weltwirtschaft verknüpft sind als viele andere Regionen. Der Wert der Exporte der Philippinen, Malaysias, Thailands und Vietnams übersteigt 50 Prozent ihres jeweiligen Bruttoinlandprodukts und liegt damit deutlich über dem weltweiten Durchschnitt von 24 Prozent[30]. Allein für Thailand hat sich der Exportanteil in den letzten zwei Jahrzehnten von 23 auf fast 71 Prozent verdreifacht. Wenn die südostasiatischen Staaten folglich grundsätzlich an einer Handelsliberalisierung interessiert sind, sollte kein Widerspruch zwischen der Beteiligung an der regionalen Freihandelszone AFTA und den WTO-Verhandlungen bestehen.

Die Bereitschaft zur Teilnahme an globalen Verhandlungen wird auch am Konzept des „offenen Regionalismus“ deutlich, das von den südostasiatischen Staaten vertreten wird. Demnach soll die Bildung regionaler Institutionen nicht zur Isolation, sondern zu einem verstärkten Dialog mit extra-regionalen Partnern führen. Beispiel hierfür ist das „ASEAN Regional Forum“ (ARF), zu dem unter anderem die USA, die EU und Russland eingeladen werden. Am entschiedensten wird dieses multilaterale Engagement von Singapur umgesetzt. Das singapurische Außenministerium verkündet auf seiner Internetseite, dass der Stadtstadt eine aktive und konstruktive Rolle innerhalb der WTO wahrnehmen möchte.[31] Der Abschluss bilateraler Handelsabkommen stelle dazu keinen Widerspruch dar. Botschafter Tommy Koh argumentiert, bilaterale Abkommen nähmen eine komplementäre und katalytische Funktion gegenüber der WTO wahr, da bilaterale Liberalisierungsmaßnahmen später in einem globalen Abkommen übernommen werden könnten.[32] Wäre dies nicht der Fall, hätte Singapur sich niemals für den Abschluss bilateraler Abkommen entschieden, denn die Bedeutung der WTO für den südostasiatischen Staat sei fundamental. Laut Christopher Dent zeigen solche Äußerungen, dass Singapur ASEAN bzw. AFTA lediglich als einen von zahlreichen diplomatischen Kanälen des ökonomischen Multilateralismus sieht.[33] Gegenüber regionalen Integrationsprojekten, die zu einer Bildung isolierter regionaler Blöcke führen könnten, zeige sich der Stadtstaat dagegen skeptisch.

Die unterschiedlichen Strategien  Malaysias und Singapurs verdeutlichen, dass es keine einheitliche Erklärung für die Handlungsmotive der ASEAN-Staaten gibt. Vielmehr hängt die Sichtweise der Funktion der ASEAN von der jeweiligen Bewertung der internationalen Lage ab. Malaysia geht von einem Wettbewerb zwischen regionalen Wirtschaftsblöcken aus und sieht die ASEAN entsprechend als einen Baustein für eine ostasiatische Freihandelszone, die zukünftig mit Europa und Nordamerika konkurrieren wird. Singapur hingegen sieht eine globale, regionale Grenzen überschreitende Interdependenz der Weltwirtschaft. Folgerichtig stellt die ASEAN lediglich eines von zahlreichen Foren dar, auf denen Wirtschaftskooperation und Handelsliberalisierung verwirklicht werden. Daraus ergibt sich die zurückhaltende Haltung der ASEAN innerhalb der WTO. Die südostasiatische Organisation handelt weder als protektionistischer Handelsblock noch setzt sie sich aktiv für eine Beschleunigung der weltweiten Verhandlungen ein.

Schlussfolgerung: Regionale Organisationen in einer sich globalisierenden Welt

Das Beispiel der ASEAN zeigt, dass sich die Existenz regionaler Handelsabkommen nicht notwendigerweise nachteilig für die WTO-Verhandlungen auswirken muss. Es bleibt aber ebenfalls ungewiss, ob regionale Organisationen zur Vereinfachung und Beschleunigung globaler Verhandlungen beitragen können.  Ihre Wirkung hängt von den Handlungsmotiven der beteiligten Staaten ab, die sich nicht nach neorealistischem oder neoliberal-institutionalistischem Schema verallgemeinern lassen. Wenn, wie im Fall der ASEAN, die beteiligten Staaten unterschiedliche Strategien verfolgen, bleibt der Einfluss der regionalen Organisation auf die WTO begrenzt. Man kann demnach davon ausgehen, dass die wirtschaftliche und politische Integration in einer Region eine gewisse Tiefe erreichen muss, damit die beteiligten Staaten bei internationalen Verhandlungen eine gemeinsame Position vertreten und sie somit beeinflussen können.

Es bleibt daher in erster Linie eine politische Entscheidung, ob sich die Weltwirtschaft künftig weiter globalisieren oder in eine Phase der Regionalisierung eintreten wird. Wenn Staaten regionale Organisationen als Ergänzung zu globalen Verhandlungen ansehen und an absoluten Wohlstandsgewinnen interessiert sind, werden Regionalisierung und Globalisierung in die gleiche Richtung wirken und sich gegenseitig beschleunigen. Wenn Regierungen dagegen zunehmend auf ihre relative Position gegenüber anderen Staaten achten, wird die Zunahme regionaler Projekte zu einem Scheitern globaler Verhandlungen beitragen. Die Aussetzung der Doha-Runde der WTO könnte darauf hindeuten, dass sich gegenwärtig die letztere Entwicklung durchsetzt.

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